118/2019 Fitjar

Árið 2020, föstudaginn 29. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 118/2019, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 23. október 2019 um að synja umsókn um að skipta lóðinni Fitjahlíð 30 í tvennt og sameina hvorn helming fyrir sig við lóðirnar Fitjahlíð 28 og 32.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. nóvember 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðarinnar Fitja í Skorradalshreppi þá ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 23. október 2019 að synja umsókn um að skipta lóðinni Fitjahlíð 30 í tvennt og sameina hvorn helming fyrir sig við lóðirnar Fitjahlíð 28 og 32. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að umsóknin verði samþykkt. Til vara er þess krafist að ákvörðuninni verði breytt þannig að umsóknin verði samþykkt með þeim fyrirvara að hreppurinn skuli fyrst og án tafar deiliskipuleggja lóðirnar. Til þrautavara er þess krafist að umsóknin verði samþykkt með þeim fyrirvara að umsækjendur hefji undirbúning að deiliskipulagi með atbeina og á kostnað hreppsins.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skorradalshreppi 17. desember 2019 og 28. apríl 2020.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Skorradalshrepps 3. júlí 2018 var tekin fyrir umsókn kærenda um að skipta lóðinni Fitjahlíð 30 í tvennt og sameina hvorn helming fyrir sig við Fitjahlíð 28 og 32. Var málinu frestað þar sem að mati nefndarinnar lægi ekki fyrir fullnægjandi gögn, sbr. c-lið 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Fært var til bókar að kærendur þyrftu að leggja fram hnitsettan uppdrátt sem staðfestur hafi verið af skipulagsyfirvöldum. Með bréfi, dags. 8. júlí s.á., tilkynnti byggingarfulltrúi kærendum um afgreiðslu nefndarinnar.

Í kjölfarið hafði annar kærenda samband við Þjóðskrá Íslands og óskaði eftir leiðbeiningum um hvaða gögnum þyrfti að skila til sveitarfélags til að uppfylla skilyrði fyrrnefnds lagaákvæðis. Fékk kærandi meðal annars þær leiðbeiningar að skila þyrfti inn umsóknareyðublaði F-550 um skráningu nýrra landeigna í fasteignaskrá ásamt hnitsettum mæliblöðum með nýrri afmörkun landeigna. Í tölvupósti skipulagsfulltrúa frá 21. ágúst 2018 til kæranda kom fram „[s]taðfestur uppdráttur af skipulagsyfirvöldum er deiliskipulag umræddra lóða Fitjahlíðar 28 og 32.“ Uppdráttur sem fylgt hafi með umsókn uppfylli ekki kröfu um gerð deiliskipulagstillögu.

Hinn 20. febrúar 2019 sendi annar kærenda erindi til skipulags- og byggingarnefndar og óskaði eftir því að umsókn kærenda yrði tekin til afgreiðslu en með erindinu fylgdi umsóknareyðublað ásamt hnitsettum uppdráttum. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 13. mars s.á. var erindinu frestað að nýju þar sem hnitsettur uppdráttur sem staðfestur hefði verið af skipulags­yfirvöldum hafi ekki enn verið lagður fram. Var sú afgreiðsla nefndarinnar samþykkt á fundi hreppsnefndar sama dag en ákvörðunin var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála. Í úrskurði kveðnum upp 27. september 2019, í kærumáli nr. 21/2019, taldi nefndin að líta bæri svo á að kærður væri óhæfilegur dráttur á afgreiðslu máls, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og var lagt fyrir hreppsnefnd Skorradalshrepps að taka umsókn kærenda til efnislegrar meðferðar án ástæðulauss dráttar. Í kjölfarið var umsókn kærenda tekin fyrir að nýju á fundi skipulags- og bygginganefndar 1. október 2019 og lagt til við hrepps­nefnd að hafna umsókninni þar sem ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag umræddra lóða. Staðfesti hreppsnefnd þá afgreiðslu á fundi sínum 23. s.m. Skipulagsfulltrúi tilkynnti kær­endum um þá afgreiðslu með bréfi, dags. 25. s.m. Með bréfi, dags. 22. nóvember s.á., óskuðu kærendur eftir frekari rökstuðningi frá sveitarfélaginu fyrir synjuninni og fóru jafnframt fram á endurupptöku málsins með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni sem fyrr segir 23. nóvember 2019. Á fundi hreppsnefndar 11. mars 2020 var endurupptökubeiðni kærenda synjað og voru þeir upplýstir um þá afgreiðslu með bréfi, dags. 28. apríl s.á.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að Skorradalshreppur hafi ekki orðið við beiðni um frekari rökstuðningi synjunarinnar. Þegar af þeirri ástæðu að lögbundinni skyldu til rökstuðnings hafi ekki verið sinnt beri að fallast á kröfu kærenda, sbr. 1. mgr. 21. gr. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Telja verði að hin kærða ákvörðun komi niður á kærendum með íþyngjandi hætti, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 22. apríl 2013 í kærumáli nr. 131/2012. Ekki verði séð hvaða lögvörðu hagsmunir sveitarfélagsins réttlæti viðvarandi vanrækslu á skipulagsskyldu. Sveitarfélög beri að hafa frumkvæði að deiliskipulagsgerð, sbr. dóm Hæstaréttar frá 7. febrúar 2013 í máli nr. 439/2012. Með öðrum orðum sé ekki hægt að þvinga kærendur sem landeigendur til þess að nýta frjálsa heimild skv. 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í því virðist felast einhvers konar togstreita gagnvart kærendum og þar með valdníðsla. Í úrskurði úrskurðar­nefndarinnar í kærumáli nr. 21/2019 hafi m.a. verið áréttað að slíkar ákvarðanir mætti ýmist taka „með deiliskipulagsgerð, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga, eða með samþykki sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 48. gr. sömu laga.“

