Ár 2010, fimmtudaginn 28. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 102/2008, kæra á samþykkt bæjarráðs Árborgar frá 21. ágúst 2008 um deiliskipulag búgarðabyggðar í landi Byggðarhorns.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. nóvember 2008, er barst úrskurðarnefndinni hinn 12. sama mánaðar, kærir Ingunn Agnes Kro hdl., f.h. G og S, Grenigrund 29, Selfossi, eigenda lóðar nr. 3 í landi Byggðarhorns, samþykkt bæjarráðs Árborgar frá 21. ágúst 2008 um deiliskipulag búgarðabyggðar í landi Byggðarhorns. Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 31. október 2008.
Af hálfu kærenda er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Í maí 2007 samþykkti bæjarstjórn Árborgar deiliskipulag fyrir hluta jarðarinnar Byggðarhorns, sem gerði ráð fyrir að þar risi svokölluð búgarðabyggð með 26 lóðum, frá 1,8 til 11,0 ha að stærð. Á svæðinu yrði heimilað að reisa íbúðarhús og starfrækja ýmiskonar atvinnustarfsemi tengda landbúnaði. Í greinargerð deiliskipulagsins sagði að hver byggingarreitur hefði verið sérstaklega valinn með tilliti til náttúrufars, hæðarlegu og fjarlægðar frá lóðamörkum. Þá sagði ennfremur að á lóðum sem væru innan við fjórir ha að stærð væri gert ráð fyrir einu íbúðarhúsi, einu útihúsi fyrir dýr og fóður og einni vélageymslu. Á stærri lóðum væri heimilt að bæta við einu íbúðarhúsi. Hámarksstærð íbúðarhúsa væri 400 m2 og samanlögð stærð á útihúsi og vélageymslu 1200 m2 á hverri lóð. Nýtingarhlutfall væri að hámarki 0,1 innan hverrar lóðar.
Skömmu eftir samþykkt deiliskipulagsins var óskað eftir því að gerðar yrðu breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi svæðisins og lóðum fjölgað. Á fundi bæjarráðs 2. ágúst 2007 var beiðninni hafnað með eftirfarandi rökstuðningi: „Bæjarráð Árborgar hafnar framkominni beiðni um breytingu á aðalskipulagi Árborgar við Byggðarhorn og beiðni um breytingu deiliskipulags búgarðabyggðar við Byggðarhorn. Núgildandi deiliskipulag Byggðarhorns var samþykkt af bæjarstjórn Árborgar fyrir tæpum þremur mánuðum og hefur verið unnið samkvæmt því síðan þá. Þær breytingar sem farið er fram á frá gildandi skipulagi teljast umtalsverðar.“
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 23. apríl 2008 var lögð fram tillaga að breyttu deiliskipulagi hluta jarðarinnar Byggðarhorns. Fól tillagan í sér að lóðir á svæðinu yrðu 1,8 til 7,9 ha að stærð og þeim fjölgað úr 26 í 41. Sagði í tillögunni að upphaflegt deiliskipulag svæðisins hefði gert ráð fyrir 26 lóðum og allt að 47 íbúðarhúsum, þar sem byggja hefði mátt tvö íbúðarhús á lóðum sem væru stærri en fjórir ha. Með tillögunni væri gert ráð fyrir 41 lóð. Væru 35 lóðir innan við fjóra ha að stærð og sex lóðir stærri. Samtals mætti því byggja 47 íbúðarhús á svæðinu. Lagði nefndin til að deiliskipulagstillagan yrði auglýst og samþykkti bæjarráð það á fundi sínum 25. s.m. Komu kærendur á framfæri athugasemdum sínum vegna tillögunnar með bréfi, dags. 7. júní 2008. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 14. ágúst 2008 var lagt til við bæjarstjórn að tillaga að breyttu deiliskipulagi yrði samþykkt og að byggingarfulltrúa ásamt bæjarlögmanni yrði falið að svara framkomnum athugasemdum. Bæjarráð samþykkti tillöguna á fundi 21. ágúst 2008.
