Ár 2011, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 64/2010, kæra á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 22. júlí 2010 um breytt deiliskipulag vegna lóðanna nr. 2 og 4 við Þingholtsstræti og nr. 1 við Skólastræti í Reykjavík og á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. apríl 2011 um að veita takmarkað byggingarleyfi vegna jarðvinnu og undirbúnings aðstöðu á lóðinni nr. 2-4 við Þingholtsstræti.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. september 2010, er barst nefndinni 20. október s.á., kæra eigendur sex fasteigna við Skólastræti og Þingholtsstræti í Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 22. júlí 2010 um breytt deiliskipulag svæðis er markast af Þingholtsstræti, Amtmannsstíg, Lækjargötu og Bankastræti vegna lóðanna að Þingholtsstræti 2 og 4 og Skólastræti 1.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. apríl 2011, er barst nefndinni hinn 26. s.m., kæra sömu fasteignaeigendur í Skólastræti, auk fasteignaeigenda í Bankastræti, takmarkað byggingarleyfi byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. apríl 2011 vegna jarðvinnu og undirbúnings aðstöðu á lóðinni nr. 2-4 við Þingholtsstræti. Ákvað úrskurðarnefndin að sameina síðara málið, sem er nr. 26/2011, kærumáli þessu.
Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi ásamt því að kveðinn verði upp til bráðabirgða úrskurður um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinu kærða takmarkaða byggingarleyfi á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til þess að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfunnar um stöðvun framkvæmda.
Málavextir: Árið 2002 var samþykkt deiliskipulag svæðis er markast af Þingholtsstræti, Amtmannsstíg, Lækjargötu og Bankastræti. Samkvæmt því var gert ráð fyrir að lóðin Bankastræti 4/Skólastræti 1 væri ein og sama lóðin, 756 m² að stærð, og að heimilt yrði að auka byggingarmagn á lóðinni úr 776 m² í 1.785 m². Þá var og gert ráð fyrir því að lóðin Bankastræti 6/Þingholtsstræti 4 væri ein og sama lóðin, 368 m² að stærð, og að heimilt yrði að auka byggingarmagn á henni úr 1.024 m² í 1.084 m².
Árið 2004 var gerð breyting á deiliskipulagi þessu er fól í sér leiðréttingu á tilgreindri stærð lóðarinnar Bankastræti 4/Skólastræti 1, en auk þess var henni skipt í tvær lóðir. Með breytingunni varð lóðin nr. 4 við Bankastræti tilgreind 247,2 m² og byggingarmagn heimilað 700 m² og lóðin nr. 1 við Skólastræti tilgreind 543,2 m² og byggingarmagn heimilað 490 m². Þá sagði á skipulagsuppdrætti að byggingarreitur á baklóð yrði felldur niður. Árið 2006 er enn gerð breyting á fyrrgreindu deiliskipulagi og lóðinni Bankastræti 6/Þingholtsstræti 4 skipt í tvær, þ.e. Bankastræti 6 og Þingholtsstræti 2-4. Með breytingunni var lóðin nr. 6 við Bankastræti tilgreind 168 m² og byggingarmagn sagt óbreytt en lóðin Þingholtsstræti 2-4 sögð vera 200 m² og heimilað byggingarmagn 590 m². Breytingin náði ennfremur til lóðarinnar að Skólastræti 1 er fól í sér að byggingarmagn var aukið úr 494 m² í 1.060 m² og byggingarréttur á baklóð endurnýjaður.
Þriðja breytingin á upphaflegu deiliskipulagi, er tók til fyrrgreindra lóða nr. 1 við Skólastræti og nr. 2-4 við Þingholtsstræti, var samþykkt árið 2008 og fól í sér aukið byggingarmagn á lóðunum og þar með hækkað nýtingarhlutfall þeirra. Varðandi lóðina að Skólastræti 1 var eftirfarandi heimilað: „Byggingarreitur aukinn á baklóð í samfelldar 3 hæðir ásamt kjallara, í stað þess að lækka í tvær hæðir að Bankastræti 6. Byggingarmagn og nýtingarhlutfall breytist til samræmis.“ Var byggingarmagn heimilað 1.140 m² og nýtingarhlutfall 2,10. Varðandi lóðina að Þingholtsstræti 2-4 var eftirfarandi heimilað: „Gert er ráð fyrir að kjallari sé undir öllu húsinu og þar af leiðandi eykst nýtingarhlutfall. Einnig er gert ráð fyrir að bakhluti hússins sé hækkaður um 1,25 m frá áður samþykktum teikningum.“ Var byggingarmagn heimilað 700 m² og nýtingarhlutfall 3,50.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra 12. mars 2010 var lagt fram erindi varðandi breytingu á deiliskipulagi svæðis er afmarkast af Þingholtsstræti, Amtmannsstíg, Lækjargötu og Bankastræti vegna lóðanna nr. 2 og 4 við Þingholtsstræti og nr. 1 við Skólastræti er fól í sér sameiningu lóðanna. Var erindinu vísað til skipulagsráðs sem á fundi sínum 24. s.m. samþykkti að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins. Á fundi skipulagsráðs 7. júlí 2010 var erindið tekið fyrir að nýju og lagðar fram athugasemdir er bárust við tillöguna, m.a. frá hluta kærenda og hverfisráði miðborgar, sem og umsögn skipulagsstjóra, dags. 10. júní 2010. Samþykkti skipulagsráð tillöguna og hið sama gerði borgarráð á fundi 22. júlí 2010.