Málsrök Skorradalshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kærunni verði vísað frá. Kæran uppfylli ekki þau skilyrði um efni kæru sem fram komi í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Af rökstuðningi kærunnar megi ráða að aðalkrafa málsins snúist um það að sveitarfélagið taki málið upp að nýju og taki nýja ákvörðun í því. Þar sem hreppsnefnd hafi, þegar kæran var send nefndinni, ekki tekið endan­lega ákvörðun um það hvort að málið yrði tekið upp að nýju sé litið svo á að endanleg ákvörðun liggi ekki fyrir. Þá sé tilgreining kæruefnisins röng en í kærunni komi fram að kærð sé sú ákvörðun sveitarfélagsins að „hafna umsókn landeigenda á Fitjum í Skorradal um að skipta upp lóð þeirra nr. 30 í Fitjahlíð, milli nærliggjandi lóða, þ.e. 28 og 32.“ Í umsókn kærenda um skráningu nýrra landeigna í fasteignaskrá komi fram að skipta eigi lóðinni Fitjahlíð 30 í tvennt, þ.e. í Fitjahlíð 30 og Fitjahlíð 30a sem skuli fá nýtt landnúmer. Umsókn kærenda hafi því ekki hljóðað upp á að skipta lóð á milli aðliggjandi lóða líkt og komi fram í kærunni og því beri að vísa henni frá. Vegna þeirra krafna í kæru sem snúi að því að úrskurðarnefndin samþykki umsókn kærenda eða að nefndin samþykki umsókn kærenda með fyrirvörum, sé bent á að það sé ekki innan valdsviðs nefndarinnar að taka ákvarðanir um skipulagsmál fyrir hönd sveitarfélagsins.

Sveitarfélagið telji málsmeðferð umsóknarinnar hafa verið í samræmi við fyrirmæli skipulags­laga. Ástæðulaust hafi verið fyrir kærendur að leggja fram umsókn á eyðublaðinu F-550, umsókn um skráningu nýrra landeigna í fasteignaskrá, til sveitarfélagsins. Umrætt eyðublað sé umsókn til Þjóðskrár Íslands um skráningu nýrrar landeignar í fasteignaskrá en sveitarfélagið líti svo á að í því tilviki sem hér sé til umfjöllunar sé ekki verið að stofna nýja landeign sem slíka, þrátt fyrir að kærendur virðist sjálfir telja svo vera þar sem þeir vísi til „nýrrar lóðar“, nánar tiltekið Fitjahlíðar 30a, í umsókninni. Hér sé í raun verið að óska eftir því að lóðinni Fitjahlíð 30 verði skipt í tvennt og um leið að lóðirnar Fitjahlíð 28 og 32 verði endur­skilgreindar, en slíkt geti ekki átt sér stað með öðrum hætti en með framlagningu þar til gerðra skjala og uppdrátta til sveitarfélagsins, sbr. 37. gr. skipulagslaga.

Túlka verði c-lið 1. mgr. 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna þannig að þegar lögð sé fram umsókn um stofnun fasteignar í fasteignaskrá þurfi umsækjandi að leggja fram með umsókninni hnitsettan uppdrátt sem skipulagsyfirvöld viðkomandi sveitarfélags hafi staðfest. Að mati sveitarfélagsins séu einu hnitsettu uppdrættirnir sem fengið geti slíka staðfestingu skipulagsuppdrættir, í þessu tilviki deiliskipulagsuppdráttur. Óumdeilt sé að mati hreppsins að þeir uppdrættir sem kærendur hafi lagt fram til afgreiðslu málsins hjá hreppnum uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu til slíkra uppdrátta, sbr. gr. 5.5.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þannig sé ómögulegt að sækja um skráningu nýrra landeignar til fasteignaskrár Þjóðskrár Íslands ef lögboðnar aðgerðir af hendi landeiganda hafi ekki áður verið uppfylltar gagnvart skipulagsyfirvöldum sveitarfélagsins. Þjóðskrá haldi aðeins utan um skráningu slíkra eigna. Eðlilegast væri að kærendur myndu láta vinna tillögu að deiliskipulagi fyrir svæðið svo að taka megi heildstæðar ákvarðanir um afmörkun lóða og lóðarstæðir í þessari þegar byggðu frístundabyggð og þá með aðkomu allra hagsmunaaðila.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja frávísunarkröfu Skorradalshrepps vera fráleita. Sveitarfélagið hafi engin rök fyrir hinni kærðu synjun og að baki henni séu því ómálefnalegar ástæður, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að kæra megi óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls. Það sé rangt að aðalkrafa snúist um endurupptöku. Skýrt sé í kærunni að aðalkrafa kærenda sé sú að úrskurðarnefndin samþykki umsóknina. Vara- og þrautavarakrafa kærenda séu sömuleiðis efnislegar. Því sé haldlaus sá útúrsnúningur sveitar­félagsins að þar sem óljóst sé hvort hreppurinn muni endurupptaka málið liggi endanleg ákvörðun ekki fyrir. Hér sé ekki kærð synjun á erindi um endurupptöku eða dráttur á því, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, heldur synjun á umsókn kærenda sem bókað hafi verið um að væri fullnaðarafgreiðsla. Að sama skapi sé fjarstæðukennd sú afstaða sveitarfélagsins að vísa beri kærunni frá vegna þess að kæra tilgreini samsetta aðgerð, þ.e. uppskiptingu lóðar annars vegar og sameiningu hvors lóðarhelmings við sitt hvora lóðina hins vegar. Kærendur hafi sótt um „samsetta aðgerð“ í samræmi við munnlegar og skriflegar leiðbeiningar Þjóðskrár Íslands. Að mati stofnunarinnar fer skráning eða breyting á skráningu fasteignar fram í tvennu lagi. Fyrst sé lóð skipt upp og að því búnu sé hið uppskipta skeytt við aðrar lóðir.