Í bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarfélagsins, dags. 11. september 2008, segir m.a. eftirfarandi: „Byggingarreitir hafa einnig verið stækkaðir og eru mörk þeirra 20 metra frá lóðamörkum. Skipulagsstofnun telur það óheppilega lausn að hafa einn stóran byggingarreit á hverri lóð og telur að afmarka eigi byggingarreiti innan lóða með þeim hætti að móta yfirbragð og byggðamynstur og að skýrt sé hvar íbúðarhús verði staðsett og hvar hús fyrir atvinnustarfsemi eða útihús, sbr. einnig ákvæði skipulagsreglugerðar í gr. 3.1.4 um að ákveða skuli staðsetningu húsa á lóðum. Hagsmunaaðilar eiga að geta séð á skipulagi hvar má byggja íbúðarhús og útihús á næstu lóðum auk þess sem það dregur úr líkum á ágreiningi milli nágranna um staðsetningu bygginga. Þessi aðgreining er einnig sérstaklega mikilvæg m.t.t. réttarstöðu eigenda á þeim lóðum þar sem fleiri en ein íbúð má vera ásamt atvinnuhúsnæði. Skipulagsstofnun mælir því eindregið með að sveitarfélagið endurskoði afmörkun byggingarreita m.t.t. ofangreinds áður en deiliskipulagið tekur gildi.“
Með bréfi sveitarfélagsins til Skipulagsstofnunar, dags. 15. september 2008, var greint frá því að byggingarreitirnir væru með fyrrgreindu sniði til að koma til móts við breytilegan vilja væntanlegra íbúa á svæðinu, án þess að þurfa í framtíðinni að breyta skipulagi og byggingarreitum í tíma og ótíma með allri þeirri fyrirhöfn og kostnaði sem því fylgdi. Taldi sveitarfélagið litlar líkur á hagsmunaárekstrum þar sem byggingarreitirnir væru 20 m frá lóðamörkum.
Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 31. október 2008.
Hafa kærendur skotið framangreindri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar svo sem áður greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á það bent að framkvæmdir á jörðinni hafi hafist í kringum 26. ágúst 2008. Samkvæmt tölvupósti yfirmanns framkvæmdasviðs sveitarfélagsins til kærenda, dags. 24. september s.á., hafi framkvæmdaleyfi verið veitt 11. ágúst 2008 á grundvelli þágildandi deiliskipulags. Í sama tölvupósti segi að tekið hafi verið tillit til breyttrar hönnunar lagna við framkvæmdirnar og því telji kærendur að lagnirnar hafi ekki verið lagðar í samræmi við gildandi skipulag. Það skipulag sem unnið hafi verið eftir hafi ekki öðlast gildi fyrr en með birtingu auglýsingar þar að lútandi 31. október 2008. Samkvæmt þessu hafi framkvæmdaleyfi í samræmi við nýtt deiliskipulag verið gefið út 11. ágúst 2008, þ.e. áður en deiliskipulagið hafi tekið gildi og meira að segja áður en bæjarráð samþykkti það. Þá hafi framkvæmdirnar hafist áður en Skipulagsstofnun hafi afgreitt málið 11. september 2008 og löngu áður en skipulagið hafi öðlast gildi.
Í 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segi að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þar sem lagning lagnanna hafi verið í ósamræmi við gildandi skipulag hafi sveitarfélaginu verið óheimilt að breyta skipulaginu fyrr en framkvæmdir sem farið hafi í bága við þágildandi skipulag hafi verið afmáðar. Af þeim sökum beri að fella hina kærðu samþykkt úr gildi.
Þá sé á það bent að í 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga komi fram að sveitarstjórn skuli við seinni umræðu í sveitarstjórn „… taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni.“ Ljóst sé að bæjarráð hafi ekki tekið afstöðu til athugasemda kærenda áður en tillagan hafi verið samþykkt á fundi þess 21. ágúst 2008, sbr. það að umsögn um athugasemdirnar sé dagsett 1. september 2008. Slík afgreiðsla sé auðvitað ekki í samræmi við ákvæði áðurnefndrar 25. gr., enda byggi lögin á því að sveitarstjórnin sjálf taki afstöðu til athugasemda sem berist. Sé hin kærða ákvörðun þegar af þessari ástæðu ógildanleg.
