Árið 2012, föstudaginn 13. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 10/2012, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 22. febrúar 2012 um að heimila stækkun lóðar og að veita byggingarleyfi fyrir viðbyggingu að Strandvegi 102 í Vestmannaeyjum og ákvörðun byggingarfulltrúa frá 17. s.m. um að veita leyfi til könnunar jarðvegs í tengslum við fyrirhugaðar framkvæmdir.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. febrúar 2012, er barst nefndinni 21. sama mánaðar, kærir Arnar Þór Stefánsson hrl., f.h. V hf., Hafnargötu 2, Vestmannaeyjum, ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Vestmannaeyjabæjar frá 17. febrúar 2012 um að heimila stækkun lóðar og að veita Í hf., Strandvegi 28, byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við frystihús félagsins að Strandvegi 102. Þegar kæran barst úrskurðarnefndinni hafði málið ekki komið til afgreiðslu bæjarstjórnar, en upplýst hefur verið að hin kærða ákvörðun var tekin fyrir til umræðu og staðfestingar á fundi bæjarstjórnar 22. febrúar 2012 og samþykkt þar með fimm atkvæðum. Þá hefur verið upplýst að framkvæmdir sem hófust á byggingarstað studdust við leyfi sem byggingarfulltrúi veitti með vísan til byggingarreglugerðar nr. 112/2012 hinn 17. s.m. til að kanna jarðveg í tengslum við fyrirhugaðar framkvæmdir. Hefur kærandi áréttað að kæra hans taki einnig til þessa leyfis. Er þess krafist að felld verði úr gildi ákvörðun Vestmannaeyjabæjar um að heimila stækkun lóðar og að veita leyfi fyrir viðbyggingunni.
Af hálfu kæranda var þess einnig krafist að úrskurðarnefndin úrskurðaði að framkvæmdir að Strandvegi 102 yrðu stöðvaðar til bráðabirgða. Féllst úrskurðarnefndin á þá kröfu með úrskurði uppkveðnum 24. febrúar 2012.
Málsatvik: Í lok desember 2011 óskaði lóðarhafi Strandvegar 102 eftir því að lóð hans yrði stækkuð til austurs og norðurs og að honum yrði veitt leyfi til að reisa þar viðbyggingu við fasteign þá er fyrir er á lóðinni. Af málsgögnum verður ráðið að erindi þetta hafi átt sér talsverðan aðdraganda og var m.a. fjallað um hliðstætt erindi á fundi framkvæmda- og hafnarráðs Vestmannaeyja 14. nóvember 2010. Eftir skoðun á málinu var ákveðið á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 20. janúar 2012 að grenndarkynna erindið. Gerði kærandi athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd með bréfi, dags. 16. febrúar 2012. Málið var tekið fyrir í umhverfis- og skipulagsráði 17. s.m. þar sem erindið var samþykkt. Bókaði nefndin að athugasemdir hefði komið fram við grenndarkynningu málsins frá einum aðila og var þeim svarað í bókuninni. Var þar m.a. tekið fram að þörf væri á rammáætlun fyrir hafnarsvæðið og upplýst að starfshópur Vestmannaeyjabæjar myndi móta nýtingu hafnarsvæðis, greina umferðarflæði og gera tillögu að landnýtingu innan hafnarsvæðis í samráði við umsagnar- og hagsmunaaðila. Síðan var eftirfarandi bókað um afgreiðslu málsins: „Ráðið samþykkir erindið þar sem uppdrættir eru í samræmi við mannvirkjalög nr. 160/2010. Leyfið er samþykkt með því skilyrði að umsækjandi greiði allan kostnað við breytingar á lagnakerfum HS veitna, sbr. bréf dags. 16. feb. 2012 og allan kostnað varðandi framkvæmdir og breytingar við gangstéttar, götu og annað sem til fellur við framkvæmd þessa. Lóðarhafi skal skila inn skriflegri framkvæmdaáætlun til samþykktar hjá umhverfis- og framkvæmdasviði áður en framkvæmdir hefjast. Ráðið leggur til við starfshóp um umferðarmál, að norðurhluti Garðavegar og Hafnargata verði skilgreind sem athafnasvæði. Byggingarleyfisgjald kr. 85.911 skv. gjaldskrá nr. 117/2010. Afgreiðsla þessi er skv. Mannvirkjalögum nr. 160/2010 og Skipulagslögum nr. 123/2010.“ Sama dag veitti byggingarfulltrúi leyfi til könnunar jarðvegs á staðnum.
