Árið 2012, fimmtudaginn 1. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 25/2009, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps frá 5. nóvember 2008 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Borðeyri í Bæjarhreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. apríl 2009, er barst nefndinni 17. s.m., kærir K, eigandi svonefnds BM húss á Borðeyri, þá ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps frá 5. nóvember 2008 að samþykkja tillögu að nýju deiliskipulagi Borðeyrar. Öðlaðist samþykktin gildi hinn 17. mars 2009 við birtingu auglýsingar þar að lútandi í B-deild Stjórnartíðinda. Gerir kærandi þá kröfu að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að fjarlægt verði sumarhús er flutt hafi verið á svæði þar sem ekki hafi verið gert ráð fyrir frístundabyggð. Eftir að kæra barst úrskurðarnefndinni mun umrætt sumarhús hafa verið fjarlægt og verður því ekki vikið nánar að kröfu kæranda er að því snýr.
Málavextir: Hinn 8. nóvember 2007 var á fundi skipulags- og byggingarnefndar Bæjarhrepps samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir Borðeyri. Skyldi það leysa af hólmi eldra deiliskipulag frá árinu 1997 og taka til heldur stærra svæðis en það skipulag. Var fundargerð nefndarinnar samþykkt á fundi hreppsnefndar hinn 15. s.m. og var tillagan auglýst til kynningar frá 2. mars til 20. júní 2008. Nokkrar athugasemdir bárust við tillöguna, þ.á m. frá kæranda, og á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 13. júlí s.á. var samþykkt að vísa framkomnum athugasemdum til hreppsnefndar til afgreiðslu. Á fundi hreppsnefndar hinn 6. ágúst s.á. var fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 13. júlí s.á. lögð fram og samþykkt. Jafnframt fóru fram umræður um athugasemdir þær er borist höfðu á kynningartíma tillögunnar og var oddvita, varaoddvita og lögfræðingi sveitarfélagsins falið að svara öllum athugasemdum. Var kæranda kynnt afstaða hreppsnefndar vegna framkominna athugasemda hans með bréfi, dags. 11. ágúst 2008.
Hinn 5. nóvember 2008 var á fundi hreppsnefndar samþykkt tillaga að deiliskipulagi Borðeyrar. Var skipulagið því næst sent Skipulagsstofnun í samræmi við 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem gerði með bréfi, dags. 5. desember s.á., athugasemdir við að tillagan yrði samþykkt, m.a. þar sem ekki væri gerð fullnægjandi grein fyrir efni skipulagsins, en í sumum tilvikum væri óljóst hvaða ákvarðanir væri verið að taka. Eins væru skilmálar ófullnægjandi um t.d. byggingarreiti, byggingarmagn, stærðir lóða og nýtingarhlutfall. Jafnframt var bent á að skipulagið væri ekki að öllu leyti í samræmi við breytt aðalskipulag. Að teknu tilliti til ábendinga Skipulagsstofnunar var auglýsing um hið greinda deiliskipulag birt í B-deild Stjórnartíðinda.
Samhliða vinnu við deiliskipulagið var unnin tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Bæjarhrepps, Borðeyri 1995-2015 og öðlaðist sú breyting gildi í B-deild Stjórnartíðinda hinn 19. september 2008.
Framangreindri ákvörðun um deiliskipulag hefur kærandi skotið til úrskurðarnefndarinnar eins og áður er rakið.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að hann telji sig eiga lögvarinna hagsmuna að gæta en í hinu kærða skipulagi sé gert ráð fyrir götu er fari inn á þinglýsta leigulóð hans. Hafi ekkert samráð verið haft við kæranda hvað þetta varði. Þá vanti í skipulagið afmarkaðar lóðir við nokkur hús á eyrinni, þ.m.t. hús hans. Hafi kærandi gert athugasemdir á kynningartíma tillögunnar en sveitarstjórn Bæjarhrepps hafi látið hjá líða að svara þeim efnislega þrátt fyrir athugasemdir Skipulagsstofnunar þess efnis. Séu þetta með öllu óásættanleg vinnubrögð og framkoma af hálfu sveitarstjórnar. Jafnframt sé fundið að því að hvorki hafi verið haldinn kynningarfundur um aðalskipulag Bæjarhrepps né umrætt deiliskipulag áður en skipulagstillögurnar hafi verið auglýstar, eins og lög geri þó ráð fyrir.