Í ofangreindu felist einnig brot gegn andmælarétti kærenda, þar sem þeim hefði verið tjáð að þau gætu sent inn frekari mótmæli eftir að umsögn um athugasemdirnar væri komin og þannig veittur ríkari andmælaréttur en samkvæmt skipulags- og byggingarlögum. Þá sé það meginreglan í stjórnsýslurétti að aðili máls eigi að geta tjáð sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, þannig að aðili geti komið athugasemdum sínum á framfæri og bent á misskilning eða ónákvæmni í gögnum máls.
Kærendur bendi einnig á að í 11. gr. byggingarskilmála segi: „Heimilt er að byggja eitt íbúðarhús, útihús og vélageymslu á hverri lóð upp að 4 ha stærð en tvö íbúðarhús á 4 ha og stærri lóðum.“ Í greinargerð deiliskipulagsins segi að gert sé ráð fyrir 41 lóð, þar af 35 sem séu innan við fjórir ha og sex lóðum sem séu stærri en fjórir ha, eða samtals 47 íbúðarhúsum, líkt og heimilt hafi verið samkvæmt eldra skipulaginu. Í byggingarskilmálum segi einnig í 1. gr. að heimilt sé að byggja á lóðunum alls 47 íbúðarhús ásamt tilheyrandi útihúsum, vélageymslu o.s.frv. Þegar litið sé á uppdráttinn af lóðunum komi aftur á móti í ljós að átta lóðir, en ekki sex, séu fjórir ha og stærri, þ.e. lóðir nr. 3, 19, 29, 31, 24, 44, 62 og 64. Samkvæmt 11. gr. byggingarskilmálanna hafi eigendur allra þessara lóða heimild til að byggja tvö íbúðarhús á lóðum sínum. Heildarfjöldi íbúðarhúsa sé þá kominn upp í 49 en það stangist á við 1. gr. byggingarskilmálanna, sem og greinargerð deiliskipulagsins. Ekki sé tekið fram í greinargerð með deiliskipulaginu á hvaða lóðum sé heimilt að byggja tvö íbúðarhús. Geti þetta valdið lóðakaupendum verulegri óvissu. Sérstaklega sé bent á að sveitarfélagið hafi í engu svarað athugasemdum kærenda varðandi fjölgun útihúsa og vélageymslna á svæðinu. Heimild til þess að byggja útihús og vélageymslu, að hámarksstærð 1.200 m2, fylgi hverri lóð, sbr. 11. gr. byggingarskilmálanna. Með fjölgun lóða úr 26 í 41 sé því um að ræða tæplega 60% aukningu á slíku húsnæði.
Í svörum sveitarfélagsins til kærenda í tilefni af athugasemdum þeirra komi fram að ástæða samþykktarinnar sé sú að upphaflegt deiliskipulag hafi verið í ósamræmi við gildandi aðalskipulag og sé vísað til 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga í þessu sambandi. Í Aðalskipulagi Árborgar 2005-2025 komi fram að reiknað sé með að lóðir á svæðinu verði 1-5 ha að stærð en þar sem upphaflegt skipulag hafi gert ráð fyrir lóðastærð allt að 10,9 ha hafi það verið í ósamræmi við aðalskipulag. Því hafi sveitarfélagið talið að breytingin yrði að taka gildi svo gætt væri ákvæða skipulags- og byggingarlaga. Hvað framangreind rök varði bendi kærendur á að í fyrsta lagi segi eftirfarandi á bls. 39 í aðalskipulaginu: „Reiknað er með að lóðir verði 1-5 ha að stærð.