Á fundi bæjarstjórnar Vestmannaeyja 22. febrúar 2012 var tekin fyrir afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs frá 17. s.m. í málinu og var eftirfarandi bókað um þann lið: „Liður 2 liggur fyrir til umræðu og staðfestingar …. Liður 2 var samþykktur með fimm atkvæðum. Páll Scheving Ingvarsson og Guðlaugur Friðþórsson véku af fundi.“
Málsrök kæranda: Kærandi telur málsatvik öll bera með sér að mikill hraði og óvandvirkni hafi einkennt alla meðferð málsins af hálfu bæjarins og byggingaraðila. Við blasi að leyfisveiting vegna umræddrar viðbyggingar hafi í reynd verið keyrð í gegn og hafi sveitarfélagið reynt eftir fremsta megni að stytta sér leið. Þannig hafi bæjaryfirvöld kosið að grenndarkynna viðbygginguna í stað þess að gera deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Þá hafi fljótaskrift verið á meðferð málsins að öðru leyti. Beri að fella úr gildi þá ákvörðun bæjarins að heimila stækkun lóðar og veita umdeilt byggingarleyfi og sé krafa kæranda um ógildingu studd eftirgreindum rökum.
Í fyrsta lagi hafi ekki verið heimilt að afgreiða byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu einni saman, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þess í stað hefði þurft að samþykkja deiliskipulag fyrir svæðið, að undangenginni þeirri málsmeðferð sem því fylgi, en ekkert deiliskipulag sé í gildi að svæðinu. Það sé meginregla að byggingarleyfi megi aðeins gefa út að því tilskyldu að það eigi sér stoð í og samrýmist skipulagsáætlunum á viðkomandi svæði, þ.e. aðalskipulagi og deiliskipulagi, sbr. 1. tölul. 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Frá þessu sé undantekning í 44. gr. skipulagslaga þar sem heimilað sé að gefa út byggingarleyfi, á svæði þar sem deiliskipulag hafi ekki verið samþykkt, að undangenginni grenndarkynningu einni saman. Þetta sé undantekningarákvæði sem skýra beri þrengjandi lögskýringu. Í ákvæðinu segi að grenndarkynningu megi beita, að framangreindum skilyrðum fullnægðum, ef framkvæmd sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi.
Kærandi telji að þessi skilyrði séu ekki uppfyllt í máli þessu. Með hinni kærðu ákvörðun sé verið, með afdrifaríkum hætti, að breyta hluta af götu í lóð. Lóðarmörkum sé því breytt og til komi viðbygging sem þrengi verulega umrædda götu, en hún sé aðalaðkomuleið að lóð kæranda. Í þessu felist auðvitað breytt landnotkun og enn fremur breytt byggðamynstur. Jafnframt aukist þéttleiki byggðar við þessa breytingu.
Þá beri að horfa til þess að um sé að ræða hafnarsvæði þar sem mikil atvinnuumsvif séu. Við þessar aðstæður geti enn síður átt við að veita byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu. Annað gildi í íbúðarhverfum þar sem játa verði byggingaryfirvöldum meira svigrúm til slíkrar málsmeðferðar. Þá sé starfshópur að hefja störf við að móta stefnu um landnýtingu hafnarsvæðisins og sé vandséð að það samræmist áformum bæjaryfirvalda að veita hið umdeilda leyfi án þess að huga fyrst að skipulagsmálum svæðisins.
Í öðru lagi sé á því byggt að sú þrenging á Garðavegi, um 6,5 metra, sem leiði af stækkun lóðar og tilkomu umdeildrar viðbyggingar, fari í bága við þéttbýlisuppdrátt Aðalskipulags Vestmannaeyjabæjar 2002-2014. Sé rýnt í hann komi í ljós að þar sé gert ráð fyrir beinum og breiðum Garðavegi í norður út frá Strandgötu, en ekki að þar sé þrenging af neinu tagi. Þá séu færð inn á uppdráttinn lóðamörk og útlínur bygginga, og geri þær heldur ekki ráð fyrir viðbyggingu á þessum stað eða mjókkuðum vegi. Eins og áður segi leiði af ákvæði 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga að mannvirki verði að vera í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Þar sem hér sé brotið gegn gildandi aðalskipulagsuppdrætti sé nefnd stækkun lóðar ólögmæt, svo og byggingarleyfi fyrir viðbyggingu.
