Mál nr. 12/2008.
Úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998.
Ár 2008, þriðjudaginn 16. desember kom nefnd skv. 31.gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar að Suðurlandsbraut 6 í Reykjavík. Mætt voru Steinunn Guðbjartsdóttir, Gunnar Eydal og Guðrún Helga Brynleifsdóttir.
Fyrir var tekið mál nr. 12/2008 Sláturfélag Suðurlands svf., Fosshálsi 1, 110, Reykjavík, hér eftir nefndur kærandi gegn Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, hér eftir nefnt kærði.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
I. Aðild kærumáls og kröfur
Fyrir nefndinni liggur kæra Sláturfélags Suðurlands svf. dagsett 28. nóvember 2008 þar sem ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur dagsett 3. september 2008 er kærð. Með ákvörðuninni var kæranda gert að stöðva alla dreifingu og innkalla vörurnar McCormick Spicy Season All, McCormick Garlic Season All og McCormick Season All og áttu vörurnar ekki að vera til sölu eftir 3. desember 2008.
Framangreind ákvörðun var kærð þann 28. nóvember 2008. Í kærunni var þess einnig krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað þar til nefndin kvæði upp fullnaðarúrskurð í málinu. Er sú krafa hér til umfjöllunar.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
1. Stjórnsýslukæra dags. 06.02.2008
2. Athugasemdir kæranda dags. 14.12.2008
II. Málsatvik
Kærandi flytur inn vörurnar McCormick Spicy Season All, McCormick Garlic Season All og McCormick Season All. Honum var send ákvörðun kærða með bréfi dagsettu 3. september 2008. Í ákvörðuninni var kæranda greint frá því að vörur hans innihéldu aukaefni, litarefnið E 160 b, sem var að mati kærða óleyfilegt í kryddi. Var kæranda gert að stöðva dreifingu og innkalla vörurnar af markaði. Vörurnar máttu ekki vera til sölu eftir 3. desember 2008. Með tölvupósti dagsettum 3. desember 2008 var sá frestur framlengdur til 17. desember. Enginn aðdragandi var að því að umrædd ákvörðun var tekin og kæranda var ekki veittur andmælaréttur.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi bendir á að innflutningur á umræddum vörum sé þáttur í atvinnustarfsemi hans.
Hann bendir á að atvinnufrelsi manna sé verndað í 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðið tryggi rétt manna til að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa með þeim skorðum sem settar eru í lögum. Túlka beri þau lög sem fella byrðar eða skyldur á borgarana þröngt auk þess sem gæta verði meðalhófs. Meginregluna um meðalhóf í stjórnskipunarrétti sé að finna í 12. gr. stjórnsýslulaga. Í reglunni felst meðal annars að hóf verði að vera í beitingu lögskýringakosta miðað við þá hagsmuni sem í húfi eru hverju sinni. Þegar unnt er að velja milli lögskýringaleiða beri að velja vægasta kostinn, þ.e. þann kost sem skerðir stjórnarskrárvarin réttindi að sem minnstu marki. Kærða beri að sýna fram á að til staðar séu þeir almannahagsmunir sem kalli á þá skerðingu sem fylgir ákvörðun kærða. Það hafi hann ekki gert.
Kærandi tekur fram að við mat á því hvort fresta eigi réttaráhrifum beri að líta til réttmætra hagsmuna aðila málsins. Kærandi bendir á að ekki var veittur andmælaréttur áður en ákvörðunin var tekin. Kæranda var þannig ekki gefið tækifæri til að koma að sínum sjónarmiðum í málinu. Ákvörðunin snertir að mati kæranda ekki mikilvæga almannahagsmuni. Ekki hefur verið sýnt fram á að umrætt efni sé hættulegt. Innihaldsefnið sem um ræðir er ekki fortakslaust bannað heldur er það einungis bannað í ákveðnu samhengi. Er það t.d. að finna í margs konar matvælum m.a. þeim flokki matvæla sem kærandi telur að vörurnar tilheyri. Sá rúmi frestur sem kærði hefur veitt sýni einnig að ekki eru veigamiklir hagsmunir í húfi.