Skipulagsstofnun tilkynnti með bréfi, dags. 18. ágúst 2010, að ekki væri gerð athugasemd við birtingu samþykktarinnar þegar lagfærð gögn hefðu borist stofnunni og birtist samþykktin í B-deild Stjórnartíðinda 28. september 2010.
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 12. apríl 2011 var tekin fyrir umsókn um takmarkað byggingarleyfi til jarðvinnu og undirbúnings vegna aðstöðu á lóð nr. 2-4 við Þingholtsstræti. Var umsóknin samþykkt og staðfest á fundi borgarráðs 14. apríl 2010.
Hafa kærendur skotið framangreindum samþykktum til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur, sem eru eigendur fasteigna á grannlóðum Þingholtsstrætis 2-4 og Skólastrætis 1, krefjast ógildingar á samþykkt skipulagsráðs um breytt deiliskipulag er heimili sameiningu þessara tveggja lóða, sitt við hvora götuna, með tilheyrandi hækkun nýtingarhlutfalls lóðarinnar að Skólastræti 1. Byggingarmagn á lóðunum hafi smám saman verið aukið frá árinu 2002 þrátt fyrir mótmæli nágranna og borgarminjavarðar og hafi hagsmunir eins verktaka verið teknir fram fyrir grenndarhagsmuni þeirra.
Kærendur telji sameiningu lóðanna úr stíl við hverfið og viðkvæmt byggðamynstur þess, hún sé ónauðsynleg og andstæð hagsmunum þeirra. Með sameiningunni hækki nýtingarhlutfall lóðarinnar að Skólastræti 1 úr 2,10 í 2,48. Byggingarmagn á lóð Skólastrætis 1 sé aukið um 210 m², fari úr 1.060 m² í 1.270 m², sem sé úr öllu hófi, einkum þegar litið sé til nýtingarhlutfalls nokkurra grannlóða. Engin sérstök þörf sé á sameiningu lóðanna til að samnýta þær. Einfalt sé að setja brunahurðir á milli lóðanna til samnýtingar eins og dæmi séu um. Aukið byggingarmagn á lóð Skólastrætis 1 sé fráleitt og skerði verðmæti nágrannaeigna. Ef tilgangurinn með sameiningu lóðanna sé ekki að auka byggingarmagn á lóðinni að Skólastræti 1 sé sameiningin augljóslega þarflaus.
Kærendur vari við stóraukinni brunahættu verði lóðirnar sameinaðar og samnýttar án brunahurða milli húsanna. Byggingarsamstæðan við og að baki núverandi húsum við Þingholtsstræti 2-4, Bankastræti og Skólastræti 1, 3 og 3b sé meira og minna úr timbri og krefjist fyllstu brunavarna.
Hið kærða takmarkaða byggingarleyfi heimili niðurrif á húsi, sem byggt hafi verið árið 1872, og því sé verið að eyðileggja menningarsöguleg verðmæti Reykvíkinga og Íslendinga allra. Bent sé á að á svæðinu séu viðkvæmar byggingar, öðrum megin sé Bankastræti 6 sem sé fyrsta steinsteypta íbúðarhúsið í Reykjavík og hinum megin sé gamla Gutenbergprentsmiðjan o.fl.
Í málinu liggi fyrir umsögn Húsafriðunanefndar sem forstöðumaður nefndarinnar riti undir en hann hafi áður starfað hjá Reykjavíkurborg og m.a. svarað, f.h. skipulagsfulltrúa, athugasemdum vegna deiliskipulags svæðisins sem samþykkt hafi verið árið 2002. Telji kærendur forstöðumanninn vanhæfan til að fjalla um byggingaráform á svæðinu.