Kærendur telij að hin samsetta aðgerð sé ekki skipulagsmál heldur falli hún undir lög nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna en Þjóðskrá hafi forræði á skýringu orðalags c-liðar 1. mgr. 14. gr. þeirra laga um hnitsettan uppdrátt „sem staðfestur hefur verið af skipulags­yfirvöldum“. Þjóðskrá hafi skýrt þetta ákvæði svo að stimpill sveitarfélags sé nægilegur til þess að uppfylla þetta skilyrði. Hreppurinn geti því ekki hafnað málinu vegna eigin synjunar á að stimpla hnitsettan uppdrátt sem fylgt hafi umsókninni. Krafa hreppsins um deiliskipulag sé íþyngjandi og óþörf. Sé um árekstur lagabálka að ræða hljóti sérlög nr. 6/2001 að ráða og úrlausn Þjóðskrár sé bindandi fyrir sveitarfélagið. Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 beri sveitarstjórn að gera og kosta deiliskipulag nema ef landeigandi óski eftir að gera það. Ef afstaða hreppsins stæðist, þ.e. um fortakslaust skilyrði um deiliskipulag áður en orðið yrði við umsókn kærenda, væri að engu gerð sú lagaskylda hreppsins að vinna og kosta deiliskipulag. Frá árinu 1997 hafi landið allt verið skipulagsskylt. Ef deiliskipulag liggi ekki fyrir geti það valdið vandkvæðum og þess vegna sé sveitarstjórn t.d. ekki stætt á að hafna umsóknum um byggingarleyfi og framkvæmdaleyfi, en það sama eigi við um umsókn um uppskiptingu lóðar og sameiningu við tvær aðrar.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsefna vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til krafna kærenda um að umsókn þeirra verði samþykkt.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps að synja umsókn um að skipta lóðinni Fitjahlíð 30 í tvennt og sameina hvorn helming fyrir sig við lóðirnar Fitjahlíð 28 og 32. Var ákvörðunin rökstudd með vísan til þess að ekki lægi fyrir samþykkt deili­skipulag umræddra lóða.

Líkt og rakið var í málavöxtum kvað úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála upp úrskurð 27. september 2019 í kærumáli nr. 21/2019 þar sem sama umsókn kærenda var til skoðunar. Taldi úrskurðarnefndin að þrátt fyrir að hún hafi verið lögð fram á grundvelli 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna yrði að líta svo á að efnislega hafi hún falið í sér beiðni um skiptingu lóða og breytingu á lóðamörkum. Vísaði nefndin til þess að ákvarðanir um lóðir og lóðamörk væru teknar á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 og að slíkar ákvarðanir gætu annað hvort verið teknar með deili­skipulagsgerð, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna, eða með samþykki sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 48. gr. sömu laga. Var hreppsnefndinni því ekki stætt á að synja umsókn kærenda einvörðungu með vísan til þess að ekki lægi fyrir samþykkt deili­skipulag umræddra lóða enda er ljóst að 1. mgr. 48. gr. skipulagslaga mælir fyrir um heimild sveitarstjórnar til að skipta lóðum og ákveða lóðamörk án deiliskipulagsgerðar. Liggur ekki fyrir hvers vegna hreppsnefndin taldi sér ekki fært að afgreiða umsóknina á grundvelli þeirrar lagaheimildar.

Að framangreindu virtu verður að telja að rökstuðningi hinnar kærðu synjunar sé svo áfátt að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 23. október 2019 um að synja umsókn kærenda um að skipta lóðinni Fitjahlíð 30 í tvennt og sameina hvorn helming fyrir sig við lóðirnar Fitjahlíð 28 og 32.