38/2020 Orustustaðir

Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2020, kæra á ákvörðunum skipulags- og byggingar­fulltrúa Skaftárhrepps frá 12. desember 2019, annars vegar um að samþykkja framkvæmdaleyfi til lagfæringar á hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða í Skaftár­hreppi og hins vegar um að samþykkja byggingarleyfi fyrir starfsmannahúsum að Orustustöðum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. maí 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðarinnar Hraunbóls/Sléttabóls 2 í Skaftárhreppi og leigutakar lóða nr. 192492 og 221043 í landi jarðarinnar þær ákvarðanir skipulags- og byggingar­fulltrúa Skaftárhrepps, dags. 31. desember 2019, að samþykkja framkvæmdaleyfi til „lagfæringar á hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða í Skaftárhreppi, þannig að vegurinn verði akfær öllum bílum“ og byggingarleyfi fyrir starfsmannahúsum að Orustustöðum. Skilja verður kæruna á þann veg að þar sé átt við þær ákvarðanir frá 12. desember 2019 sem tilkynntar voru umsækjanda í bréfi, dags. 31. s.m. Jafnframt er kærð sú ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa frá 12. maí 2020 að afturkalla þá ákvörðun sína frá 7. maí s.á. að afturkalla áðurgreindar ákvarðanir. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Einnig er gerð krafa um úrskurð um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinna kærðu leyfa að því marki sem þær brjóti í bága við hagsmuni kærenda. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skaftárhreppi 22. maí 2020.

Málavextir: Jörðin Orustustaðir er á Brunasandi í Skaftárhreppi og lagðist í eyði um 1950. Hinn 12. desember 2019 var á fundi skipulagsnefndar Skaftárhrepps tekin fyrir umsókn eiganda jarðarinnar um leyfi til að lagfæra hluta vegar frá þjóðvegi 1 að landamerkjum Orustustaða til að unnt væri að komast að bænum Orustustöðum. Í umsókn kom fram að einkum væri um að ræða þann hluta vegarins sem lægi frá beygju, meðfram hrauninu, og að landamerkjum Orustustaða. Heildarlengd vegarins væri um 5,8 km en gera mætti ráð fyrir lagfæringum á um 2 km kafla. Var fært til bókar að skipulagsnefnd gæti fyrir sitt leyti fallist á fyrirhugaðar vegabætur en þó með fyrirvara um samþykki landeigenda þess lands sem þær tækju til utan lands Orustustaða. Á sama fundi var samþykkt umsókn eiganda jarðarinnar um byggingarleyfi fyrir þremur starfsmannahúsum að Orustustöðum, einnig með fyrirvara um að fyrir lægi samþykki landeigenda Hraunbóls/Sléttabóls og Fossjarða vegna aðkomuvegar. Sveitarstjórn samþykkti greindar afgreiðslur á fundi sínum 16. desember 2019. Með tölvubréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til m.a. leyfishafa og kærenda 2. mars 2020 var bent á að svo virtist sem leyfishafi hefði ráðist í framkvæmdir á aðkomuveginum án leyfis eigenda Hraunbóls.

Skipulags- og byggingarfulltrúi sendi að nýju tölvubréf til m.a. leyfishafa og kærenda 7. maí 2020 og fyrirskipaði að framkvæmdir skyldu stöðvaðar þar sem ekki lægi fyrir samkomulag milli landeigenda um endurbætur/uppbyggingu á veginum að Orustustöðum. Jafnframt var byggingarleyfið afturkallað og bent á að framkvæmdir skyldu stöðvaðar. Nokkrum dögum síðar, eða 12 s.m., tilkynnti skipulags- og byggingarfulltrúi í tölvubréfi til m.a. leyfishafa og kærenda að hann hefði endurskoðað afstöðu sína í málinu. Ljóst væri eftir vettvangsskoðun að engar endurbætur/uppbygging hefði átt sér stað á aðkomuvegi að Orustustöðum þar sem hann færi um land Hraunbóls. Ekki væri um neinar óleyfis­framkvæmdir að ræða, aðeins minni háttar viðhald. Hefði því ekki reynt á framkvæmdaleyfið sem veitt hefði verið í desember 2019. Þá var tekið fram að eina aðkoman að Orustustöðum væri um land Hraunbóls og yrði eigandi Hraunbóls að þola umferð vegna byggingar íbúðar­húss á þeirri jörð. Niðurstaðan væri því sú að leyfisveitingarnar frá desember 2019 stæðu og afturköllun leyfanna í tölvubréfi 7. maí 2020 væri afturkölluð.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að fyrirætlanir eiganda jarðarinnar Orustustaða um lagningu aðkomuvegar að áætlaðri hótelbyggingu að Orustustöðum standi til þess að leggja þann veg þvert í gegnum ósnortið eignarland kærenda. Þeir hafi hins vegar ekki og muni ekki heimila þá veglagningu, en samþykki þeirra þurfi að liggja fyrir. Vegslóði sá er hið kærða framkvæmdaleyfi lúti að hafi aldrei verið sýndur í skipulagi, hvorki sem vegslóði né aðkomuvegur að Orustustöðum, enda hafi hann aldrei verið nýttur þannig. Þrátt fyrir skýr fyrirmæli og áréttingar í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til leyfishafa 2. mars 2020 hafi eigandi jarðarinnar Orustustaða haldið áfram framkvæmdum sínum og ráðist í vegabætur á slóðanum innan lands Hraunbóls, en efni hafi verið borið í slóðann á a.m.k. fimm stöðum auk þess sem ræsi hafi verið sett niður.

