Nefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998.
Ár 2000 mánudaginn 29. maí kom nefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 saman til fundar á skrifstofu formanns nefndarinnar Lágmúla 7, Reykjavík. Mættir voru Sigurmar K. Albertsson hrl., Gunnar Eydal, skrifstofustjóri og Óðinn Elísson hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 3/1999, kæra Sveinbjargar Hermannsdóttur, Flókagötu 6, Hafnarfirði, vegna álagningar Ísafjarðarbæjar á sorphirðugjöldum 1997 og 1998 fyrir fasteignina Eyrargötu 12, Suðureyri, Ísafjarðarbæ.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
ÚRSKURÐUR:
I.
Forsaga máls þessa er að í febrúar 1997 mótmælti Sveinbjörg Hermannsdóttir, kærandi mál þessa, sorphirðugjaldi sem lagt var á hana vegna fasteignar hennar að Eyrargötu 12, Suðureyri, Ísafjarðarbæ, fyrir árið 1997 og fór fram á endurskoðun þess til lækkunar. Gjaldið var ákvarðað í gjaldskrá sem umhverfisráðuneytið staðfesti í byrjun árs 1997.
Í febrúar 1998 mótmælir lögmaður kæranda, Hlöðver Kjartansson hdl., síðan álagningu holræsa-, sorphirðu- og fasteignagjalda vegna ársins 1998 og krafðist þess m.a. að sorphirðugjald, sem úrskurðarmál þetta fjallar um, yrði tekið til endurskoðunar og lækkað.
Í mars 1998 svarar Ísafjarðarbær erindinu og er öllum kröfum hafnað. Í apríl 1998 kærði lögmaður kæranda þá niðurstöðu til félagsmálaráðuneytisins og krafðist þess að ákvörðunum Ísafjarðarbæjar yrði breytt og kröfur hennar teknar til greina. Ráðuneytið tók til meðferðar þann þátt er laut að holræsa- og fasteignagjöldum en vísaði þeim þætti sem snéri að sorphirðugjaldi til umhverfisráðuneytis með tilvísun til l. nr. 7/1998.
Í maí 1998 svaraði umhverfisráðuneytið lögmanni kæranda og skýrði tildrög að staðfestingu ráðuneytisins á gjaldskrá Ísafjarðarbæjar fyrir sorphirðu vegna ársins 1998. Í niðurlagi svarsins var einnig vísað til þess að hægt væri að snúa sér til sveitastjórnar og óska eftir leiðréttingu og ef ekki yrði sátt um upphæð sorphirðugjaldsins væri hægt að kæra til nefndar skv. 31. gr. l. nr. 7/1998.
Þrátt fyrir framangreinda ábendingu kaus lögmaður kæranda að bera fram kvörtun til umboðsmanns Alþingis í maí 1998 vegna álagningar sorphirðugjalda fyrir árin 1997 og 1998 á húseignina Eyrargötu 12, Suðureyri. Umboðsmaður Alþingis tók kvörtun kæranda til meðferðar og komst að þeirri niðurstöðu í nóvember 1999 að ágreiningur skyldi borinn undir úrskurðarnefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 og beindi þeim tilmælum til umhverfisráðuneytisins að að það framsendi erindi kæranda til úrskurðarnefndarinnar.
Nefnd skv. 31. gr. l. 7/1998 barst síðan erindið frá umhverfisráðuneyti þann 11. nóvember 1999. Nefndin skrifaði lögmanni kæranda þann 24.11.1999 og var hann beðinn um upplýsingar um hvort vilji væri til þess að nefndin tæki ágreining kæranda og Ísafjarðarbæjar til meðferðar. Því bréfi var svarað 2.12.1999 þar sem óskað var eftir meðferð nefndarinnar og tekið fram að ekki þyrfti frekari athugasemdir fram að færa um málefnið og var vísað til þeirra gagna sem þegar væru komin fram. Ísafjarðarbæ var framsent bréf lögmanns kæranda frá 2.12.1999 og í svarbréfi bæjarins dags. 16.12.1999 kom fram að af hálfu bæjarins væru öll gögn þegar komin til nefndarinnar.
Nefndinni barst síðan bréf frá lögmanni Ísafjarðarbæjar 13.1.2000 þar sem óskað var eftir fresti til að koma að sjónarmiðum og beðið um þau gögn, sem nefndinni höfðu þá borist. Fallist var á beiðni lögmannsins og barst greinargerð hans síðan til nefndarinnar 31.1.2000. Lögmanni kæranda var gefinn kostur á andsvörum og bárust þau 28.2.2000. Ástæða þótti til að gefa lögmanni Ísafjarðarbæjar enn kost á athugasemdum og bárust þær 11.3.2000. Með bréfi til nefndarinnar dags. 27.3.2000 taldi lögmaður kæranda ekki þörf frekari gagna í málið.
