Árið 2020, mánudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 95/2019, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis frá 22. ágúst 2019, þess efnis að viðskiptavinir hafi greiðan aðgang að salerni þegar neysla matvæla fari fram á staðnum, en að öðrum kosti skuli svo búið um hnútana að neysla matvæla á staðnum sé óheimil og borð fjarlægð af afgreiðslustöðum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. september 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Pizza-Pizza ehf., Lóuhólum 2-6, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 22. ágúst 2019 að „viðskiptavinir skuli hafa greiðan aðgang að salerni þegar neysla matvæla fari fram á staðnum að öðrum kosti skuli svo búið um hnútana að neysla matvæla á staðnum sé óheimil og borð fjarlægð af afgreiðslustöðum.“ Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 30. október 2019.
Málsatvik: Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis framkvæmdi eftirlit á tveimur sölustöðum kæranda í Kópavogi og tveimur í Hafnarfirði í mars, apríl og maí 2019. Í skoðunarskýrslum sem gerðar voru í kjölfar eftirlitsins, dags. 8. apríl 2019 og 17., 20. og 21. maí s.á., voru m.a. skráð samhljóða frávik vegna þess að í biðaðstöðu staðanna væru borð og stólar en engin snyrting. Í afgreiðslusölum fyrirtækisins væru borð og stólar fyrir viðskiptavini en samkvæmt reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti flokkaðist fyrirtækið þá sem veitingastaður. Samkvæmt 31. gr. reglugerðarinnar skyldu viðskiptavinir því hafa greiðan aðgang að salerni. Var í skoðunarskýrslunum þess krafist að fyrirtækið fjarlægði alla stóla og öll borð úr afgreiðslusölum eða kæmi upp viðeigandi fjölda salerna fyrir gesti. Fram kom að tímasetta úrbótaáætlun ætti að senda til heilbrigðiseftirlitsins innan tveggja vikna. Eftirfylgni við hana yrði metin og tekið fram að öllum úrbótum skyldi lokið innan þriggja mánaða.
Í framhaldi af skilum á skoðunarskýrslum áttu frekari samskipti sér stað milli kæranda og heilbrigðiseftirlitsins. Í tölvupósti kæranda 3. júní 2019 kom fram að skilningur fyrirtækisins væri sá að heimilt væri að vera með stóla í umræddum verslunum þar sem þeir væru hugsaðir sem stólar fyrir biðstofu. Í svarpósti heilbrigðiseftirlitsins frá 4. s.m. kom fram að samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald skyldu viðskiptavinir veitingastaða eiga greiðan aðgang að snyrtingu. Skilgreiningu veitingastaða væri að finna í 18. gr. reglugerðarinnar og þar væri umrædd starfsemi, veitingasala, skilgreind sem staðir þar sem fram færi sala veitinga sem ekki væru til neyslu á staðnum enda væri slík sala meginstarfsemi staðarins. Túlkun eftirlitsins á fyrrgreindum ákvæðum væri sú að ef stólar, háir eða lágir, væru á staðnum og viðskiptavinir notuðu þá til að tylla sér á meðan þeir borðuðu það sem væri til sölu á staðnum skyldi staðurinn bjóða upp á salerni fyrir viðskiptavini, annars þyrfti að fjarlægja stólana. Kærandi spurði þá samdægurs hvort heimilt væri að taka borðin niður en vera með lágan bekk sem fólk gæti tyllt sér á meðan það biði eftir pizzu sem það væri að sækja. Í svari heilbrigðisfulltrúa kom fram að það væri í lagi þeirra vegna og var tekið fram að eftirlitið væri ekki á móti því að fólk fengi að setjast niður þegar það væri að bíða eftir afgreiðslu.