Kærendur bendi á að teikningar að húsum á þessu svæði hafi aldrei verið kynntar hagsmunaaðilum til umsagnar og hafi ekki verið aðgengilegar til skoðunar fyrr en nú og því hafi engin leið verið fyrir þá að vita hvað væri í vændum.
Væntanleg bygging muni hafa neikvæð áhrif á ásýnd svæðisins ofan Bernhöftstorfunnar. Byggt verði alveg að mörkum lóða Bankastrætis 6, Þingholtsstrætis 2-4, Þingholtsstrætis 6 og Skólastrætis 3b. Slíkt brjóti gegn ákvæðum byggingarreglugerðar um brunavarnir. Nýja byggingin muni loka af suðursvalir og brunaleið þriðju hæðar hússins að Bankastræti 6 og þar sem sólin taki í dag á móti íbúum muni margra metra hár steinsteypur veggur verða útsýni þeirra til suðurs. Þá muni byggingin ennfremur skyggja mikið á sól á fjórðu hæð Bankastrætis 6. Þetta rýri verðgildi eignanna.
Á afstöðumynd Þingholtsstrætis 2-4, sem samþykkt hafi verið af byggingarfulltrúa 15. mars 2011, komi eftirfarandi fram: „Sambrunahætta er milli bakhúss Þingholtsstrætis 2-4 og Bankastrætis 6 sem er einnar hæðar steinsteypt hús auk lítils sambyggðs skúrs.“ Virðist þarna sem arkitekt viðbyggingarinnar vinni af kæruleysi og vankunnáttu um brunamál milli húsa, sé tekið mið af því að Bankastræti 6 sé fjórar hæðir auk hanabjálka, og litli sambyggði skúrinn sem vitnað sé til sé steinsteypt viðbygging, byggð rétt fyrir 1930. Engin samþykkt sneiðmynd sýni hvernig viðbyggingin verði steypt upp að og upp á fjórðu hæð Bankastrætis 6, en þær myndu sýna án nokkurns vafa að lokað verði fyrir svalir og flóttaleið af þriðju hæð.
Í deiliskipulagi svæðisins sé gert ráð fyrir þremur hæðum og kjallara en nú hafi byggingarfulltrúi samþykkt fjórar hæðir ásamt kjallara, en það muni skyggja enn meira á sól og skemma ásýnd reitsins enn frekar. Þar sem ekki sé gert ráð fyrir hærri byggingu en þriggja hæða auk kjallara samkvæmt deiliskipulagi verði samkvæmt skipulagslögum að grenndarkynna áformin fyrir hagsmunaaðilum.
Í umsögn byggingarfulltrúa komi fram að frágangur á lóðamörkum verði gerður í samráði við lóðarhafa aðliggjandi húsa. Það hafi ekki verið gert og reyndar hafi ekkert samband verið haft við hagsmunaaðila vegna þessa.
Ekki hafi verið vel staðið að kynningu breytinganna fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu undanfarinn áratug og hafi því margir þeirra ekki haft vitneskju um fyrirhugaðar breytingar og af þeim sökum ekki andmælt áformunum. Til að sátt geti orðið um skipulag svo gróinna og viðkvæmra reita eins og hér um ræði verði að bera breytingar undir hagsmunaaðila og taka mark á kærum þeirra og umsögnum borgarminjavarðar og hverfisráðs miðborgar, en það hafi ekki verið gert á neinu stigi málsins undanfarinn áratug.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé eingöngu verið að heimila sameiningu lóða. Samþykktin heimili ekki aukningu byggingarmagns, breytingu á byggingarreitum eða hækkun nýtingarhlutfalls. Ekki sé heimilt að byggja yfir lóðamörk, m.a. vegna reglna er lúti að brunavörnum, og því sé verið að sameina lóðirnar.
Ekki verði séð á hvaða hátt hin kærða breyting hafi áhrif á grenndarhagsmuni kærenda, en lóðarhafi muni uppfylla öryggis- og brunakröfur við hönnun og uppbyggingu á hinni sameinuðu lóð.
Hvað varði aðrar málsástæður kærenda sé minnt á að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér einhverjar breytingar á þeirra nánasta umhverfi. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir þótt ekki verði fallist á að um slíka skerðingu sé að ræða í þessu tilfelli. Að því er varði meinta verðrýrnun á eignum kærenda sé bent á að ekki sé gerð nein tilraun til að renna stoðum undir þá fullyrðingu og sé henni hafnað sem órökstuddri og ósannaðri. Einnig sé ástæða til að benda á ákvæði 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en þar komi fram að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða að hún rýrni svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður geti sá sem sýni fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum átt rétt á bótum úr borgarsjóði eða að hann leysi fasteignina til sín. Um slíka bótaskyldu sé úrskurðarnefndin þó ekki bær að fjalla.