Vegna páskaleyfa og anna nefndarmanna hefur dregist að kveða upp úrskurð en aðilum málsins var gert viðvart um þær tafir.
II.
Sjónarmið kæranda birtast m.a. í kæru lögmanns hans til Ísafjarðarbæjar frá febrúar 1998. Þar segir m.a. „Gjaldi vegna sorphirðu (sorphreinsunar og sorpeyðingar) er ætlað að standa straum af raunverulegum kostnaði við þá þjónustu og skal gjaldið vegna einstakra fasteigna samkvæmt því taka mið af kostnaði við þann flokk fasteigna, sem fasteignin fellur í. Þannig er gjald þetta almennt mismunandi eins og fram kemur í eftirgreindum reglugerðum eftir því hvort um er að ræða sveitabýli, sumarhús, íbúðir eða fyrirtæki. Með hliðsjón af þeim reglugerðum verður að telja sorphirðugjald að upphæð kr. 7.750 á allar íbúðir eða íbúðarhúsnæði í Ísafjarðarbæ mun hærra en nauðsyn krefur til að standa straum af kostnaði við þessa þjónustu og skylt að veita afslátt vegna einstakra íbúða, svo sem með tilliti til íbúafjölda í einstökum íbúðum eða takmarkaðrar notkunar íbúðar, þar sem enginn hefur lögheimili, eins og á við um húseignina að Eyrargötu 12, en þar hefur sorpílátið t.d. staðið inni frá því í september og kemur til með að vera þar fram í maí eða júni, eins og verið hefur frá því Sveinbjörg eignaðist húseignina, nema til dvalar í húsinu um páskana komi, sem verður reyndar nema óviðráðanleg atvik hamli.
Samkvæmt þessu verður að telja, að sorphirðugjald að upphæð kr. 7.750 sé mun hærra en réttlætanlegt er til að bera uppi kostnað við þessa þjónustu fyrir húseignina, enda enginn kostnaður við hana, og þær aðrar í sveitarfélaginu, sem eins er ástatt um, og fjórðungur þeirrar fjárhæðar, eða kr. 1.938, væri fullnægjandi til að standa undir þeim kostnaði t.a.m. með hliðsjón af neðangreindum reglugerðum, ella sé hér um að ræða beina skattlagningu, sem ekki sé lagaheimild til. Gerð er krafa til að gjaldið verði lækkað eða afsláttur veittur niður í þá fjárhæð eða gjaldið fellt niður með öllu leggi sveitarfélagið gjald þetta ekki á sumarhús, sem vísbending er fyrir, enda er ekkert ákveðið í reglugerðinni varðandi sorphirðugjald af slíkum eignum.“
Í framhaldi eru síðan nefnd dæmi um ýmsa gjaldlagningu vegna sorphirðu hjá allmörgum sveitarfélögum.
Í stjórnsýslukæru til félagsmálaráðuneytis frá 17.4.1998 eru framangreind sjónarmið endurtekin og áréttuð. Í kvörtun til umboðsmanns Alþingis segir m.a. „Kvörtun umbjóðanda míns lýtur að því, að 1) ekki hafi verið gætt lögmætra sjónarmiða við ákvörðun sorphirðugjaldsins í A-lið 1. mgr. 2. gr. gjaldskránna, 2) ákvörðun gjaldsins byggist ekki á viðhlítandi undirbúningi og útreikningi kostnaðar við þessa þjónustu sveitarfélagsins í heild, á Suðureyri sérstaklega, og við einstakar íbúðir eða íbúðaflokka, 3) ekki hafi verið gætt samræmis og jafnræðis við ákvörðun þess og niðurjöfnun og 4) gjaldtakan sé andstæð lögum eða skorti lagastoð. Þá er kvartað yfir því, að setning gjaldskránna, er staðfest af Magnúsi Jóhannessyni ráðuneytisstjóra og undirmönnum hans í umhverfisráðuneytinu, sem Magnús er vanhæfur til vegna skyldleika við Þorstein Jóhannesson, sem lengst af var ýmist forseti bæjarstjórnar eða formaður bæjarráðs Ísafjarðarbæjar á síðasta kjörtímabili, sbr. 3. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þeir Magnús og Þorsteinn eru bræður.“
Í andsvari við rökum lögmanns Ísafjarðarbæjar segir m.a.:
„2. Ágreiningur málsaðila, sem til úrlausnar er fyrir úrskurðarnefndinni, varðar álagningu sorphirðugjalds bæði árin 1997 og 1998, sbr. inngangsorð í IV. kafla álits umboðsmanns Alþingis. Mótmælum umbj.m. varðandi bæði árin var hafnað af Ísafjarðarbæ. Sá ágreiningur hefur ekki sætt úrlausn æðra stjórnvalds. Eins og málið er vaxið og hefur rekist verður því að líta á kvörtun mína til umboðsmanns Alþingis 28. maí 1998, þar sem kvartað er vegna álagningar beggja áranna, sem hluta af kæruefninu til æðra stjórnvalds, úrskurðarnefndarinnar, enda liggur málið nú þannig fyrir til úrlausnar. Á það er bent að einungis vegna ákvæða 2. mgr. 6. gr. laga um umboðsmann Alþingis nr. 85/1997 vísaði hann frá sér að leysa úr ágreiningi aðila varðandi árið 1997. Það bindur ekki úrskurðarnefndina á nokkurn hátt.