Í þriðja lagi sé á því byggt að frestur til andmæla vegna grenndarkynningar hafi verið of stuttur. Frestur til andmæla hafi verði fjórar vikur frá dagsetningu kynningarbréfs, en bréfið hafi ekki verið póstlagt fyrr en fjórum dögum eftir dagsetningu þess. Kærandi hafi því ekki fengið það ráðrúm til að gera athugasemdir sem skipulagslög geri ráð fyrir.
Í fjórða lagi sé á það bent að samþykki umhverfis- og skipulagsráðs fyrir útgáfu byggingarleyfis hafi verið ólögmætt þar sem ekki hafi verið fullnægt skilyrðum 2.-6. tölul. 1. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga.
Í fimmta lagi sé á því byggt að ekki verði annað séð en að Vestmannaeyjabær viðhafi það fyrirkomulag, sem bænum sé heimilt samkvæmt 2. mgr. 7. gr. mannvirkjalaga, að umsókn um byggingarleyfi skuli koma til meðferðar, úrlausnar og samþykkis hjá umhverfis- og skipulagsnefnd og bæjarstjórn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi. Hins vegar liggi fyrir í málinu að útgáfa hins umdeilda byggingarleyfis hafi ekki komið inn á borð bæjarstjórnar áður en byggingarfulltrúi hafi gefið út byggingarleyfi og sé það því ólögmætt. Ennfremur sé leyfið ólögmætt þar sem ekki hafi verið kallaðir til varamenn fyrir þá tvo nefndarmenn sem vikið hafi sæti við úrlausn málsins en þeir séu starfsmenn byggingarleyfishafa.
Í sjötta lagi sé á því byggt af hálfu kæranda að stækkun umræddrar lóðar hafi verið ólögmæt nema til kæmi nýr lóðarleigusamningur eða viðbót við gildandi samning. Þar sem samningnum hafi hvorki verið breytt né hann endurnýjaður sé stækkun lóðarinnar ólögmæt.
Síðast en ekki síst sé á því byggt að reglur grenndar- og nábýlisréttar valdi því að stækkun lóðarinnar að Strandvegi 102 og tilkoma margumræddrar viðbyggingar sé ólögmæt. Réttarreglur þessar sem séu ólögfestar kveði á um að nágranni verði að sætta sig við tiltekin óþægindi af nábýli við annan aðila, en um leið og óþægindin fari yfir ákveðin mörk séu þau orðin ólögmæt. Sé stækkun lóðar og heimiluð viðbygging afar íþyngjandi fyrir kæranda og skerði möguleika hans til nýtingar eigin eignar í svo ríkum mæli að ekki verði við unað. Beri samkvæmt öllu framansögðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Málsrök byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafi mótmælir öllum málsástæðum og lagarökum kæranda. Því sé hafnað að málsmeðferð umhverfis- og skipulagsráðs vegna beiðni um stækkun lóðar við Strandveg 102 og útgáfu leyfis til viðbyggingar hafi verið áfátt að því er tekur til grenndarkynningar.
Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 sé landið allt skipulagsskylt og skuli framkvæmdir vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Þó sé heimilt að víkja frá deiliskipulagsskyldu vegna stakra framkvæmda í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag sé ekki fyrir hendi ef fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Í stað deiliskipulagsgerðar sé þá hægt að beita svokallaðri grenndarkynningu, sbr. 44. gr. skipulagslaga.
