Árið 2018, fimmtudaginn 20. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 108/2017, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 6. september 2017 um að synja beiðni um að fjarlægja eða færa til mannvirki á lóð nr. 8 við Hvannalund í Bláskógabyggð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. september 2017, er barst nefndinni 27. s.m., kæra eigendur lóðar nr. 10 við Hvannalund, Bláskógabyggð, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 6. september 2017 að synja beiðni um að fjarlægja eða færa til mannvirki á lóðinni að Hvannalundi 8. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að sveitarfélaginu verði gert að hlutast til um að umrætt mannvirki verði fjarlægt eða fært til þannig að það sé að lágmarki 10 m frá lóðamörkum.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 13. október 2017.
Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála uppkveðnum 17. apríl 2015, í máli nr. 71/2011, var felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps frá 13. september 2011 um að samþykkja leyfi til að stækka sumarhús á lóðinni nr. 8 við Hvannalund. Var sú niðurstaða á því reist að samkvæmt Aðalskipulagi Bláskógabyggðar, Þingvallasveit 2004-2016 og með vísan til þágildandi gr. 4.22.2. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 væri ekki heimilt að veita hið umdeilda byggingarleyfi án undangenginnar deiliskipulagsgerðar. Jafnframt var tekið fram í úrskurðinum að ekki væri tekin afstaða til kröfu kærenda um að hin umdeilda bygging yrði fjarlægð, enda félli ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða ekki undir valdheimildir úrskurðarnefndarinnar.
Með tölvupóstum til sveitarfélagsins 25. maí og 13. júní 2015 óskuðu kærendur máls þessa, er staðið höfðu að fyrrgreindu málsskoti, svara við því hvort til stæði að færa eða fjarlægja umrætt hús frá lóðarmörkum. Var erindi þeirra tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar í mars 2016 og á fundi sveitarstjórnar 7. apríl s.á. og því hafnað. Skutu kærendur ákvörðun sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar, sem að með úrskurði uppkveðnum 24. nóvember 2016, í máli nr. 41/2016, vísaði kærumálinu frá. Taldi nefndin að ekki lægi fyrir ákvörðun sem borin yrði undir úrskurðarnefndina, enda væri það á forræði byggingarfulltrúa að meta og taka ákvörðun um beitingu þessa þvingunarúrræðis.
Í framhaldi af því mun hafa verið reynt að finna lausn á málinu en það ekki gengið eftir. Tók sveitarfélagið málið fyrir að nýju og leitaði sjónarmiða aðila málsins. Með bréfum, dags. 13. mars og 24. júlí 2017, ítrekuðu kærendur kröfu sína og komu lóðarhafar Hvannalundar 8 að andmælum sínum með bréfi, dags. 31. ágúst s.á. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 6. september 2017 var hafnað þeirri kröfu kærenda að byggingarfulltrúi myndi hlutast til um að láta fjarlægja stækkun sumarhússins að Hvannalundi 8 eða færa húsið 10 m frá lóðarmörkum. Nánari rökstuðningur fyrir synjun byggingarfulltrúa var sendur kærendum með bréfi, dags. 7. september s.m. Kom þar fram að stærð og hæð hússins hafi verið talin innan þeirra marka sem almennt teldist hóflegt á þessu svæði auk þess sem byggingarmagn á lóðarmörkum væri óbreytt. Í öndverðu hafi ekki verið um óleyfisframkvæmd að ræða. Byggingarfulltrúi hefði kynnt sér öll gögn málsins og sjónarmið beggja aðila og hagsmunir þeirra verið metnir. Horft hefði verið til meðalhófs og jafnræðis og hefðu hvorki verið efnisrök né hagsmunir fyrir því að fjarlægja stækkun hússins eða færa það. Hefur synjun byggingarfulltrúa verið kærð, svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að ákvæði um niðurrif óleyfisframkvæmdar í 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé heimildarákvæði en beiting slíkrar heimildar sé undirorpin frjálsu mati stjórnvalda. Ákvarðanir sem stjórnvald taki á grundvelli ákvæðisins verði að fela í sér hagsmunamat. Þurfi málefnaleg sjónarmið að liggja til grundvallar ákvörðun og fara þurfi að stjórnsýslulögum.
Af dómum Hæstaréttar megi ráða að þau sjónarmið sem mestu skipti við umrætt mat séu meðalhóf, huglæg afstaða eiganda mannvirkis, réttmætar væntingar og fjárhagsleg sjónarmið. Slíkt hagsmunamat hafi ekki farið fram af hálfu sveitarfélagsins í máli þessu. Fyrir liggi að framkvæmdir við viðbyggingu hússins að Hvannalundi 8 hafi hafist án tilskilinna leyfa. Hafi kærendur gert alvarlegar athugasemdir við þetta og farið fram á stöðvun framkvæmda. Jafnframt hafi verið farið fram á að það sem reist hefði verið í óleyfi yrði tekið niður þar til grenndarkynningu væri lokið og búið að gefa út löggilt byggingarleyfi. Kærendur hafi komið að athugasemdum við grenndarkynningu m.a. varðandi byggingarmagn við lóðamörk Hvannalundar 8 og 10. Hafi skipulagsnefnd samþykkt á fundi sínum í júlí 2011 að fara þess á leit við lóðarhafa að auka ekki við byggingarmagn þar heldur byggja inn á lóðina, en lóðarhafar hafi ekki fylgt því. Byggingin sé því mun lengri við lóðamörk og að auki hærri og stærri en samþykkt hafi verið. Þá hafi sveitarfélagið og eigendur Hvannalundar 8 verið grandsamir um að ekki væri heimilt að gefa út byggingarleyfi vegna ákvæða í aðalskipulagi Bláskógabyggðar.