5. Bréf umhverfisráðuneytisins til mín í tilefni af stjórnsýslukæru umbj.m. er dagsett 13. maí 1998. Af hálfu umbj.m. hefur aldrei verið fallist á að þær upplýsingar sem þar koma fram um kostnað vegna reksturs sorpbrennslustöðvarinnar Funa og urðun ásorpi séu réttar eða fullnægjandi grundvöllur fyrir staðfestingu gjaldskránna eða gagnvart gjaldtökunni af umbj.m. Sama á við um svokallaða umsögn fjármálastjóra Ísafjarðarbæjar í bréfi, dags. 31. janúar 2000. Er þessu öllu vísað á bug sem þýðingarlausu fyrir réttlætingu Ísafjarðarbæjar á gildi samningar og samþykktar bæjarstjórnar á gjaldskránum á sínum tíma. Hvað sem þessu líður skiptir hér hins vegar meginmáli sem segir í 2. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998: „Gjöld mega aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.“ Af þessu og reyndar almennum reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld er augljóst að miða ber gjaldið við að mæta kostnaði af þjónustunni í einstökum tilvikum. Verður því að gera kröfu um að fyrir liggi, er gjaldskrá er samin af sveitarfélagi og staðfest af ráðherra, útreikningur sorphirðukostnaðar vegna einstakra húseigna eða flokka húseigna í Ísafjarðarbæ við ákvörðun sorphirðugjalds, þar sem gjaldið má aldrei vera hærra en nemur veittri þjónustu við viðkomandi gjaldanda eða flokk gjaldenda. Ekki nægir að vísa til þess að álagt sorphirðugjald alls í sveitarfélagi sé lægra en heildarkostnaður af þjónustunni. Þar sem enginn útreikningur í þessa veru lá fyrir við samþykkt bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar á gjaldskránum og staðfestingu umhverfisráðherra á þeim eru bæði staðfestingar þeirra og álagningarnar á
umbj.m. samkvæmt þeim ólögmætar. Sjónarmið stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar um jafnræði gjaldenda leiða til sömu niðurstöðu.
6. Því er eindregið mótmælt að nokkurri venju sé til að dreifa um gjaldtöku
sorphirðu frá íbúðarhúsnæði miðað við fast gjald. Slík gjaldtaka er ólögmæt, ómálefnaleg og ósamrýmanleg almennum lögskýringarsjónarmiðum um réttmæti þjónustugjalda. Af hálfu Ísafjarðarbæjar hefur ekki verið sýnt fram á að myndast hafi bindandi stjórnsýslu- eða stjórnskipunarvenja sem helgi hið gagnstæða. Engum ómöguleika- eða neyðarréttarsjónarmiðum er til að dreifa sem Ísafjarðarbær getur borið fyrir sig til að réttlæta hina ólögmætu gjaldtöku. Það er vissulega einfalt og þægilegt fyrir Ísafjarðarbæ að leggja á jafnaðargjald. Þeim sem þar ráða verður hins vegar að skiljast að með því næst ekki lögboðið samræmi og jafnræði og ekki einu sinni nálgun að því lögboðna marki. Af hálfu Ísafjarðarbæjar hefur það ekki heldur reynt. Af hálfu Ísafjarðarbæjar hafa engin rök, hvað þá sterk rök, verið færð fyrir því að bæjarfélaginu sé rétt að leggja á jafnaðargjald og sneiða með því hjá þessum mikilvægu reglum stjórnsýsluréttar og almennum reglum um ákvörðun þjónustugjölda miðað t.d. stærð einstakra eigna eða flokks eigna, íbúafjölda í þeim eða notkun þeirra á þjónustunni. Slíkt er einfaldlega framkvæmt eins og sést af fyrirliggjandi gjaldskrám tiltekinna sveitarfélaga. Það verður að teljast hægur vandi að haga gjaldskrá með þeim hætti að ekki sé lagður skattur í formi þjónustugjalds vegna sorphirðu frá eignum eins og umbj.m. Það stoðar ekki Ísafjarðarbæ að bera fyrir sig að íbúaskráning kunni að vera röng eða sniðgengin. T.d. fer kosningaréttur eftir slíkum opinberum skrám. Hví má ákvörðun sorphirðugjalds þá ekki taka mið af þeim?“
III.