Kærandi bendir á að ákvörðunin sé til þess fallin að valda kæranda töluverðu fjárhagslegu tjóni. Verði réttaráhrifum ekki frestað munu vörurnar sem um ræðir verða fyrir mikilli neikvæðri umræðu og það valda óbætanlegu tjóni á þeirri neytendavild sem vörurnar njóta. Það tjón verði ekki endurheimt þótt hin kærða ákvörðun verði ógilt á síðari stigum.
V. Málsástæður og rök kærða
Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur krefst þess, að ekki verði tekið tillit til sjónarmiða kæranda varðandi frestun réttaráhrifa ákvörðunar um innköllun á McCormick kryddblöndum, sem kærandi flytur inn og dreifir hér á landi.
Í fyrsta lagi telur kærandi að ákvörðunin sé röng. Um það verður endanlega fjallað í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um aðalefni kærunnar, en því er mótmælt að um ranga ákvörðun sé að ræða. Varan inniheldur kryddblöndu, sem að uppistöðu til er salt. Skv. meðfylgjandi lýsingu framleiðanda á vörunni er ráðlagt að nota vörurnar í stað salts við eldun matar eða til að hafa með mat. Sú röksemdarfærsla kæranda að umrædd vara sé aðeins ætluð til yfirborðsmeðhöndlunar mats stenst einfaldlega alls ekki, sbr. lýsingu framleiðanda sjálfs á vörunni. Ákvörðun Heilbrigðiseftirlitsins er því rétt, en frjálsleg og heimasmíðuð túlkun kæranda röng.
Í öðru lagi telur kærandi að sér hafi ekki verið veittur andmælaréttur áður en ákvörðun var tekin. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur bendir á, að fyrirspurnir um vöruna voru sendar kæranda í tölvupósti 17. apríl s.l. og ítrekaðar hinn 25. apríl. 28. apríl s.l.er kærandi upplýstur um hvaða vankantar séu á vörunni. Enn var haft samband við fulltrúa kæranda 26. maí og 2. júní og 3. júní barst svar frá kæranda. 3. september óskar fulltrúi kæranda eftir fundi með Heilbrigðseftirlitinu til að koma að sjónarmiðum sínum og var fallist á þá beiðni. Kærandi hefur enn ekki komið á fund og hefur ekki svarað fundarboði. Í hálft ár hefur kæranda því verið ljóst, að varan væri með rangri innihaldslýsingu skv. reglum þeim, sem hér gilda. Kæranda er endanlega kynnt ákvörðun Heilbrigðiseftirlitsins hinn 3. september og honum veittur frestur til 3. nóvember s.l. til að taka vöruna af markaði. Í því bréfi var kæranda veittur andmælaréttur, auk rúms frests til aðgerða og honum bent á kæruleiðir. Kærandi fór síðan fram á aukinn frest í málinu og hefur honum verið veittur sá frestur, sem beðið var um eða til 17. desember n.k. Ekki er því unnt að fallast á frekari fresti í máli þessu. Kærandi hefur haft meira en hálft ár til að koma sjónarmiðum sínum og andmælum á framfæri, en ekki hirt um það og hefur ekki sinnt tilboði Heilbrigðiseftirlitsins um fund til að fara yfir málið. Sjónarmiðum sínum hefur hann einungis komið á framfæri með stjórnsýslukæru sinni og eru það sjónarmið, sem hann hefur aldrei borið á borð Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Með tilliti til hins langa tíma frá því afskipti Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur hófust í máli þessu og tómlætis og tregra svara kæranda við að upplýsa málið, og þess, að kærandi hafði 2 mánuði til að koma andmælum sínum á framfæri, auk þess sem honum hefur verið veittur aukinn frestur til að koma sínum sjónarmiðum fram, er ekki hægt að fallast á að hann fái frekari fresti í máli þessu.