Freklega sé brotið gegn réttindum kærenda með því að gera slóðann, sem á köflum hafi verið einungis hjólför, akfæran öllum bílum með tilheyrandi röskun á landi til frambúðar. Auk þess liggi brýr á svæðinu sem nauðsynlegar séu fyrir aðkomu kærenda að húsnæði sínu undir skemmdum vegna þungaflutninga sem séu vegna framkvæmda á grundvelli byggingar­leyfisins. Brjóti hinar kærðu ákvarðanir, sem og síðari meðferð málsins, gegn grunnreglum stjórnsýsluréttar, markmiðum skipulagslaga og ákvæðum um leyfisveitingar.

Málsrök Skaftárhrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er aðallega gerð krafa um frávísun málsins þar sem kæra hafi ekki borist innan lögmælts tímafrests. Til vara er gerð krafa um að hafnað verði kröfu um stöðvun framkvæmda. Hinum umdeildu framkvæmdum hafi verið lokið þegar kæran hafi borist úrskurðarnefndinni. Búið hafi verið að koma starfsmannahúsum fyrir auk þess sem endurbætur sem staðið hefðu yfir á hinum umþrætta vegarslóða hafi verið lokið. Frekari framkvæmdir hafi ekki átt sér stað á svæðinu og hafi krafan því enga þýðingu með tilliti til hagsmuna kærenda.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess aðallega að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að kröfum kærenda verði hafnað. Engir hagsmunir kærenda réttlæti það inngrip að stöðva framkvæmdir. Framkvæmdirnar hafi ekki í för með sér neina heimildarlausa umferð eða endurbætur á vegslóðanum sem valdið geti tjóni á landi og eignum kærenda til framtíðar. Leyfishafi hafi ekki ráðist í og hyggist ekki ráðast í neinar fram­kvæmdir á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir framkvæmdir við veginn í landi kærenda, enda sé skilyrði þess leyfis að hann afli samþykkis landeigenda. Jafnframt sé vísað til meginreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Stöðvun framkvæmda sé undantekningarheimild sem skýra beri mjög þröngt. Hafi kærendur ekki fært fram neinar málsástæður, rök eða bent á sérstaka hagsmuni eða aðstæður sem réttlæti beitingu svo harkalegs úrræðis með tilliti til þeirra hagsmuna sem í húfi séu. Í því sambandi sé bent á að grenndaráhrif starfsmannahússins séu engin. Hagsmunir leyfishafa af því að framkvæmdir verði ekki stöðvaðar séu miklir. Vinna sé í fullum gangi við verkið og verkstöðvun myndi leiða af sér mikið tjón.