Í svarbréfi Ísafjarðarbæjar frá 10.3.1998 segir m.a.: „Sorphirðugjaldi í Ísafjarðarbæ er ætlað að standa undir kostnaði sveitarfélagsins af sorphirðu. Gjaldinu er skipt í tvo megin flokka, annars vegar gjald á íbúðir og íbúðarhúsnæði, hins vegar á fyrirtæki, félög og stofnanir. Ljóst er að kostnaður sveitarfélagsins af sorphirðu og sorpeyðingu skv. reikningum sveitarfélagsins er umfram tekjur og verður gjaldtökunni því ekki hnekkt af þeim sökum. Telja verður fullnægjandi að lagt sé jafnaðargjald á hverja einingu íbúðarhúsnæðis. Óhjákvæmilegt er að taka tillit til meðaltals-sjónarmiða en útilokað er að magntaka sorp einstakra íbúðareigenda auk þess sem magn sorps getur verið mismunandi frá einum tíma til annars. Með sorphirðugjaldinu er íbúðareiganda tryggður sorpflutningur ef hann kýs að nýta sér hann. Fyrir þá aðstöðu ber að greiða. Ekki er fallist á þau rök, að sorphirðugjald geti miðast við fjölda heimilismanna á hverjum tíma, eða hvort og hverjir hafi þar lögheimili. Ekki er heldur fallist á að eignin Eyrargata 12 teljist vera sumarbústaður enda er eignin ekki á slíku svæði skv. skipulagi. Kröfu um breytingu eða niðurfellingu sorphirðugjalds er því hafnað.
Í ljósi ofangreinds föllumst við ekki á breytingu á álagningu fasteignagjalda á fasteignina Eyrargötu 12, Suðureyri.“
Í bréfi umhverfisráðuneytisins frá apríl 1998 til lögmanns kæranda segir m.a. vegna staðfestingar ráðuneytisins á gjaldskrá nr. 28/1998 fyrir sorphirðu í Ísafjarðarbæ.
„Samkvæmt upplýsingum sem lagðar voru fram af Ísafjarðarbæ þegar óskað var staðfestingar gjaldskrár í upphafi þessa árs kemur fram að á árinu 1997 var kostnaður vegna reksturs sorpbrennslustöðvarinnar Funa og urðunar á sorpi áætlaður kr. 62.457.000. Á sama tíma voru álögð sorphirðugjöld og þjónustutekjur
kr. 34.139.000. Kostnaður umfram tekjur var því áætlaður kr. 28.318.000. Í drögum að fjárhagsáætlun fyrir árið 1998 er gert ráð fyrir tekjum sem nema kr. 37.500.000 og útgjöldum sem nema kr. 63.900.000. Útgjöld umfram tekjur eru því áætluð
kr. 28.400.000. Afborganir áhvílandi lána eru ekki með í þessum útreikningum. Ráðuneytið telur sorphirðugjald kr. 7.750 á ári á íbúð ekki óeðlilegt miðað við framangreindar forsendur. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að hnekkja gildandi gjaldskrá. Þegar upphæð sorphirðugjalda á íbúðarhúsnæði er ákveðin er venjan sú að sveitarfélög ákveða jafnaðargjald á hverja íbúð. Þó hafa nokkur sveitarfélög tilgreint í gjaldskrá lægra gjald ef t.d. um er að ræða lítið sorpmagn eða fáa í heimili. Gjald sem fram kemur í gjaldskrá er hámarksgjald. Sveitarstjórn getur tekið ákvörðun um að innheimta lægra gjald.“
Í bréfi lögmanns Ísafjarðarbæjar frá 31.1.2000 segir m.a.:
I.
„Af hálfu Ísafjarðarbæjar er litið svo á, að kæruefnið taki eingöngu til álagningar sorphirðugjalds skv. gjaldskrá nr. 28/1998, en ekki til álagningar skv. gjaldskrá
nr. 37/1997, en í kvörtun sinni til Ísafjarðarbæjar, hinn 10. febrúar 1998, sem kærð var til félagsmálaráðuneytisins hinn 17. apríl 1998, var eingögnu vikið að álagningu skv. gjaldskrá nr. 28/1998, þ.e. vegna ársins 1998.
III.