Mat á því hvort framkvæmdir séu í samræmi við aðalskipulag fari saman við túlkun á hugtakinu landnotkun. Í 11. tölul. 2. gr. skipulagslaga komi fram sú skilgreining á hugtakinu landnotkun að þar sé um að ræða ráðstöfun lands til mismunandi nota, svo sem undir íbúðir, frístundahús, iðnað, verslun, útivist og landbúnað. Samkvæmt Aðalskipulagi Vestmannaeyja 2002-2014 sé svæði hafnarinnar þrískipt og lóðin að Strandvegi 102 skilgreind sem hafnarsvæði, eða nánar tiltekið á athafnasvæði hafnar (H-1). Í greinargerð aðalskipulags, sbr. og gr. 4.8.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sé tekið fram að á hafnarsvæðum tengist landnotkun fyrst og fremst hafnsækinni starfsemi, s.s. útgerð, fiskvinnslu og starfsemi tengdri sjóflutningum og skipasmíði eða viðgerðum. Enn fremur verði að túlka ákvæði aðalskipulags um landnotkun hafnarsvæða með hliðsjón af ákvæði 4.8.2 í skipulagsreglugerð, en þar komi fram að áhersla verði lögð á öfluga útgerð og fiskvinnslu og að aðstaða þessara greina í landi og í höfn verði eins og best geti orðið á hverjum tíma, auk þess sem lóðir fyrir þessa starfsemi verði tiltækar. Í greinargerð með aðalskipulagi Vestmannaeyja sé tiltekið að stærð svæðis H-1 sé 14,7 ha, fullbyggt um 70.000 m2, og nýtingarhlutfallið sé 0,5. Þá komi fram í grein 4.8.6 í greinargerð með aðalskipulaginu að svæði H-1 og H-2 séu að mestu byggð. Ef litið sé til þess hvernig landnotkun fyrir umrætt svæði sé sett fram í aðalskipulagi verði ekki séð að hin kærða ákvörðun sé í ósamræmi við það sem þar komi fram, enda fyrirhugaðar framkvæmdir byggingarleyfishafa bæði í samræmi við staðfest aðalskipulag á svæðinu og falli að skilgreindri landnotkun þess.
Í samræmi við 7. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 hafi umhverfis- og skipulagsráð, sem ígildi skipulags- og byggingarnefndar, fjallað um erindi byggingarleyfishafa á fundi 20. janúar 2012 og ákveðið að láta fara fram grenndarkynningu. Grenndarkynningin hafi farið fram í samræmi við 44. gr. skipulagslaga og hafi erindið verið kynnt með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa 20. janúar 2012. Að kynningu lokinni hafi erindið svo verið tekið til afgreiðslu á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 17. febrúar s.á. þar sem athugasemdum hafi verið svarað með rökstuðningi, erindið samþykkt og sent bæjarstjórn til afgreiðslu. Fari því fjarri að um sé að ræða nokkra þá annmarka á framangreindri málsmeðferð að ógildingu varði.
Umþrætt viðbygging muni fráleitt hafa áhrif á byggðamynstur hafnarsvæðisins. Núverandi bygging sé fiskverkunarhús með vinnslusölum, geymslum, frystigeymslum, mótorhúsi og starfsmannaaðstöðu, en með breytingunni sé gert ráð fyrir viðbyggingu fyrir mótorhús og frystitækjarými. Núverandi brúttóflötur fyrstu hæðar hússins sé 3.289,3 m2, en húsið sé á þremur hæðum. Viðbyggingin verði á tveimur hæðum, 306,1 m2, að brúttófleti á fyrstu hæð og 62,5 m2, á annarri hæð. Ekki liggi fyrir útreikningar á nýtingarhlutfalli lóðarinnar þar sem svæðið hafi ekki verið deiliskipulagt en viðbyggingin sé alls ekki veruleg og vandséð hvernig hún raski hagsmunum kæranda. Horfa verði til þess að um sé að ræða atvinnulóð á hafnarsvæði en ekki sé um það að ræða að götumynd verði raskað, enda gert ráð fyrir að viðbyggingin verði hvorki hærri, stærri né umfangsmeiri en atvinnuhúsnæði í nágrenninu. Þá falli fyrirhuguð viðbygging vel að núverandi byggingu, heildarmynd og yfirbragði svæðisins. Myndi með útgáfu byggingarleyfis ekki á nokkurn hátt vera vikið frá byggðamynstri á svæðinu. Skilyrðið um þéttleika byggðar geti ekki girt fyrir að heimiluð verði minni háttar viðbygging við fasteign byggingarleyfishafa þegar litið sé til þess að ekki sé í gildi formleg ákvörðun um nýtingarhlutfall á svæðinu og að umrædd fasteign sé ekki stærri en almennt gerist þar. Byggingarleyfishafi telji að með hliðsjón af framansögðu og réttarframkvæmd í tíð eldri laga hafi skilyrði til grenndarkynningar verið uppfyllt. Einungis sé um að ræða breytingu á einni atvinnulóð í tengslum við starfsemi sem þar fari fram. Umfang fyrirhugaðrar viðbyggingar sé lítið enda nemi stærð hennar ekki nema rétt tæplega 10% af brúttófleti byggingarinnar og falli hún vel að byggðamynstri. Ótvírætt sé að heimilt hefði verið að grenndarkynna erindið sem óverulega breytingu á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, hefði það verið fyrir hendi, og því hafi skilyrði grenndarkynningar verið uppfyllt.