“ Samkvæmt þessu þurfi lóðirnar ekki skilyrðislaust að vera af stærðinni 1-5 ha. Í öðru lagi hafi ekki allar lóðirnar verið minnkaðar niður fyrir 5 ha. Til að mynda ekki stærsta lóðin sem sé 10,9 ha, þ.e. sú lóð sem vísað sé til varðandi þörfina á að minnka lóðirnar. Þá sé lóð nr. 31 enn eftir breytinguna stærri en 5 ha, eða 7,2 ha. Nýja deiliskipulagið sé því ekki, frekar en hið eldra, í samræmi við aðalskipulag, sé rökum sveitarfélagsins beitt. Í þriðja lagi hafi upphaflegt deiliskipulag verið samþykkt af Skipulagsstofnun án þess að gerð hafi verið athugasemd við stærð lóða. Í fjórða lagi hafi bæjarráð samþykkt tillögu að deiliskipulagi búgarðabyggðar að Eystra-Stokkseyrarseli 27. júlí 2008, þar sem gert sé ráð fyrir að stærð lóða sé frá 4,7-10 ha. Deiliskipulag þetta hafi verið samþykkt eftir að breyting á deiliskipulagi fyrir Byggðarhorn hafi verið auglýst. Því standist ekki að ástæða breytinganna hafi verið sú að upphaflega deiliskipulagið hafi ekki verið í samræmi við aðalskipulag. Með þeim rökum hefði bæjarráð ekki samþykkt deiliskipulagið fyrir Eystra-Stokkseyrarsel. Þegar litið sé til alls þessa líti málið þannig út fyrir kærendum að rök sveitarstjórnar fyrir breytingunni hafi verið fundin til eftir á til réttlætingar á breytingunni. Slík málsmeðferð verði síst talin málefnaleg og brjóti gegn reglum stjórnsýsluréttarins um rökstuðning.
Ólögmætt sé að breyta svo nýju deiliskipulagi, líkt og hér um ræði. Upphaflegt deiliskipulag hafi öðlast gildi 16. maí 2007. Líkt og áður hafi komið fram hafi tillögu um að breyta því skipulagi, þannig að lóðafjöldi færi úr 26 í 44, verið hafnað af bæjarráði 2. ágúst 2007, þar sem vísað hefði verið til þess að einungis væru liðnir tæpir þrír mánuðir frá því að skipulagið hefði tekið gildi, auk þess sem breytingarnar hefðu verið taldar umtalsverðar. Engu að síður hafi bæjarráð samþykkt fjölgun lóða upp í 41 ári síðar. Í hinni kærðu samþykkt felist umtalsverð fjölgun á húsum og lóðum og aukning á byggingarmagni á svæðinu.
Í auglýsingu frá seljendum lóða í landi Byggðarhorns segi m.a. eftirfarandi: „Skipulag gerir ráð fyrir heimildum til að byggja allt að 1.600 fm byggingar á hverjum 4 hekturum. Á stærri lóðunum er heimilt að tvöfalda umrædda byggingastærð. Þar meðtalin eru íbúðarhús, garðhús, hesthús, reiðskemmur og/eða aðrar byggingar sem ábúendur kjósa.“ Verði staðið við slík fyrirheit geti fjölgun útihúsa orðið 88% eða 62.400 m2. Heildarfjölgun húsa sé þá 56%. Þó svo að aukning á mögulegum heildarfjölda íbúðarhúsa virðist við fyrstu sýn ekki veruleg verði að líta til þess að fyrir breytinguna hafi öruggur fjöldi íbúðarhúsa á svæðinu einungis verið 26 en verði eftir breytinguna 41. Þá sé alls óvíst að allir íbúar svæðisins hefðu nýtt sér möguleikann á að reisa tvö íbúðarhús á lóð sinni. Því telji kærendur nær að miða við að aukningin á íbúðarhúsum sé um 57% og að heildaraukning húsa sé því nær því að vera 58% en 39%.
Samkvæmt hinni kærðu samþykkt fylli byggingarreitir alveg út í lóðirnar. Samkvæmt eldra deiliskipulagi hafi aftur á móti hver byggingarreitur verið sérstaklega valinn með tilliti til náttúrufars, hæðarlegu og fjarlægðar frá lóðamörkum. Eftir breytinguna geti aðrir lóðarhafar því byggt hús sín hvar sem þeim sýnist á lóð sinni og með því algjörlega byrgt kærendum sýn til suðurs. Skapi það gífurlega óvissu varðandi verðgildi lóðar þeirra og í raun verðgildi allra lóðanna, þar sem allt útsýni frá lóðum gæti horfið eftir á vegna framkvæmda nágranna. Slík óvissa leiði til verðlækkunar, sérstaklega þegar litið sé til samdráttar í eftirspurn sem nú eigi sér stað. Skipulagsstofnun hafi gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag og mælt eindregið með því að sveitarfélagið endurskoðaði framangreint.