Gjaldskrá sú fyrir sorphirðu, sem kæran lýtur að, er nr. 28/1998. Gjaldskráin er sett með heimild í 18. gr. laga nr. 81/1988, sbr. 6. gr. l. nr. 70/1995. Í 3. tl. gr. 18.2 var kveðið á um að í gjaldskrá sem sveitarfélög setja sér mætti kveða á um gjaldtöku m.a. vegna veittrar þjónustu.
Í gjaldskránni er mælt fyrir um árlegt sorphirðugjald á íbúðarhúsnæði skyldi vera
kr. 7.750, þ.e. á íbúð, eða kr. 645,83 á mánuði. Fyrir þetta gjald er látin í té sorphirða, þ.e. kannað er með reglubundnum hæti hvort sorp hafi verið sett í tunnuna og hún þá tæmd, sbr. 44. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990, sbr. síðar. Tíðni sorphirðu er miðuð við að fyllsta hreinlætis sé gætt og að sorp safnist ekki upp. Er hverrar eignar vitjað að þessu leyti.
IV.
Samkvæmt 44. gr. heilbrigðisreglugerðar, nr. 149/1990, er sveitarfélag ábyrgt fyrir „reglubundinni tæmingu og flutningi sorps frá öllum húsum á viðkomandi svæði.“ Löng venja hefur skapast um gjaldtöku fyrir sorphirðu, sem byggir á föstu gjaldi, þ.e. fyrir þá aðstöðu, að láta hirða frá sér sorp sem til fellur, hvort sem sorpið er meira eða minna í hverju tilfelli.
Almennt er því viðurkennt að ákveðið sé jafnaðargjald á hverja íbúðareiningu. Kemur þar til að miðað við núverandi aðstæður er almennt ekki framkvæmanlegt, a.m.k. ekki hjá Ísafjarðarbæ, að vigta eða ummálsmæla sorp frá einstökum íbúðum, eða að flokka sorpið eftir því, hversu mikill kostnaður er fólginn í flutningi þess og förgun í hverju tilfelli. Mikill kostnaður og mikil fyrirhöfn fylgir því að kanna nákvæmlega og rannska sorp hvers íbúðareiganda. Telja verður að svo sterk rök séu fyrir því að greitt sé jafnaðargjald fyrir að njóta þessarar aðstöðu, að ekki verði lögð á sveitarfélög skylda til að rannsaka sorp og krefja íbúðareigendur um gjald miðað við flokkað og mælt sorp, fyrr en frekari reglur og venjur hafa skapast varðandi fokkun sorps og meðhöndlun þess, en ætla má að í framtíðinni verði meðhöndlun úrgangs nækvæmari en nú er. Slíku var ekki að heilsa 1998.
Í kvörtuninni er vikið að því, að nokkur sveitarfélög hafi sett í gjaldskrár sínar sérákvæði varðandi magntöku sorps og sérákvæði varðandi sumarbústaði. Rétt er að nokkur smærri sveitarfélög hafa ákveðið, að heimilt sé að veita afslátt, ef magn er innan tiltekinna marka, t.d. þar sem færri en tveir eru í heimili eða þar sem sorpmagn er minna innan ákveðinna marka. Í stærri sveitarfélögum er hins vegar ýmsum vandkvæðum bundið að viðhafa eftirlit með slíku, svo sem áður var rakið. Varðandi mismunandi notkun eigna sérstaklega þá er þess að geta, að sveitarfélög hafa ekki möguleika á að fylgjast með því, hvernig háttað er notkun einstakra íbúða, nema þá skv. íbúatali. Engin takmörk eru hins vegar á því, hvað margir gista eða nota viðkomandi íbúð eða á neyslu þeirra sem þar dvelja, en ljóst er að sorp fer ekki síður eftir neyslu íbúa en fjölda þeirra.“
Í niðurlagi bréfs lögmanns Ísafjarðarbæjar eru síðan sett fram rök gegn því að nefnd skv. 31. gr. l. 7/1998 fjalli um meint vanhæfi ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytis og haldið fram sjónarmiðum um að vanhæfi ráðuneytisstjórans sé sjálfstætt kæruefni og hafi kvörtun vegna þess ekki verið sett fram innan hins almenna þriggja mánaða kærufrests stjórnsýslulaga. Þá er staðhæft að heimildir 31. gr. l. 7/1998 nái ekki til þess að fjalla um ágreining vegna vanhæfis og að lokum er því mótmælt að atvik og þeir hagsmunir sem hér eiga við, valdi vanhæfi ráðuneytisstjóra umhverfis-ráðuneytisins.
IV.