Því sé einnig mótmælt að brotið hafi verið gegn sjónarmiðum um jafnræði og réttmæti við afgreiðslu málsins, eða að það hafi verið afgreitt með óeðlilegum hraða, enda hafi verið sýnt fram á að svo hafi ekki verið. Byggingarleyfishafi taki fram að hagsmunir nágrannaeigna séu ekki þeir einu sem líta beri til við skoðun á málinu heldur verði einnig að taka sanngjarnt tillit til réttmætra hagsmuna hans sem fasteignareiganda. Verulegir hagsmunir séu fólgnir í því að hann geti hafist handa um framkvæmdir á lóð sinni án þess að þurfa að bíða eftir þeirri tímafreku og flóknu málsmeðferð sem fylgi því að gerð deiliskipulags ljúki. Þeir hagsmunir njóti lögverndar.
Þeirri athugasemd V hf. að viðbyggingin og þrenging götu fari í bága við aðalskipulagsuppdrátt sé alfarið hafnað. Sérstaklega verði að líta til þess hvernig landnotkun sé sett fram í aðalskipulagi, en hin kærða ákvörðun sé í fullu samræmi við það sem þar komi fram. Fyrirhuguð viðbygging, til stækkunar á frystihúsi félagsins, sé á skilgreindu hafnarsvæði samkvæmt aðalskipulagi og ótvírætt sé að hún falli vel að skilgreindri landnotkun. Auk þessa sé umfjöllun í kæru í meginatriðum röng að því er varði þrengingu götunnar, enda sé ekki um að ræða þrengingu á vegi heldur sé lagt upp með breikkun akreina í erindi byggingarleyfishafa.
Ein af málsástæðum sé sú að andmælafrestur vegna grenndarkynningar hafi verið of stuttur en því sé alfarið mótmælt. Kæranda hafi gefist nægur tími til andmæla enda hafi hann komið að athugasemdum sínum innan frestsins. Jafnvel þótt talið væri að frestur til athugasemda hafi verið örfáum dögum of stuttur, með hliðsjón af póststimpli kynningarinnar eða viðlíka, þá geti slíkt ekki eitt og sér valdið ógildingu ákvörðunarinnar þar sem kæranda hafi sannanlega gefist kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og tjá sig um málið. Athugasemdir hans hafi komið fram og fengið umfjöllun áður en erindið hafi verið afgreitt.
Staðhæfingum kæranda um að ekki hafi verið skilyrði til útgáfu byggingarleyfis sé alfarið vísað á bug, enda sé þar byggt á röngum forsendum. Einnig sé hafnað þeirri órökstuddu málsástæðu kæranda að ekki sé búið að breyta lóðarleigusamningi, enda geti kærandi ekki átt lögvarða hagsmuni af aðkomu að slíkum samningi milli byggingarleyfishafa og Vestmannaeyjarbæjar. Ógilding byggingarleyfis geti aldrei byggst á þeirri ástæðu að lóðarleigusamningi hafi ekki verið breytt.
Andmæli kæranda, sem lúti að grenndar- og nábýlisrétti, byggi annars vegar á því að um sé að ræða þrengingu á götu og hins vegar að breytingin hafi áhrif á kröfu um brunavarnir. Hvað varði þrengingu götu hafi verið sýnt fram á að slíkar fullyrðingar séu rangar og þvert á móti sé um að ræða breikkun akreina á Garðavegi, sem áfram verði tvístefnugata. Þá liggi fyrir að gætt hafi verið að öllum sjónarmiðum er varði eldvarnir og liggi fyrir jákvæð umsögn slökkviliðsstjórans í Vestmannaeyjum, auk jákvæðrar umsagnar yfirlögregluþjóns hvað varði þætti er snúi að umferðaröryggi.