Ennfremur sé vísað til þess að samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir frístundabyggð svo að segja í miðju þorpinu á Borðeyri, en þaðan séu aðeins um 60 metrar að íbúðarhúsi kæranda. Muni umferð um svæðið aukast verulega vegna þessa með tilheyrandi ónæði fyrir íbúa í næsta nágrenni. Jafnframt muni útsýni breytast. Hafi ekki verið gert ráð fyrir þessari landnotkun á umræddu svæði þegar kærandi hafi keypt fasteign sína fyrir þremur árum og rýri þetta ráðslag eign hans til muna.
Málsrök Bæjarhrepps: Af hálfu Bæjarhrepps er vísað til þess að samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sæti stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga kæru til úrskurðarnefndar. Ágreiningur sé uppi meðal fræðimanna hvort samþykkt skipulags sé stjórnvaldsfyrirmæli eða stjórnvaldsákvörðun. Bæjarhreppur byggi á því að með samþykkt deiliskipulags af þeirri stærðargráðu sem hér um ræði séu sett stjórnvaldsfyrirmæli sem beinist að ótilteknum fjölda manna. Sé ekki hægt að líta á samþykki þeirra sem stjórnvaldsákvörðun gagnvart kæranda, sem þar með sé kæranlegt til úrskurðarnefndar, nema að svo miklu leyti sem með samþykktu skipulagi sé tekin sérstök ákvörðun í ákveðnu og fyrirliggjandi máli, þar sem kærandi hafi sérstaklegra, einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta. Einnig verði að líta til þess sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2906/2000 að skýra verði úrskurðarvald kærunefndar þröngt með þeim rökstuðningi sem þar sé vísað til. Bæjarhreppur telji því að ekki sé unnt að líta á deiliskipulagið í heild sinni sem stjórnvaldsákvörðun sem beint sé að kæranda sérstaklega í ákveðnu og fyrirliggjandi máli og hafi kærandi því ekki lögvarða hagsmuni af þeirri kröfu að deiliskipulagið í heild sinni sé fellt úr gildi.
Einnig bendi Bæjarhreppur á að gata sú, sem kærandi nefni svo, sé aðkoma að húsum sem liggi norðan við hús kæranda og hafi verið með þeim hætti a.m.k. áratugum saman. Með skipulaginu sé því einungis verið að staðfesta það ástand sem verið hafi svo lengi sem elstu menn muni. Ástæða þess að lóðir séu ekki afmarkaðar á skipulagsuppdrætti sé sú að eigandi landsins, þ.e. íslenska ríkið, hafi ekki enn tekið endanlega afstöðu til afmörkunar lóða þótt fyrir liggi að lóð kæranda sé 651 m². Hafi sveitarfélagið þrýst mjög á að þessari vinnu yrði lokið vegna skipulagsmála en verið tjáð að ekki væri unnt að ljúka henni fyrr en niðurstaða skipulagsvinnu lægi fyrir. Málið hafi því verið komið í óþolandi pattstöðu sem ekki hafi verið hægt að láta tefja nauðsynlega skipulagsvinnu í sveitarfélaginu.
Því sé alfarið hafnað að kærandi geti haft einhverjar væntingar til þess að skipulag sem nái yfir svo stórt svæði, og sé svo mikil miðstöð í heilu sveitarfélagi, taki engum breytingum. Sérstaklega skuli vegna þessa bent á að hús kæranda, sem sé á umþrættri lóð, sé gamalt skólahús og hafi því ekki verið breytt í íbúðarhús fyrr en umsókn kæranda þar um hafi verið samþykkt í hreppsnefnd í janúar 2007.