Eins og lýst var hér að framan var mál þetta sent umboðsmanni Alþingis þann 28.5.1998. Umboðsmaður Alþingis skilað áliti þann 4.11.1999 og skipta niðurstöður þess álits máli við úrlausn ágreinings kæranda og Ísafjarðarbæjar.
Í IV. kafla álits umboðsmanns Alþingis segir:
„Kvörtun Sveinbjargar Hermannsdóttur frá 28. maí 1998 lýtur að álagningu sorphirðugjalds árin 1997 og 1998 samkvæmt gjaldskrám nr. 37/1997 og 28/1998,fyrir sorphirðu í Ísafjarðarbæ, á húseign hennar að Eyrargötu 12, Suðureyri í Ísafjarðarbæ, sbr. nú gjaldskrá nr. 25/1999, um sama efni. Í kvörtuninni eru bornar brigður á lögmæti þessarar gjaldtöku, svo sem að framan er rakið. Þá er yfir því kvartað að ráðuneytisstjóri í umhverfisráðuneytinu hafi verið vanhæfur til að annast um staðfestingu gjaldskráa nr. 37/1997 og 28/1998 af ástæðum er greinir í kvörtuninni.
Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, kemur fram að kvörtun skuli bera fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Eins og áður er rakið var Sveinbjörgu Hermannsdóttur tilkynnt um álagningu sorphirðugjalds árið 1997 með bréfi Ísafjarðarbæjar, dags. 3. febrúar 1997. Af hennar hálfu var álagningunni mótmælt með bréfi hinn 20. febrúar s.á. og með bréfum Ísafjarðarbæjar, dags. 11. mars og 11. apríl s.á., var henni synjað um endurskoðun hins álagða gjalds. Síðari meðferð málsins varðar álagningu sorphirðugjalds árið 1998, sbr. erindi lögmanns Sveinbjargar til Ísafjarðarbæjar frá 10. febrúar 1998 og erindi hans til félagsmálaráðuneytisins frá 17. apríl s.á.
Samkvæmt þessu eru ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að ég fjalli í áliti þessu um álagningu sorphirðugjalds á húseign Sveinbjargar Hermannsdóttur árið 1997, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997. Af sömu ástæðu get ég ekki fjallað um þann þátt kvörtunarinnar er lýtur að staðfestingu gjaldskrár nr. 37/1997, fyrir sorphirðu í Ísafjarðarbæ, en gjaldskráin var staðfest í umhverfisráðuneytinu hinn 13. janúar 1997.
Þá segir áfram í áliti umboðsmanns Alþingis.
„Með 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, er sérstakri úrskurðarnefnd falið að úrskurða í ágreiningsmálum sem rísa á grundvelli laganna, þ.m.t. um framkvæmd heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga, en samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laganna eru ákvæði um gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustusveitarfélags hluti heilbrigðissamþykktar þess. Er ljóst af ákvæði 1. mgr. 31. gr. að þar er gengið út frá meginreglu um úrskurðarvald hinnar sérstöku úrskurðarnefndar, en tilgreind tilvik þar sem ráðherra fer með úrskurðarvald samkvæmt lögunum sérstaklega undanþegin, sbr. tilvísun ákvæðisins til 32. og 6. gr. laganna.
Samkvæmt framansögðu tel ég að ágreiningur um lögmæti álagningar sorphirðugjalda sveitarfélags verði borinn undir sérstaka úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. sömu laga, enda er hvergi mælt fyrir um það í lögum nr. 7/1998 að ráðherra skeri úr ágreiningi um það efni. Í ljósi orðalags 1. mgr. 31. gr. laganna fær að mínum dómi ekki breytt þessari niðurstöðu þótt ráðherra skuli samkvæmt 2. mgr. 25. gr. sömu laga staðfesta gjaldskrá sveitarfélags og þar af leiðandi hafa eftirlit með því að efni gjaldskrárinnar hafi næga lagastoð og sé í samræmi við lög og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar,?????.
Ágreiningur um lögmæti álagningar sorphirðugjalds á húseign Sveinbjargar Hermannsdóttur árið 1998 hafði ekki verið borinn undir stjórn Hollustuverndar ríkisins né úrskurðarnefnd samkvæmt lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, þegar lög nr. 7/1998 tóku gildi. Var henni því unnt að bera ágreininginn undir sérstaka úrskurðarnefnd samkvæmt hinum síðarnefndu lögum, sbr. 1. mgr. 31. gr. laganna og ákvæði IV. til bráðabirgða með þeim. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds og það hefur ekki fellt úrskurð sinn í málinu. Byggir þetta ákvæði á því sjónarmiði að stjórnvöld skulu sjálf fá fyrst tækifæri til að leiðrétta ákvarðanir, sem hugsanlega eru rangar, áður en farið er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. (Alþt. 1986-87, A-deild, bls. 2561.) Þar sem sérstök úrskurðarnefnd samkvæmt lögum nr. 7/1998 hefur samkvæmt framansögðu ekki leyst úr ágreiningi vegna álagningar sorphirðugjalds á húseign Sveinbjargar Hermannsdóttur árið 1998 er umræddu lagaskilyrði ekki fullnægt í máli því sem hér er til umfjöllunar.