Með bréfi, dags. 6. ágúst 2019, mótmælti kærandi fyrrgreindu svari eftirlitsins og sérstaklega þeirri fullyrðingu í skoðunarskýrslum að staðurinn flokkaðist sem veitingastaður skv. reglugerð nr. 941/2001 fyrir þær sakir eingöngu að þar væru staðsettir stólar á biðstofu. Benti kærandi á skilgreiningu 3. gr. reglugerðarinnar á veitingastað og tók fram að hann teldi að ljóst mætti vera að matur væri ekki framreiddur á stöðum sínum til neyslu á staðnum. Óskaði kærandi eftir að dregin yrði til baka krafa um að fyrirtækið fjarlægði stóla og borð og að ekki kæmu frekari athugasemdir þess efnis í skoðunarskýrslum. Í svarbréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 22. ágúst 2019, kom fram að uppsetning stóla og borða á afgreiðslustöðum kæranda gæfi tilefni til að hægt væri að neyta veitinga á staðnum og því væri það skýlaus réttur viðskiptavina fyrirtækisins að hafa aðgang að salerni á staðnum, enda væri sú krafa sett fram til að viðskiptavinir gætu tryggt sig með smitvörnum, þ.e. handþvotti. Ítrekaðar væru fyrri kröfur um að viðskiptavinir skyldu hafa greiðan aðgang að salerni þegar neysla matvæla færi fram á staðnum að öðrum kosti skyldi svo búið um hnútana að neysla matvæla á staðnum væri óheimil og borð fjarlægð af afgreiðslustöðum. Var bent á að sætti aðili sig ekki við þessa afgreiðslu mætti vísa málinu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem kærandi og gerði, svo sem áður greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi telur lagaskilyrði hafa skort fyrir hinni kærðu ákvörðun. Í fyrsta lagi sé því mótmælt hve mikill greinarmunur sé gerður á því hvort til staðar séu stólar og borð eða eingöngu stólar. Í verslunum kæranda hafi um margra ára skeið verið staðsettir stólar og/eða sófar ásamt borðum, sem hafi verið ætlaðir fyrir viðskiptavini sem bíði eftir því að sækja mat á staðnum. Önnur notkun sé í sjálfu sér ekki beinlínis bönnuð, enda hafi kærandi ekki litið svo á að slík boð sé hlutverk hans. Verslanir kæranda tilheyri flokknum veitingaþjónusta og veitingaverslun skv. d-lið 18. gr. reglugerðar nr. 1277/2016, enda fari þar fram sala veitinga sem ekki sé til neyslu á staðnum. Þótt hægt sé að neyta veitinga á staðnum þá mótmæli kærandi því að sú staðreynd leiði ein og sér til þess að verslanir kæranda flokkist sem veitingastaðir í skilningi reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti með þeim kröfum um aðgengi að salerni sem því fylgi. Veitingastaðir séu skilgreindir í 3. gr. reglugerðarinnar sem staðir þar sem framreiddur sé matur og/eða drykkur til neyslu fyrir viðskiptavini á staðnum, þar með talin mötuneyti, skyndibitastaðir og söluskálar. Í tilviki kæranda sé ekki miðað við neyslu á staðnum og eigi því tilvitnun til 31. gr. þeirrar reglugerðar ekki við.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis: Af hálfu eftirlitsins er bent á að hin umdeilda krafa þess styðjist við skýr ákvæði laga og reglugerða. Samkvæmt reglugerð nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald falli umræddir staðir undir að vera veitingastaðir. Samkvæmt 16. gr. reglugerðarinnar eigi viðskiptavinir veitingastaða að hafa greiðan aðgang að salerni. Í ákvæðinu sé hvorki gerður greinarmunur á flokki né tegund veitingastaða. Heilbrigðiseftirlitið hafi hins vegar vikið frá þeim kröfum þar sem ekki sé aðstaða til neyslu veitinga á grundvelli túlkunar Umhverfisstofnunar á reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti. Krafan sé gerð til að viðskiptavinir veitingastaða geti tryggt sig með einni mikilvægustu smitvörn sem hægt sé að treysta, þ.e. aðgengi að handþvotti. Í leiðbeiningum frá landlækni um sýkingarvarnir almennt sé fullyrt að handþvottur sé mikilvægasta sýkingarvörn sem hægt sé að viðhafa.
Niðurstaða: Samkvæmt 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir eru stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna, reglugerða settra samkvæmt lögunum eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Tilefni kærumáls þessa er bréf Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis til kæranda, dags. 22. ágúst 2019, þar sem áréttuð er krafa eftirlitsins sem gerð var í skoðunarskýrslum um að viðskiptavinir þeirra staða sem eftirliti sættu skyldu eiga greiðan aðgang að salerni þegar neysla matvæla færi fram á staðnum og ef að slíkt væri ekki til staðar skyldi svo búið um hnútana að neysla matvæla á staðnum væri óheimil og borð fjarlægð af afgreiðslustöðum.
Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti var sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 til að stuðla að framkvæmd hollustuverndar. Í 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að markmið hennar sé að stuðla að framkvæmd hollustuverndar og samræma heilbrigðiseftirlit í landinu. Í reglugerðinni koma fram lágmarkskröfur til einstakra þátta sem þar er fjallað um. Eftirlit er skilgreint í 3. gr. hennar sem athugun á vöru, þjónustu, ferli eða starfsemi til að ákvarða samræmi þeirra við tilteknar kröfur. Samkvæmt sama ákvæði eru eftirlitsaðilar m.a. heilbrigðisnefnd, en síðan segir að heilbrigðisfulltrúi annist eftirlit í umboði þeirra. Heilbrigðisnefndir bera m.a. ábyrgð á heilbrigðiseftirliti og framkvæmd þess. Samkvæmt 60. gr. reglugerðarinnar nær heilbrigðiseftirlit m.a. til almennrar skoðunar á húsnæði, búnaði og umhverfi, töku sýna og skoðunar á skráðu og skjalfestu efni, ásamt því að framfylgja ákvæðum laga, reglugerða og starfsleyfa, sem heilbrigðisnefnd er falið. Eftirlitsaðili skal gera eftirlitsskýrslu og afhenda rekstraraðila, sbr. 63. gr. Komi fram í eftirlitsskýrslu að ekki hafi verið farið að ákvæðum laga, reglugerða eða starfleyfis, skal eftirlitsaðili að jafnaði gefa rekstraraðila kost á að tjá sig um efni skýrslunnar innan hæfilegs frests. Telji eftirlitsaðili, að liðnum þeim fresti, að ekki sé fylgt ákvæðum laga, reglugerða eða starfsleyfa getur eftirlitsaðili gripið til þvingunarúrræða. Loks kemur fram í 70. gr. reglugerðarinnar, sem fjallar um þvingunarúrræði, að telji eftirlitsaðili eftir að rekstraraðila hafi verið gefinn kostur á að koma að andmælum sínum, sbr. 63. gr., að ekki sé fylgt eftir ákvæðum laga, reglugerða eða starfsleyfis geti hann veitt rekstraraðila skriflega áminningu og krafist úrbóta innan tiltekins frests. Skuli í áminningu sérstaklega geta afleiðinga sé úrbótum ekki sinnt innan tiltekins frests.
Í XVII. kafla laga nr. 7/1998 er fjallað um valdsvið og þvingunarúrræði samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 60. gr., eins og hún var orðuð á þeim tíma sem eftirlit með stöðum kæranda fór fram og skoðunarskýrslur voru gerðar, kemur fram að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum geti heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt nánar tilgreindum þvingunarúrræðum, t.a.m. veitt áminningu, sbr. 1. tl., eða veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta, sbr. 2. tl. Ákvæðinu var breytt með 15. gr. breytingalaga nr. 58/2019 og er heimildin nú bundin við Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefnd, sem veitt geta viðkomandi aðila áminningu og jafnframt veitt hæfilegan frest til úrbóta ef hans er þörf. Þá segir í 1. mgr. 61. gr. að þegar aðili sinni ekki fyrirmælum innan tiltekins frests geti heilbrigðisnefnd ákveðið honum dagsektir þar til úr sé bætt.
Líta verður svo á að umrætt bréf heilbrigðiseftirlitsins til kæranda frá 22. ágúst 2019 feli í sér áréttingu á túlkun eftirlitsins á gildandi lögum og reglum og á þeirri skoðun að frá þeim hafi verið vikið af hálfu kæranda, eins og fram kom í skoðunarskýrslum. Í bréfinu verður hins vegar ekki talin felast sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun sem leggur rekstraraðila á herðar skyldur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í bréfinu kemur hvorki fram ákveðinn frestur til úrbóta, svo sem bæði lög nr. 7/1998 og reglugerð nr. 941/2002 gera ráð fyrir, né að beitt verði þvingunarúrræðum ef ekki verði brugðist við þeim tilmælum sem komi þar fram. Af því leiðir að krafa sú sem fram kemur í bréfinu felur ekki í sér lokaákvörðun sem skotið verði til úrskurðarnefndarinnar heldur aðeins tilmæli og áréttingu um úrbætur. Kæruheimild vegna slíkra tilmæla fyrirfinnst ekki, enda eru þau einungis skref í átt að beitingu frekari úrræða, sem eftir atvikum væru kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Þykir styðja þá niðurstöðu að heilbrigðiseftirlitið hefur skráð sams konar frávik við reglubundið eftirlit með umræddum stöðum kæranda í það minnsta frá árinu 2016 án þess að til frekari aðgerða, s.s. áminningar eða dagsekta, hafi komið. Verður máli þessu, með vísan til framangreinds, því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