Leyfishafa hafi verið nauðsynlegt að lagfæra slóðann til að nýta sér umferðarrétt sinn eftir að einn kærenda hafi valdið tjóni á umræddum vegi. Séu þær lagfæringar ekki háðar samþykki landeigenda. Þá fari leyfishafi þess á leit við úrskurðarnefndina að tekin verði afstaða til frávísunarkröfu þegar í úrskurði um stöðvunarkröfu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur taka fram að þótt þegar hafi verið valdið tjóni girði það ekki fyrir það að framkvæmdir verði stöðvaðar til að koma í veg fyrir frekari tjón vegna áframhaldandi þungaflutninga um eignarland kærenda. Horfa verði til þess hversu líklegt sé að kæran breyti efni ákvörðunarinnar. Einnig sé bent á að leyfishafi og aðilar á hans vegum hafi vísað til framkvæmdaleyfisins þegar borið hafi verið efni í slóðann og sett ræsi. Vísað sé á bug að kærufrestur hafi verið liðinn, en kærendur hafi fengið misvísandi upplýsingar um stöðu mála. Réttaröryggi væri fótum troðið ef hægt væri að leika þann leik að veita rangar eða villandi upplýsingar og koma þannig í veg fyrir að aðilar geti nýtt sér kæru­heimildir sínar.

Niðurstaða: Af hálfu sveitarfélagsins og leyfishafa er gerð krafa um frávísun máls þessa þar sem kærufrestur hafi verið liðinn er kæra barst úrskurðarnefndinni, en aðila málsins greinir á um hvort svo sé. Veruleg áhöld eru þar um og verður afstaða til þessa álitaefnis ekki tekin fyrr en við frekari meðferð málsins. Í úrskurði þessum verður því eingöngu tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttar­áhrifum kærðar ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að megin­reglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda undan­tekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.

Af hálfu kærenda er krafist stöðvunar framkvæmda en búið sé að gera umræddan slóða akfæran öllum bílum. Sé hann nýttur til þungaflutninga vegna byggingarframkvæmda á jörðinni Orustustöðum með tilheyrandi tjóni til frambúðar á eignarlandi kærenda. Sé nauðsynlegt að stöðva framkvæmdir til að koma í veg fyrir frekara tjón. Leyfishafi lýsir því hins vegar yfir að hann hafi ekki ráðist í og hyggist ekki ráðast í neinar framkvæmdir á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis. Aðeins hafi verið um minni háttar viðhald á veginum að ræða. Var niðurstaða skipulags- og byggingarfulltrúa að lokinni vettvangsferð um svæðið á sömu lund. Gefur það til kynna að af hálfu sveitarfélagsins sé litið svo á að þær framkvæmdir sem fram hafa farið við veginn hafi ekki verið leyfisskyldar.

Ágreiningslaust virðist vera að vegaframkvæmdum sé lokið að öllu eða mestu leyti, en kærendur vilja ekki þola þá umferð um veginn sem leyfishafi telur nauðsynlega til að hann geti framkvæmt samkvæmt kærðu byggingarleyfi vegna starfsmannahúsa. Er m.a. deilt um hvort leyfishafi eigi umferðarrétt um veginn og ef svo er hvert innihald þess réttar sé. Sá ágreiningur er af einkaréttarlegum toga og á ekki undir úrskurðarnefndina sem einskorðar lögmætisathugun sína við lögmæti hinna kærðu leyfa. Þótt kærendur vilji ekki þola umferð af hálfu leyfishafa til að hann megi hagnýta sér útgefið byggingarleyfi er vandséð að lögvörðum hagmunum kærenda verði raskað með þeim hætti að réttlætt geti stöðvun framkvæmda. Þá standa þeim til boða önnur réttarúrræði, s.s. um að krefjast lögbanns.

Virðast aðrar framkvæmdir ekki vera yfirvofandi, enda gerir hið kærða framkvæmdaleyfi samþykki kærenda að skilyrði fyrir framkvæmdum á landi þeirra. Skal í því sambandi enn fremur bent á að framkvæmdaleyfi veitir ekki heimild til framkvæmda sem brjóta í bága við rétt annarra, sbr. 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Loks skal bent á að skipulagsfulltrúi hefur samkvæmt 7. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eftirlit með leyfisskyldum framkvæmdum og er einnig mælt fyrir um það í 16. gr. sömu laga að sveitar­stjórn hafi eftirlit með því að framkvæmdir séu í samræmi við útgefið framkvæmdaleyfi.

Að teknu tilliti til þess sem rakið hefur verið verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á meðan meðferð kærumáls þessa stendur yfir. Enda er heimild til stöðvunar framkvæmda undantekning sem skýra verður þröngt. Þó er rétt að benda á að hefjist framkvæmdir við veginn á grundvelli hins kærða framkvæmdaleyfis eða um hann fari þungaflutningar í landi kærenda, svo nýta megi hið kærða byggingarleyfi, ber leyfishafi alla áhættu af því á meðan að ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða í kærumálinu.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.