Í niðurlagi álits umboðsmanns Alþingis er síðan fjallað um vanhæfi ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytisins og sagt: „Af þessu tilefni skal tekið fram að ég (umboðsmaður Alþingis, innsk. nefndar) tel álitamál hvort úrskurðarvald úrskurðarnefndar þeirrar, sem starfar á grundvelli 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, nái til ágreinings um formlegt gildi staðfestingar ráðherra á gjaldskrá sveitarfélags skv. 2. mgr. 25. gr. þeirra laga.“
Með framangreindum forsendum er niðurstaða umboðsmanns Alþingis því að skv. 2. mgr. 7. gr. l. nr. 37/1998 hafi umhverfisráðuneytinu borið að senda erindi Sveinbjargar Hermannsdóttur til nefndar skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 og ekki hafi verið nægilegt að láta fylgja ábendingu um kæruleið, eins og gert var í bréfi ráðuneytisins frá apríl 1998.
V.
1. Ágreiningur máls þessa er margþættur. Af hálfu kæranda er krafist endurskoðunar álagningar sorphirðugjalda vegna áranna 1997, sbr. gjaldskrá nr. 37/1997, og 1998, sbr. gjaldskrá nr. 28/1998, og þess krafist að gjöldin verði felld niður. Af hálfu Ísafjarðarbæjar er því haldið fram að kæruefnið nái einvörðungu til ársins 1998.
Í áliti umboðsmanns Alþingis kemur fram sú afstaða að 2. mgr. 6. gr. l. nr. 85/1997 standi því í vegi að hann geti fjallað um álagningu á húseign Sveinbjargar Hermannsdóttur fyrir árið 1997 þar sem kvörtun hafi ekki verið borin fram innan árs frá því að stjórnsýslugerningur sá sem um ræðir var til lykta leiddur.
Á sama hátt lítur nefnd skv. 31. gr. l. 7/1998 svo á að frestur sá sem nefndur er í
1. mgr. 27. gr. l. 37/1993 hafi einnig verið liðinn þegar kvörtun til umboðsmanns Alþingis var borin upp í maí 1998 en hvorki í „kæru“ til Ísafjarðarbæjar í febrúar 1998 né í „stjórnsýslukæru“ til félagsmálaráðuneytis í apríl 1998 eru álögð sorphirðugjöld 1997 gerð að ágreiningsefni. Það er einnig álit nefndarinnar að 28. gr. l. 37/1992 eigi hér við og mun nefndin því ekki fjalla um ágreining vegna sorphirðugjalda 1997.
2. Skv. 9. gr. l. nr. 8/1986 sem í gildi voru í byrjun árs 1998 segir að sveitarstjórnir hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf. Orðalag l. nr. 45/1985 sem tóku við af l. nr. 8/1986 er óbreytt að þessu leyti. Í 44. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 segir að sveitarstjórn sé ábyrg fyrir reglubundinni tæmingu og flutningi sorps frá öllum húsum á viðkomandi svæðum og í 38. gr. 3. tl. mengunarvarnarreglugerðar nr. 48/1994 er sagt að sveitarstjórn skuli sjá um að tæma sorpílát og flytja sorpið brott sé það ekki falið öðrum með samningi.
Í 18. gr. l. 81/1988 sagði m.a. að sveitarfélag geti sett sér eigin heilbrigðissamþykktir um þætti sem ekki er fjallað um í heilbrigðisreglugerð og mengunarreglugerð eða til að gera um einstök atriði ítarlegri kröfur en þar er gert og síðan sagði áfram að heimilt sé að setja m.a. inn í slíkar samþykktir ákvæði um gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu og að upphæð gjalda skuli ákveðin í sérstakri gjaldskrá sem ráðherra staðfesti. Í 25. gr. l. 7/1998, sem leysti 18. gr. l. 81/1988 af hólmi, er orðalag hið sama en því bætt við að gjöld megi aldrei vera hærri en sem nema rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum og má ætla að regla þessi hafi gilt fyrir lögfestingu l. nr. 7/1998 en ekki er ágreiningur með aðilum þessa mál um það atriði. Eftir framangreindum reglum setti Ísafjarðarbær sér gjaldskrá fyrir sorphirðu og er hún nr. 28/1998 og staðfest af umhverfisráðuneyti þann 9.1.1998. Gjöldum er skipt í tvo liði A og B og á A ? liður við íbúðarhúsnæði en B ? liður um félög, stofnanir og aðrar lögpersónur. Í 4. gr. gjaldskrárinnar er þeim sem fá álögur í B-lið gefinn kostur á athugasemdum og óskum um breytingar og er bæjarstjórn heimilt að breyta gjaldtöku með tilliti til réttmæti framsettra athugasemda. Samsvarandi ákvæði eru ekki vegna íbúðarhúsnæðis eða A-liðar gjaldskrárinnar.