Kærandi heldur því fram að málið varði ekki mikilvæga almannahagsmuni. Um það er ekki deilt, en önnur úrræði en að innkalla vöruna eru ekki fyrir hendi, auk þess sem Heilbrigðiseftirlitið verður að gæta jafnræðis við matvælaeftirlit. Það er ófrávíkjanleg regla að ranglega merktar vörur eru innkallaðar og merktar á ný, oftast í góðri samvinnu við ábyrga matvælainnflytjendur. Ábyrgðin er framleiðanda og dreifanda vöru. Gætt hefur verið hagsmuna kæranda með því að veita honum aukna fresti í máli þessu og þannig dregið stórlega úr hugsanlegu fjárhagslegu tjóni hans, sem jafnframt er með öllu ósannað og órökstutt. Líklegra er hins vegar, að kærandi valdi sjálfur óbætanlegu tjóni á neytendavild vörunnar með því veita neytendum rangar upplýsingar um hana. Ábyrgari afstaða hans væri að koma merkingu varanna í rétt horf og myndi það bæta stöðu hans á markaði, eins og dæmi sína, þegar framleiðendur eða dreifendur vöru leiðrétta mistök sín og sýna ábyrgð.
Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur telur einnig, að kærunefnd skv. l. nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé komin á hálan ís með því að fara með beinum hætti inn í störf þess, veiti kærunefndin aukinn frest í máli þessu. Kærunefndinni ber að úrskurða um lögmæti ákvarðana eftirlitsaðila, ekki taka beinar ákvarðanir um eftirlit. Kærunefndin er ekki æðra stjórnvald heilbrigðiseftirlitsins í þeim skilningi, að hún geti tekið ákvarðanir fyrir það. Hlutverk kærunefndarinnar er einfaldlega að skera úr um lögmæti ákvarðana eftirlitsaðilanna, ekki að sinna eftirlitsstörfum eða beita þvingunarúrræðum.
VI. Álit og niðurstaða úrskurðarnefndar
Í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar stjórnvalds. Í 2. mgr. 29 gr. laganna er kveðið á um, að heimilt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar, séu fyrir hendi ástæður sem mæla með því. Þetta ákvæði hefur verið skýrt á þann veg að líta beri til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins. Líta beri til þess m.a. hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, og þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt.
Á það er fallist með kæranda að hagsmunir hans af frestun réttaráhrifa séu miklir. Verði réttaráhrifum ekki frestað munu vörurnar sem um ræðir verða fyrir neikvæðri umræðu og er það til þess valdið að valda tjóni. Það tjón verður ekki endurheimt þó hin kærða ákvörðun verði ógilt á síðari stigum.
Í greinargerð með stjórnsýslulögunum er að finna leiðbeiningar um notkun þess úrræðis að fresta réttaráhrifum ákvörðunar. Meta verður í hverju tilviki fyrir sig hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Við slíkt mat ber að líta til hagsmuna hjá öllum aðilum málsins. Líta ber til þess hversu langt er um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum, en einnig verður að horfa til þess hversu líklegt það sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mælir það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef til staðar eru mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mælir hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls er aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegur sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi. Loks má svo nefna þau tilvik þar sem kæruheimild verður í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað.
Að mati nefndarinnar eru rök til þess að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Hún er íþyngjandi fyrir hann og til þess fallin að valda honum tjóni. Kærði hefur enn ekki beitt þvingunaraðgerðum og ekki hefur verið sýnt fram á að hagsmunir hans standi gegn frestun. Meðferð málsins hófst í apríl 2008 og í september 2008 tók kærði ákvörðun. Málið var því í meðferð um nokkurra mánaða skeið áður en ákvörðun var tekin. Málið er nú komið í formlegan farveg og að mati nefndarinnar mæla rök með því að fresta réttaráhrifum enda má búast við að efnisúrskurður liggi fyrir innan tíðar. Langt er um liðið síðan ákvörðunin var tekin og ekki verður séð að hún snerti mikilvæga almannahagsmuni.
Með vísun til þess, sem að framan greinir er það niðurstaða nefndarinnar að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.
Úrskurðarorð:
Fallist er á frestun réttaráhrifa ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 3. september 2008.
Steinunn Guðbjartsdóttir
Gunnar Eydal Guðrún Helga Brynleifsdóttir
Date: 6/26/09