Þá krefst Reykjavíkurborg þess að hafnað verði kröfu kærenda um ógildingu takmarkaðs byggingarleyfis frá 12. apríl 2011 vegna jarðvinnu og undirbúnings til aðstöðu á lóðinni nr. 2-4 við Þingholtsstræti.
Bent sé á að í hinni kærðu ákvörðun felist heimild til jarðvegsvinnu og undirbúnings vegna aðstöðu á lóðinni nr. 2-4 við Þingholtsstræti. Leyfið hafi verið veitt með heimild í 6. tl. 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010, enda hafi byggingarfulltrúi á afgreiðslufundi 15. mars 2011 veitt leyfi til að rífa bakhús við Skólastræti 1 og byggja viðbyggingu við Þingholtsstræti 2-4, milli þess húss og Skólastrætis 1, sem sé steinsteypt íbúðahótel með 20 íbúðareiningum í flokki II, þrjár hæðir og kjallari, á sameinaðri lóð nr. 2-4 við Þingholtsstræti. Ekki hafi þó verið gefið út byggingarleyfi fyrir þeim framkvæmdum þar sem hönnunargögn liggi ekki fyrir.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er tekið undir sjónarmið og röksemdir Reykjavíkurborgar í málinu og bent á að hann hafi fullnægt öllum skilyrðum fyrir hinu takmarkaða leyfi sem fengist hafi með réttum hætti. Leyfið brjóti hvorki í bága við skipulags- og byggingarlög né reglugerðir sem settar hafi verið með stoð í þeim. Þá sé leyfið í samræmi við deiliskipulag svæðisins.
Niðurstaða: Í máli þessu er annars vegar deilt um gildi samþykktar borgarráðs um breytt deiliskipulag vegna lóðanna nr. 2-4 við Þingholtsstræti og nr. 1 við Skólastræti í Reykjavík og hins vegar um takmarkað byggingarleyfi byggingarfulltrúa til jarðvinnu og undirbúnings vegna aðstöðu á lóðinni nr. 2-4 við Þingholtsstræti.
Hin kærða samþykkt um breytt deiliskipulag felur í sér að lóðirnar að Skólastræti 1 og Þingholtsstræti 2-4 eru sameinaðar í eina lóð, sem eftir breytingu er 743 m² að stærð, og verða samanlagðar byggingarheimildir á lóðinni 1.840 m² í stað 700 m² á annari lóðinni og 1.140 m² á hinni. Eftir sameiningu lóðanna verður nýtingarhlutfall hinnar nýju lóðar 2,48 en byggingarmagn og hæðir húsa óbreytt og byggingarreitir eru hinir sömu og fyrir voru á lóðunum. Flatarmál hinnar nýju lóðar er hið sama og samanlagt flatarmál þeirra lóða sem sameinaðar voru og tekur hún yfir sama svæði. Eru staðhæfingar kærenda um hækkað nýtingarhlutfall og aukið byggingarmagn ekki á rökum reistar þar sem ekkert slíkt felst í hinni kærðu ákvörðun. Hins vegar kunna fyrri ákvarðanir um breytingu á deiliskipulagi svæðisins að hafa verið íþyngjandi með þessum hætti en þær hafa ekki verið bornar undir úrskurðarnefndina innan kærufrests og koma ekki til endurskoðunar í máli þessu. Verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafnað með vísan til framanritaðs.
Ekki liggur annað fyrir en að hið kærða takmarkaða byggingarleyfi vegna jarðvinnu og til undirbúnings aðstöðu á lóðinni nr. 2-4 við Þingholtsstræti eigi sér fullnægjandi lagastoð og sé í samræmi við skipulagsheimildir á svæðinu og verður því kröfu kærenda um ógildingu þess enn fremur hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu samþykktar borgarráðs Reykjavíkur frá 22. júlí 2010 um breytt deiliskipulag vegna lóðanna nr. 2-4 við Þingholtsstræti og nr. 1 við Skólastræti í Reykjavík.
Hafnað er kröfu kærenda um að ógilda takmarkað byggingarleyfi byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. apríl 2011 vegna jarðvinnu og undirbúnings aðstöðu á lóðinni nr. 2-4 við Þingholtsstræti.
______________________________
Hjalti Steinþórsson
___________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