Fyrir staðfestingu gjaldskrárinnar kom fram að útgjöld vegna sorphirðu í Ísafjarðarbæ eru hærri en sorphirðugjöld og aðrar tekjur vegna sorphirðu og er ekki ástæða til að véfengja þá fullyrðingu.
Í kærugögnum kemur fram að kærandi á lögheimili í öðru sveitarfélagi og að enginn sé skráður með lögheimili á Eyrargötu 12, Suðureyri, og fasteignin sé einungis notuð að sumri og e.t.v. um páska en að öðru leyti er óljóst um notkun eignarinnar og þá á sama hátt um þann kostnað sem sveitarfélagið hefur af sorphirðu vegna hennar. Ekki kemur heldur fram í gögnum hvort aðstæður kæranda verði bornar saman við aðstæður annarra gjaldenda í Ísafjarðarbæ og honum mismunað að því leyti. Hægt er að líta svo á að álagning sorphirðugjalda geti að nokkru verið ósanngjörn í tilviki kæranda og heppilegra sé að veita gjaldendum í A-lið gjaldskrárinnar svipaða möguleika og gjaldendum í lið B, sbr. 4. gr. gjaldskrár nr. 28/1998. Engu að síður lítur nefnd skv. 31. gr. l. 7/1998 svo á að sveitarstjórn Ísafjarðarbæjar hafi samkvæmt framansögðu lagalegar heimildir til að haga gjaldskrárgerð vegna sorphirðu á þann hátt sem gert var með setningu gjaldskrár nr. 28/1998, og almennt verði sorphirðugjöld ekki ákveðin nema sem jafnaðargjald á hverja gjaldskylda fasteign og þess eigi að gæta að heildartekjur sveitarfélaga af sorphirðugjöldum séu ekki hærri en nemur heildarkostnaði við sorphirðu í sveitarfélaginu þ.e. lög og reglur standi ekki til þess að reikna út kostnað sem fellur til af hverjum gjaldanda.
3. Það er álit nefndar skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 að henni beri almennt að gæta að
hæfisreglum sbr. II. kafla l. 37/1993. Í máli þessu er gerð krafa um að nefndin fjalli um hæfi ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytisins. Skv. 14. gr. l. 33/1944 bera ráðherrar ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum og eru þannig æðstu embættismenn framkvæmdavaldsins. Skv. 10. gr. l. nr. 73/1969 stýra ráðuneytisstjórar ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra og koma í þeirra stað við stjórnarathafnir. Í tilviki því sem hér skiptir máli undirritaði ráðuneytisstjóri umhverfisráðuneytisins gjaldskrá nr. 28/1998 fyrir hönd ráðherra og í hans umboði.
Í greinargerð með 31. gr. l. nr. 7/1998 segir m.a.: „Lagt er til að í þeim tilvikum þar sem ráðherra fer með afgreiðslu mála verði þeim afgreiðslum ekki vísað til úrskurðarnefndarinnar enda kemur úrskurðarnefndin í stað ráðherra sem endanlegur úrskurðaraðili á stjórnsýslustigi og getur ekki úrskurðað í málum sem ráðherra fer með ákvörðunarvald eða úrskurðarvald í. Er þetta gert til að taka af allan vafa um hvernig túlka beri greinina.“
Af framangreindum ástæðum telur nefnd skv. 31. gr. l. 7/1998 að hún geti ekki kveðið á um réttmæti ákvarðana og um hæfi ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytisins í máli þessu.
Úrskurðarorð:
1. Vísað er frá kæru Sveinbjargar Hermannsdóttur vegna álagningar sorphirðugjalda fyrir árið 1997.
2. Ekki er fallist á kröfur Sveinbjargar Hermannsdóttur um endurskoðun og niðurfellingu sorphirðugjalds fyrir árið 1998.
3. Nefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 telur sig ekki hafa úrskurðarvald um hæfi ráðuneytisstjóra umhverfisráðuneytis.
Sigurmar K. Albertsson hrl.
Gunnar Eydal, skrifstofustjóri Óðinn Elísson hdl.
Date: 10/29/02