Loks telji byggingarleyfishafi að ekki hafi á neinn hátt verið sýnt fram á að fyrirhuguð viðbygging raski lögvörðum hagsmunum kæranda, hvorki á grundvelli eignarréttar né að hún valdi einhverju því tjóni eða óhagræði sem leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Byggingarleyfishafi vísar til þess að í bráðabirgðaúrskurði um stöðvun framkvæmda, uppkveðnum 24. febrúar 2012, komi fram að óljóst sé að mati úrskurðarnefndarinnar um valdheimildir umhverfis- og skipulagsráðs, svo og hvort afgreiðsla bæjarstjórnar í kjölfar grenndarkynningar hafi verið fullnægjandi. Af þessu tilefni sé því alfarið mótmælt að skort hafi á valdheimildir umhverfis- og skipulagsráðs til samþykktar á því erindi sem hér um ræði. Heimildir séu í nýjum skipulagslögum og lögum um mannvirki til að ein og sama nefndin fari með byggingar- og skipulagsmál innan stjórnsýslu hvers sveitarfélags, líkt og verið hafi í hinum eldri.
Í málinu liggi fyrir að sérstakar byggingar- og skipulagsnefndir hafa ekki verið settar á laggirnar í Vestmannaeyjum eftir gildistöku nýju laganna 1. janúar 2011, en með málefni er varði bæði skipulags- og byggingarmál bæjarins fari umhverfis- og skipulagsráð. Sé þessi skipan í samræmi við Samþykkt um stjórn Vestmannaeyjabæjar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 630/2004, með síðari breytingum, sem sett hafi verið skv. ákvæðum 10. og 25. gr. sveitastjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. nú 9. gr. laga nr. 138/2011. Í samþykktinni sé fjallað um valdheimildir umhverfis- og skipulagsráðs og komi fram í 64. gr. að ráðið fari með málefni skipulags- og byggingarmála, sbr. lög nr. 73/1997. Jafnframt komi fram í 2. mgr. sömu greinar að ráðið geri tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála sem það fái til meðferðar. Samþykktin hafi verið staðfest af samgönguráðuneytinu þann 12. júlí 2004 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. s.m. Sé því sú framkvæmd, að umhverfis- og skipulagsráð fari með málefni er varði bæði skipulags- og byggingarmál bæjarins, í samræmi við ákvæði eldri laga nr. 73/1997 um skipulags- og byggingarmál og nú 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 7. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010, þar sem gert sé ráð fyrir að byggingar- og skipulagsmál falli undir eina og sömu nefndina eða ráðið. Séu því uppfyllt skilyrði mannvirkja- og skipulagslaga um störf byggingar- og skipulagsnefnda, sem staðfestar skuli af ráðherra, og um birtingu í B-deild Stjórnartíðinda.
Samkvæmt ákvæðum skipulags- og mannvirkjalaga, sbr. og eldri skipulags- og byggingar-lög, skuli sveitarstjórn afgreiða umsóknir um byggingarleyfi og sé heimilt skv. 7. gr. mannvirkjalaga og 6. gr. skipulagslaga að víkja frá ákvæðum laganna um meðferð umsókna um byggingarleyfi með sérstakri samþykkt sem staðfest skuli af ráðherra, sem fari með yfirstjórn skipulags- og mannvirkjamála, sbr. 3. gr. skipulagslaga og 4. gr. mannvirkjalaga. Fyrir liggi að staðfest og birt samþykkt nr. 630/2004 hafi verið og sé í gildi og séu því valdheimildir sveitastjórnar við afgreiðslu málsins ótvíræðar.
Með gildistöku nýrra skipulagslaga nr. 123/2010 hafi orðið breytingar á meðferð grenndarkynningarmála. Samkvæmt 44. gr. laganna komi það nú í hlut sveitarstjórnar að afgreiða mál að lokinni grenndarkynningu og í samræmi við það hafi bæjarstjórn samþykkt á fundi sínum 22. febrúar 2012 tillögu umhverfis- og skipulagsráðs um að samþykkja umsókn byggingarleyfishafa. Hafi hin kærða afgreiðsla umhverfis- og skipulagsráðs því verið byggð á ákvörðun sem tekin hafi verið með stoð í skipulagslögum nr. 123/2010.
