Árið 2020, fimmtudaginn 11. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 117/2019, kæra á ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 um að synja umsókn kærenda um skiptingu lóðar í tvo hluta og byggingu húss á þeim.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. nóvember 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur frístundalóðar í Úlfarsfellslandi, fasteignanúmer 2084959, þá ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 að synja umsókn um skiptingu nefndrar lóðar í tvo hluta og byggingu húss á þeim. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að viðurkenndur verði réttur kærenda „til að stærð bygginga á lóð þeirra verði allt að 200 m2 á lóðinni óskiptri eins og leyft er í öllum öðrum frístundabyggðum [Mosfellsbæjar]“. Þá er þess krafist að viðurkenndur verði réttur kærenda til að skipta lóð sinni í tvennt og að stærð bygginga á hvorri lóð verði allt að 130 m2. Að auki er þess krafist að fyrirhugaður nýtingarréttur Mosfellsbæjar á lóð kærenda verði ógiltur. Að lokum er þess krafist að viðurkennt verði að lokasetning í 5. mgr. kafla 4.11 í Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 brjóti gegn IV. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 16. febrúar 2020.
Málavextir: Kærendur eru eigendur 9.247 m2 frístundalóðar í Úlfarsfellslandi við norðanvert Hafravatn. Á lóðinni stendur nú 60 m2 sumarbústaður auk bátaskýlis. Með bréfi kærenda til skipulagsnefndar Mosfellsbæjar, dags. 13. apríl 2016, óskuðu þeir eftir leyfi sveitarfélagsins til að skipta lóð sinni í tvo u.þ.b. jafn stóra hluta og til að byggja frístundahús á nýrri lóð. Skipulagsnefnd Mosfellsbæjar hafnaði erindinu 3. maí 2016 með vísan til þess að það væri í ósamræmi við stefnumörkun aðalskipulags sveitarfélagsins. Bæjarstjórn Mosfellsbæjar staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar á fundi sínum 11. s.m. Kærendur sendu Mosfellsbæ erindi 10. janúar 2018 þar sem aftur var farið fram á heimild til að skipta umræddri lóð í tvær lóðir og byggja á þeim. Lögmaður Mosfellsbæjar svaraði kærendum með bréfi, dags. 20. febrúar s.á., þar sem erindinu var synjað. Sú synjun var borin undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 15. mars s.á. Með úrskurði uppkveðnum 11. júní 2019, í kærumáli nr. 46/2018, var málinu vísað frá nefndinni. Var í niðurstöðu nefndarinnar vísað til þess að þar sem umsóknin hefði ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá bæjaryfirvöldum lægi ekki fyrir ákvörðun sem bundið hafi enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísaði úrskurðarnefndin til þess að óljóst væri af bréfi lögmanns og öðrum gögnum málsins hvort sveitarfélagið hafi litið á erindi kærenda sem nýja beiðni um skiptingu lóðar eða beiðni um endurupptöku. Hefði sveitarfélagið talið vafa leika á því hefði verið rétt að fá úr honum skorið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, enda eigi ólík lagaskilyrði við um endurupptöku mála og ný erindi. Með bréfi til bæjarstjórnar Mosfellsbæjar, dags. 18. júní 2019, fóru kærendur fram á að umsókn þeirra frá 10. janúar 2018 yrði þegar í stað tekin til lögboðinnar lokaafgreiðslu. Á fundi bæjarráðs 3. október 2019 var erindi kærenda synjað á þeim grundvelli að hvorki 1. né 2. tölul. 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku máls ættu við enda hafi ákvörðunin í upphafi byggst á fullnægjandi og réttum upplýsingum um málsatvik. Hefði niðurstaða málsins öðru fremur byggst á ákvæðum aðalskipulags, sem ekki hefði verið breytt eftir að ákvörðunin hefði verið tekin.