Við fyrrgreint hagsmunamat verði að taka mið af því að eigendur Hvannalundar 8 hafi allan tímann verið í vondri trú um að leyfi væri fyrir framkvæmdunum. Þrátt fyrir það hafi þeim verið haldið áfram í bága við athugasemdir kærenda. Eign kærenda að Hvannalundi 10 sé ósöluhæf vegna umræddrar viðbyggingar. Ekki sé hægt að gera kærendum að bera það tjón, einkum í ljósi grandsemi eigenda hússins og athafnaleysis sveitarfélagsins. Sveitarfélagið hunsi úrskurði úrskurðarnefndar og haldi áfram að valta yfir réttindi kærenda, en með bréfi byggingarfulltrúa til eigenda Hvannalundar 8, dags. 11. september 2017, hafi þeir verið hvattir til að sækja um byggingarleyfi fyrir umræddri stækkun.
Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Hvorki séu efnisrök né hagsmunir fyrir því að fallast á kröfur þeirra. Í 2. mgr. 56. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi verið mælt fyrir um skyldu byggingarfulltrúa til að mæla fyrir um niðurrif óleyfisframkvæmdar. Við setningu laga nr. 160/2010 um mannvirki hafi ákvæðinu verið breytt á þann hátt að nú sé um heimildarákvæði að ræða. Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til mannvirkjalaga sé tekið fram að eðlilegt sé að þetta sé metið í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Geti kærendur ekki knúið byggingaryfirvöld til að beita umræddu þvingunarúrræði enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja einstaklingsbundna hagsmuni sína.
Upphaflega hafi ekki verið um óleyfisframkvæmd að ræða, en byggingarleyfið hafi verið fellt úr gildi vegna formannmarka. Síðan þá hafi deiliskipulag fyrir umrætt svæði tekið gildi og búið sé að fella burt ákvæði úr aðalskipulagi þess efnis að deiliskipulag sé ávallt forsenda byggingarleyfis. Við afgreiðslu málsins hafi sveitarfélagið kynnt sér öll gögn þess. Sjónarmið og hagsmunir aðila hafi verið vegnir saman. Höfð hafi verið hliðsjón af atriðum er varði húsið sjálft og litið til skipulagssjónarmiða. Sé það mat sveitarfélagsins að ekki stafi hætta af umræddu húsi. Við ákvörðunartökuna hafi að auki verið haft í huga meðalhóf og jafnræði. Sé því mótmælt sem röngu og órökstuddu að kærendur hafi ekki getað selt hús sitt að Hvannalundi 10 vegna hinnar umdeildu viðbyggingar.
Athugasemdir leyfishafa: Sjónarmið leyfishafa eru á sömu lund og sveitarfélagsins. Bent sé á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi ekki fellt ákvörðun byggingarfulltrúa um byggingarleyfi frá 13. september 2011 úr gildi vegna þeirra sjónarmiða sem kærendur hafi sett fram um stærð eða hæð hússins. Hagsmunir leyfishafa af því að endurbætur sumarhússins, sem unnar hafi verið eftir samþykkt byggingarfulltrúa, fái að standa gangi framar hagsmunum kærenda. Hafi matskennd ákvörðun byggingarfulltrúa um að neyta ekki heimildar mannvirkjalaga um niðurrif verið studd viðhlítandi rökum. Þá beri að líta til almennra reglna stjórnsýsluréttar og sérstaklega til 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Niðurstaða: Lóðirnar nr. 8 og 10 við Hvannalund eru í frístundabyggð við Þingvallavatn. Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands eru á lóðinni Hvannalundi 8 sumarbústaður og geymsla byggð á árinu 1984. Eftir framkvæmdir við endurbætur og stækkun bústaðarins, sem fram munu hafa farið á árinu 2011, mun stærð hans vera um 60 m². Kröfugerð kærenda í máli þessu lýtur að hluta til að því að úrskurðarnefndin hlutist til um að nefndur sumarbústaður verði færður innan lóðar eða fjarlægður. Valdheimildir úrskurðarnefndarinnar einskorðast lögum samkvæmt við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar, í þessu tilfelli synjun byggingarfulltrúa á að beita þvingunarúrræðum, en úrskurðarnefndin tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða í máli þessu til greindra krafna kærenda.
Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Er ákvörðun um beitingu þessa þvingunarúrræðis háð mati stjórnvalds hverju sinni en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. laganna í frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þess sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Gefur umrætt ákvæði sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki ákvæðum laga um mannvirki.
Fyrir liggur að samþykkt byggingarfulltrúa fyrir stækkun hússins að Hvannalundi 8 var felld úr gildi þar sem ekki var heimilt að samþykkja byggingarleyfi án undangenginnar deiliskipulagsgerðar, m.a. með vísan til ákvæða í aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Á því fullyrðing sveitarfélagsins, um að í öndverðu hafi ekki verið um óleyfisframkvæmd að ræða, ekki við rök að styðjast, enda stóðu ákvæði aðalskipulags í vegi fyrir því að samþykkt yrði byggingarleyfi fyrir henni. Hins vegar verður til þess að líta að þegar hin kærða ákvörðun var tekin 6. september 2017 hafði tekið gildi breyting á aðalskipulaginu þar sem fellt var niður fyrrgreint ákvæði um að ekki mætti gefa út byggingarleyfi á núverandi frístundabyggðarsvæðum í Þingvallasveit nema á grundvelli deiliskipulags. Þá tók gildi nokkru fyrr, eða 29. maí 2017, deiliskipulag fyrir frístundabyggðina Veiðilund í landi Miðfells, en Hvannalundur 8 er á því skipulagssvæði. Hafa atvik því breyst að þessu leyti frá því að hið umdeilda byggingarleyfi var fellt úr gildi. Samkvæmt skilmálum fyrrnefnds deiliskipulags skal aðeins reisa eitt sumarhús á hverri lóð en að auki er heimilt að byggja eitt aukahús. Mega hús vera allt að 100 m² að stærð en aukahús allt að 30 m². Mesta hæð húss með mæni skal ekki vera meiri en 5,5 m frá jörðu en 4 m ef þak er slétt. Hús skal vera á einni hæð, en þó má vera svefnloft yfir hluta af húsi. Jafnframt er tekið fram að þar sem nú þegar séu hús sem byggð séu nær lóðarmörkum en 10 m þá skuli þeim ekki breytt. Eins og áður er fram komið er húsið að Hvannalundi 8 um 60 m² að flatarmáli. Þrátt fyrir að um verulega stækkun hússins sé að ræða samkvæmt framlögðum teikningum, samþykktum 13. september 2011, fer húsið ekki í bága við ofangreinda skilmála hvað stærð og hæð þess varðar. Voru því ekki fyrir hendi skipulagsrök fyrir beitingu umbeðinna þvingunarúrræða.
Ekki verður annað ráðið, m.a. af þeim upplýsingum sem liggja fyrir frá skipulags- og byggingarfulltrúa, en að fjarlægð á milli húsanna að Hvannalundi 8 og 10 sé um 10 m. Í núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012 er fjallað um bil á milli bygginga í gr. 9.7.5. Er meginreglan sú að bil milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra og í töflu 9.09 í ákvæðinu eru tilteknar lágmarksfjarlægðir á milli bygginga, minnst 0 m og mest 8 m, miðað við brunamótstöðu. Verður þannig ekki séð að hætta hafi stafað af umræddu mannvirki og tók mat og rökstuðningur byggingarfulltrúa réttilega mið af því.
Byggingarfulltrúi tiltók einnig í rökstuðningi sínum að horft hefði verið til röskunar á hagsmunum kærenda, eigenda Hvannalundar 10, og til hagsmuna eigenda hússins Hvannalundar 8 svo og íþyngjandi áhrifa fyrir þá kæmi til umbeðinna þvingunarúrræða. Mænishæð sumarhússins mun áður hafa verið 3,1 m frá gólfi en mun nú vera 4,67 m með svefnlofti. Ljóst er að eftir endurbætur og stækkun er húsið miklu mun hærra en áður, auk þess sem gluggasetning er breytt. Eru þessar breytingar til þess fallnar að hafa allnokkur áhrif á grenndarhagsmuni kærenda. Var það mat byggingarfulltrúa að þeir hagsmunir skyldu víkja fyrir hagsmunum eigenda Hvannalundar 8 af því að hús þeirra yrði ekki fjarlægt eða fært, en ljóst er að af því myndi hljótast töluvert fjárhagslegt tjón. Við matskenndar ákvarðanir svo sem hér um ræðir hafa stjórnvöld alla jafna nokkuð svigrúm. Er og til þess að líta að þvingunarúrræðum mannvirkjalaga verður, svo sem áður segir, fyrst og fremst beitt til gæslu almannahagsmuna en ekki til verndar eignarréttarlegum hagsmunum aðila, sem þeim eru tryggð önnur réttarúrræði vegna, s.s. að leita til dómstóla. Að þessu virtu, og þar sem beiting þessara úrræða telst íþyngjandi í garð eigenda Hvannalundar 8, verður framangreindu mati byggingarfulltrúa ekki hnekkt.
Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 6. september 2017 um að synja beiðni um að fjarlægja eða færa til mannvirki á lóðinni að Hvannalundi 8.