Um afgreiðslu bæjarstjórnar vísist enn fremur til 3. mgr. 64. gr. tilvitnaðrar samþykktar um stjórn Vestmannaeyjabæjar og fundarsköp bæjarstjórnar.
Málsrök Vestmannaeyjabæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er mótmælt staðhæfingum kæranda um óvandaða málsmeðferð. Þvert á móti hafi framkvæmd málsins verið fyllilega í samræmi við lög og reglur og hafi í alla staðið verið staðið rétt að grenndarkynningu og öðrum undirbúningi málsins.
Aðkoma umhverfis- og skipulagsráðs hafi verið í samræmi við bæjarmálasamþykkt Vestmannaeyja nr. 630/2004, með síðari breytingum, en í henni komi fram að ráðinu sé falin umfjöllun um málefni skipulags- og byggingarmála. Þá komi þar fram að umhverfis- og skipulagsráð geri tillögur til bæjarstjórnar um afgreiðslu einstakra mála sem það fái til meðferðar. Grundvöllur umhverfis- og skipulagsráðs byggi á skipulagslögum nr. 123/2010, sbr. 6. gr. laganna. Þar komi m.a. fram að slík nefnd fari með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna. Umhverfis- og skipulagsráð hafi grundvallað afgreiðslu sína á framangreindum reglum og lagaákvæðum. Um efnislega afgreiðslu sé vísað til 44. gr. skipulagslaga. Þar komi skýrt fram að heimild sé til að gefa út byggingar- eða framkvæmdaleyfi án þess að deiliskipulag liggi fyrir, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Jafnframt komi þar fram að sveitarstjórn afgreiði slík mál og taki endanlega ákvörðun í slíku máli. Í máli því sem hér sé til umfjöllunar hafi verið farið nákvæmlega eftir framangreindum reglum. Umhverfis- og skipulagsráð hafi tekið málið til umfjöllunar og sent það síðan til endanlegrar afgreiðslu bæjarstjórnar, sem hafi samþykkt erindið formlega á fundi sínum 22. febrúar 2012 í samræmi við framangreind ákvæði skipulagslaga. Það skuli þó tekið skýrt fram að formlegt byggingarleyfi hafi ekki enn verið gefið út, enda þurfi að liggja fyrir nauðsynleg gögn til þess, s.s. sérteikningar.
Vestmannaeyjabær leggi áherslu á að afgreiðsla máls þessa geti vart talist íþyngjandi gagnvart kæranda. Helsta röksemd hans sé að Garðavegurinn þrengist en í raun breikki umferðargatan. Ekki verði séð að nein önnur efnisleg rök liggi að baki athugasemdum kæranda. Málið hafi fengið eðlilega afgreiðslu í samræmi við lög og reglur.
Af hálfu bæjaryfirvalda er málsástæðum kæranda að öðru leyti svarað lið fyrir lið. Eru þau svör í aðalatriðum byggð á sömu eða svipuðum sjónarmiðum og fram eru komin af hálfu byggingarleyfishafa og þykir ekki ástæða til að endurtaka þau hér.
———————–
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök til stuðnings kröfum sínum og hefur nefndin haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal gera deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skal jafnan miða við að það taki til svæða sem myndi heildstæða einingu. Skal þess gætt að byggingarleyfisskyld framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélags þegar sótt er um byggingarleyfi, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Verður að skýra þessi ákvæði saman á þann veg að byggingarleyfi skuli vera í samræmi við gildandi deiliskipulag. Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga segi hins vegar að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir eða um sé að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi skuli skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu. Verður að skilja ákvæði þetta svo að heimilt sé, við þær aðstæður sem þar greinir, að víkja frá lagaskilyrði 2. mgr. 37. gr. um deiliskipulag, enda þótt það sé hvergi berum orðum sagt í lögunum. Í 2. mgr. 44. gr. er því síðan lýst hvernig staðið skuli að grenndarkynningu og kemur þar fram að sveitarstjórn afgreiði, að kynningarfresti liðnum, mál sem sæti slíkri meðferð.