—————–
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn þess.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem við eiga í máli þessu, kvað úrskurðarnefndin upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Átti það því undir nefndina að skera úr um ágreining um lögmæti deiliskipulagsákvarðana. Verður ekki fallist á að orðalag 5. mgr. ákvæðisins hafi átt að skilja svo að úrskurðarvald nefndarinnar væri einskorðað við stjórnvaldsákvarðanir í svo þröngri merkingu sem Bæjarhreppur byggir á. Er m.a. til þess að líta að í ákvæðinu var kveðið á um upphaf kærufrests þeirra ákvarðana sem sættu opinberri birtingu og verður af lögunum ráðið að það ákvæði hafi fyrst og fremst átt við um deiliskipulagsákvarðanir. Þá var í ákvæðinu áréttað að ákvarðanir sem ráðherra bæri að lögum að staðfesta sættu ekki kæru til nefndarinnar, en slíkt hefði verið óþarft ef úrskurðarvald hennar hefði verið takmarkað með framangreindum hætti. Verður ekki heldur ráðið af því áliti umboðsmanns Alþingis sem vísað er til að úrskurðarvald nefndarinnar sé takmarkað með þeim hætti sem haldið er fram. Ber nefndinni þvert á móti að rannsaka lögmæti kærðar ákvörðunar án þess að sú rannsókn takmarkist við þá þætti eina er varðað geti hagsmuni kæranda.
Sveitarstjórn bar ábyrgð á og annaðist gerð deiliskipulags samkvæmt 1. mgr. 23. gr. greindra laga og bar eftir föngum að leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra þeirra sem hagsmuna áttu að gæta um mörkun stefnu og markmið við skipulagsgerðina, sbr. 4. mgr. 9. gr. laganna. Í hinu umþrætta deiliskipulagi er sýndur vegslóði, sem ekki var í eldra skipulagi, milli íbúðarhúss kæranda og svo nefnds Ris-húss. Telur kærandi að vegur þessi fari inn á leigulóð hans, en ekkert samráð hafi verið haft við hann vegna þessarar nýtingar á lóðinni. Verður að telja, eins og atvikum er hér háttað, að kærandi eigi hagsmuna að gæta um nýtingu lóðarinnar og að hreppsnefnd hafi borið að leita samráðs við hann við gerð hins umþrætta deiliskipulags, enda kunni skipulagið að fela í sér skerðingu á lóð kæranda, sem ekki verði gerð nema með samningi eða að undangengnu eignarnámi, séu fyrir hendi skilyrði til þess. Kærandi kom að athugasemdum sínum við auglýsta tillögu, en samkvæmt 1. mgr. 25. gr. tilvitnaðra laga skal sveitarstjórn fjalla um auglýsta tillögu að deiliskipulagi þegar frestur til athugasemda er liðinn. Skal í þeirri umfjöllun taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Verður ekki af málsgögnum ráðið að sveitarstjórn hafi tekið efnislega afstöðu til athugasemda kæranda um legu ætlaðs vegar um lóð hans sem þó gat haft verulega þýðingu fyrir hagsmuni hans. Var málsmeðferð við gerð hinnar kærðu ákvörðunar að þessu leyti áfátt.
Kærandi byggir málatilbúnað sinn ennfremur á því að ekki séu í öllum tilvikum sýndar afmarkaðar lóðir í deiliskipulagi eins og beri að gera lögum samkvæmt en samkvæmt greinargerð sveitarfélagsins var slíkt ekki gerlegt. Deiliskipulag er skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reiti innan sveitarfélags sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess. Skal í deiliskipulagi m.a. sýna lóðamörk á skipulagsuppdrætti, sbr. gr. 5.1.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Þá skal í skipulagsskilmálum deiliskipulags m.a. kveða á um landnotkun, lóðastærðir, frágang lóða og lóðamarka og kvaðir, s.s. vegna umferðarréttar. Skortir á að í hinu umdeilda skipulagi sé gerð fullnægjandi grein fyrir þessum þáttum og er það að því leyti haldið verulegum efnisannmörkum.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að svo verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð og efni hinnar kærðu ákvörðunar að leiða eigi til ógildingar hennar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Bæjarhrepps frá 5. nóvember 2008 nýtt deiliskipulag fyrir Borðeyri í Bæjarhreppi.
_____________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