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að erindi þeirra frá 10. janúar 2018 hafi ekki verið beiðni um endurupptöku. Með bréfi, dags. 13. apríl 2016, hafi þeir einvörðungu sótt um heimild til að skipta lóð sinni við Hafravatn í tvennt og byggja hús á nýja lóðarhlutanum innan þeirra stærðarmarka sem skipulag Mosfellsbæjar hafi leyft, eða 90 m2. Um hafi verið að ræða málaleitan eða fyrirspurn fremur en afmarkaða og beina kröfugerð. Skipulagsnefnd hafi á fundi sínum 3. maí 2016 hafnað erindinu og hafi bæjarstjórn staðfest þá afgreiðslu 11. s.m. Í kjölfarið hafi tekið við mikil gagnavinna og upplýsingasöfnun af hálfu kærenda sem leitt hafi til nýrrar umsóknar, dags. 10. janúar 2018, með breyttu efni. Erindinu hafi verið synjað þrátt fyrir að um nýtt og margþættara mál væri að ræða. Í breyttri umsókn hafi m.a. verið farið fram á uppbyggingu á báðum lóðum, þ.e. byggingu 130 m2 húss á hvorri lóð, eins og heimilt sé að byggja á öllum öðrum frístundasvæðum sveitarfélagsins. Með hinni kærðu ákvörðun sé ekkert gert með nýjar og breyttar kröfur auk gríðarlegs magns nýrra upplýsinga og röksemda sem stutt hafi umsókn kærenda. Ekki sé vafa undirorpið að ákvörðunin hafi byggst á ófullnægjandi og röngum upplýsingum um málsatvik. Um nýtt mál hafi verið að ræða eins og ítarlega hafi verið rökstutt af kærendum í kærumáli nr. 46/2018 og komi það berlega fram í samanburði bréfa kærenda frá 13. apríl 2016 og 10. janúar 2018.
Þá byggi kærendur á því að öll skilyrði til endurupptöku hafi verið uppfyllt. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar segi að hafi sveitarfélagið talið vafa leika á því hvort erindi kærenda hafi verið ný umsókn um skiptingu lóðar eða beiðni um endurupptöku hafi verið rétt að úr honum yrði skorið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda eigi ólík lagaskilyrði við um endurupptöku mála og ný erindi. Ljóst megi vera að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt stjórnsýslulögum að þessu leyti. Ganga verði út frá því að um nýtt erindi sé að ræða og kærendur njóti alls vafa í þeim efnum.
Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er því hafnað að erindi kærenda frá 10. janúar 2018 hafi verið ný umsókn, enda lúti það að öllu því sama og erindi það sem skipulagsnefnd Mosfellsbæjar hafi hafnað 3. maí 2016 og bæjarstjórn staðfest á fundi sínum 11. s.m. Kærufrestir vegna þeirrar ákvörðunar hafi verið liðnir þegar kærendur hafi sent síðara erindi sitt og þeir verði ekki endurvaktir með því einu að senda inn nýtt erindi sama efnis. Synjunin hafi byggst á ákvæðum aðalskipulags Mosfellsbæjar en að mati nefndarinnar hafi beiðni um skiptingu lóðar og/eða nýjar byggingar á lóð kærenda ekki rúmast innan ramma þess. Aðalskipulaginu hafi ekki verið breytt síðan. Krafa kærenda hafi ætíð lotið að því að fá að skipta lóðinni upp og auka þar við byggingar. Engar forsendur séu til að taka ákvörðun sveitarfélagsins upp að nýju og verði það ekki knúið til að taka nýja ákvörðun um það efni. Í ljósi þess verði að hafna öllum kröfum kærenda með vísan til þess að kærufrestur vegna ákvörðunar bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 11. maí 2016 sé liðinn og að ekki séu forsendur til að endurupptaka þá ákvörðun.
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé það skilyrði endurupptöku að ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun hafi verið tekin. Í þessu tilviki séu þau atvik sem skipt geti máli eingöngu þau að óskað hafi verið ítrekað eftir fjölgun byggingarlóða og auknu byggingarmagni á svæði sem falli undir gr. 4.11 í aðalskipulagi Mosfellsbæjar þar sem frekari uppbygging á svæðinu sé stöðvuð. Hvorugt þessara atriða hafi breyst og því séu skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga ekki uppfyllt.