Samkvæmt samþykkt um skipan bæjarmálefna í Vestmannaeyjum fer umhverfis- og skipulagsráð með mál er heyra undir skipulagsnefndir samkvæmt 6. gr. skipulagslaga. Var ráðið því til þess bært að taka ákvörðun um að grenndarkynna erindi byggingarleyfishafa, svo sem gert var. Var málinu, að kynningartíma liðnum, vísað til bæjarstjórnar sem tók það til umræðu og afgreiðslu og má fallast á að meðferð málsins hafi að formi til verið í samræmi við fyrirmæli 44. gr. skipulagslaga um meðferð grenndarkynningar. Er þá litið fram hjá þeim ágöllum sem voru á samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs hinn 17. febrúar 2012, þegar ráðið samþykkti leyfi með vísun í lög um mannvirki og ákvað byggingarleyfisgjald, en með því fór ráðið út fyrir valdmörk sín, enda hefur ekki verið sett samþykkt í Vestmannaeyjum um byggingarnefnd samkvæmt 7. gr. laga um mannvirki, er gilt gæti fyrir ráðið.
Fallast má á að kynningarfrestur vegna grenndarkynningar hafi verið skemmri en lög áskilja. Hins vegar liggur fyrir að kærandi kom að athugasemdum innan þess frests sem veittur var og verður ekki séð að þessi ágalli á málsmeðferð hafi valdið réttarspjöllum. Verður hann því ekki talinn eiga að leiða til ógildingar, einn og sér.
Í málinu er um það deilt hvort skilyrði hafi verið til að víkja frá meginreglu 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga um deiliskipulag og grenndarkynna þess í stað umsókn byggingarleyfishafa í málinu. Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er það skilyrði sett fyrir því að farið sé með byggingarleyfisumsókn eftir ákvæðinu að fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika þeirrar byggðar sem fyrir er á svæðinu.
Í erindi byggingarleyfishafa fólst ekki aðeins umsókn um byggingaleyfi heldur einnig um stækkun lóðar, en sú stækkun var forsenda byggingarleyfisins. Tekur heimild 44. gr. skipulagslaga ekki til umsókna um úthlutun lóða eða ráðstöfunar lands til einkanota, enda en þar ekki um umsókn um byggingarleyfi að tefla. Geta eigendur fasteigna í þegar byggðum hverfum ekki haft væntingar um að fá til ráðstöfunar land utan lóðarmarka nema að undangengnu deiliskipulagi, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga, þar sem segir að í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, o.s.frv. Með hinni kærðu ákvörðun var þar að auki raskað götumynd og þar með byggðamynstri, en með breytingunni voru felld út bílastæði báðum megin götunnar og gangstéttir mjókkaðar. Þótt áformað hafi verið að breikka akbrautina sjálfa lítillega var til frambúðar girt fyrir frekari breikkun hennar og þar með skertir möguleikar á að laga svæðið að hugsanlegum þörfum komandi tíma.
Úrskurðarnefndin telur enn fremur að skort hafi á að gætt væri rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við undirbúning málsins. Þannig verður ekki séð að gætt hafi verið að því hvort fyrirhuguð framkvæmd rúmaðist innan nýtingarhlutfalls svæðisins, en samkvæmt aðalskipulagi gildir reitanýting á svæðinu og er nýtingarhlutfallið 0,5. Hins vegar liggja hvorki fyrir útreikningar nýtingarhlutfalls né nauðsynlegar forsendur þeirra, svo sem um hlutfall byggingarlóða og annars lands, gatna, bílastæða og opinna svæða innan viðkomandi reits. Jafnframt skorti á að gerð væri könnun á áhrifum hinnar umdeildu breytingar á umferð og bílastæðakröfu á svæðinu áður en hin kærða ákvörðun var tekin, en þessir þættir snerta m.a. lögvarða hagmuni kæranda.
Samkvæmt framansögðu skorti lagaskilyrði fyrir þeirri málsmeðferð að grenndarkynna umsókn byggingarleyfishafa um stækkun lóðar og um byggingarleyfi. Jafnframt skorti á að gætt væri rannsóknarreglu við undirbúning málsins. Leiða þessir ágallar til þess að ógilda ber hina kærðu ákvörðun. Miðað við þá niðurstöðu hefur ekki þýðingu að fjalla um gildi ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 17. febrúar 2012 um að veita leyfi til könnunar jarðvegs vegna fyrirhugaðra framkvæmda.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 22. febrúar 2012 um að heimila stækkun lóðar og um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu að Strandvegi 102.
_____________________________
Hjalti Steinþórsson
_________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