Af skipulagslögum sé ljóst að sveitarfélögum sé ætlað að annast gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Í þeim skuli mörkuð stefna um landnotkun og byggðaþróun og sett fram stefnumið um einstaka þætti, m.a. varðandi frístundabyggð, náttúruvernd, vatnsvernd o.fl. Skuli þetta m.a. gert í því skyni að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Í samræmi við það hafi sveitarfélagið markað sér stefnu um svæði fyrir frístundabyggð, sbr. gr. 4.1. í gildandi aðalskipulagi. Hafi hún m.a. gengið út á að takmarka frekari uppbyggingu frístundabyggðar við Hafravatn með hliðsjón af því langtímamarkmiði bæjarins að við Hafravatn gæti þróast almennt útivistarsvæði. Samkvæmt 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verði umrædd lóð ekki deiliskipulögð í andstöðu við framangreint markmið. Samkvæmt 13. gr. sömu laga og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verði hvorki framkvæmdaleyfi né byggingarleyfi gefið út nema fyrirhugaðar framkvæmdir eða fyrirhugað mannvirki samræmist skipulagi. Því hafi verið rétt að hafna beiðni kærenda. Að því er varði viðurkenningarkröfur kærenda og kröfu um að fyrirhugaður nýtingarréttur til útivistar á landi þeirra verði ógiltur vísi sveitarfélagið til þess að þær falli ekki undir efnisinntak 52. gr. skipulagslaga.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en getur ekki tekið afstöðu til viðurkenningarkrafna kærenda. Þá brestur úrskurðarnefndina vald til að meta lögmæti ákvæða Aðalskipulags Mosfellsbæjar 2011-2030 samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 52. gr. og 3. mgr. 29. gr. þeirra laga. Verður því aðeins tekin afstaða til ógildingarkröfu kærenda en öðrum kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni.
Hin kærða ákvörðun var tekin með vísan til þess að hvorki 1. né 2. tölul. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um endurupptöku máls ætti við. Fyrri ákvörðun hefði byggst á fullnægjandi og réttum upplýsingum um málsatvik og öðru fremur á ákvæðum aðalskipulags sem ekki hefði verið breytt eftir að ákvörðunin hefði verið tekin. Leit bæjarráð því svo á að umsóknin væri beiðni um endurupptöku máls þess sem hófst með bréfi kærenda, dags. 13. apríl 2016, þar sem farið var fram á leyfi sveitarfélagsins til að skipta umræddri lóð í tvo hluta sem yrðu u.þ.b. jafn stórir og byggja frístundahús á nýrri lóð. Því máli lauk með synjun skipulagsnefndar sveitarfélagsins 3. maí s.á.
Hvorki kemur fram í umsókn kærenda frá 10. janúar 2018 né í erindi þeirra frá 18. júní 2019, þar sem farið var fram á að umsókn þeirra yrði þegar í stað tekin til lögboðinnar lokaafgreiðslu, að um beiðni um endurupptöku fyrra máls væri að ræða. Liggur í raun fyrir að við meðferð kærumáls nr. 46/2018 hjá úrskurðarnefndinni mótmæltu kærendur því að umsókn þeirra frá 10. janúar 2018 væri hluti af því máli sem hófst með bréfi þeirra frá 13. apríl 2016. Ljóst er að umsóknir kærenda frá 13. apríl 2016 og 10. janúar 2018 eru efnislega ekki að öllu leyti eins. Þá voru umsóknirnar studdar mismunandi gögnum og rökum. Gat bæjarráð því ekki byggt á því, gegn mótmælum kærenda, að fyrirliggjandi erindi fæli í sér beiðni um endurupptöku máls í skilningi 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, enda verður mál aðeins endurupptekið samkvæmt nefndu ákvæði að frumkvæði aðila máls.
Að öllu framangreindu virtu voru slíkir annmarkar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 3. október 2019 um að synja umsókn kærenda um skiptingu frístundalóðar í Úlfarsfellslandi, fasteignanúmer 2084959, í tvo hluta og byggingu húss á þeim.
Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.