Kærendur telji að sú mikla fjölgun húsa sem heimiluð sé með deiliskipulagsbreytingunni, auk þess fyrirkomulags sem sé á byggingarreitum, komi til með að hafa veruleg áhrif á útsýni frá lóð þeirra. Telji þau ótvírætt að breytingin muni hafa bein áhrif á verðgildi lóðar þeirra. Þá muni breytingin skerða mjög friðhelgi og grenndarrétt kærenda þar sem gera megi ráð fyrir meiri fjölda íbúa en áður hafi mátti búast við vegna fjölgunar lóða og aukinnar umferðar. Rétt sé að taka fram að vegna þess hvar lóð þeirra er staðsett fari öll umferð inn og út af svæðinu framhjá henni. Forsendur kærenda fyrir kaupum á lóðinni hafi verið þær að þau væru að fjárfesta í framtíðarheimili þar sem fengist sú kyrrð og næði sem búseta í sveit veiti, sbr. lýsingar á svæðinu í greinargerð með eldra deiliskipulagi.
Eigendur fasteigna verði að geta treyst því að það umhverfi og þau réttindi sem þeim séu sköpuð með skipulagsáætlunum sé ekki breytt nema fyrir því liggi sterk málefnaleg og lögmæt sjónarmið. Með breytingu sem þessari sé raskað öllum þeim væntingum sem kærendur hafi haft þegar þau sóttu um og fengu lóð á svæðinu. Sá forsendubrestur sem fylgi breyttu skipulagi sé meiri en svo að úr verði bætt með skaðabótum. Verði því að ógilda deiliskipulagsbreytinguna.
Þá sé vakin athygli úrskurðarnefndarinnar á því að sveitarfélagið hafi ekki gert grein fyrir þeirri eignaupptöku sem breikkun vegstæðisins úr 16 í 20 m feli í sér. Ekkert sé minnst á þetta í gögnum er varði hina kærðu ákvörðun og kærendum hafi á engan hátt verið greint frá því hvernig fyrirhugað sé að standa að þeim málum, en ljóst sé að lóð kærenda muni skerðast við breytinguna.
Málsrök Árborgar: Af hálfu Árborgar er mótmælt fullyrðingu kærenda þess efnis að hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi verið óheimil þar sem framkvæmdaleyfi vegna lagna innan skipulagssvæðisins hafi verið veitt 11. ágúst 2008, en deiliskipulagið hafi ekki verið samþykkt fyrr en 21. ágúst s.á. og það ekki öðlast gildi fyrr en með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 31. október s.á. Hið rétta sé að framkvæmdaleyfi vegna lagna hafi verið gefið út í samræmi við þágildandi skipulag. Allar lagnir sem lagðar hafi verið samræmist bæði þágildandi og breyttu deiliskipulagi. Framkvæmdirnar séu því ekki í andstöðu við 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Hafnað sé málsrökum kærenda þess efnis að hin kærða ákvörðun sé ógildanleg þar sem bæjarráð hafi ekki tekið afstöðu til athugasemda kærenda áður en skipulagstillagan hafi verið samþykkt á fundi 21. ágúst 2008, sbr. 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þessa niðurstöðu virðist kærendur byggja á því að umsögn sveitarfélagsins um athugasemdirnar sé dagsett 1. september s.á. Bent sé á að á fundi skipulags- og byggingarnefndar 14. ágúst 2008 hafi verið lagt til að skipulagstillagan yrði samþykkt af bæjaryfirvöldum, jafnframt að byggingarfulltrúa ásamt bæjarlögmanni yrði falið að svara framkomnum athugasemdum. Afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar hafi verið samþykkt á fundi bæjarráðs 21. ágúst s.á., þ.m.t. sú tillaga að fela bæjarlögmanni og byggingarfulltrúa að svara framkomnum athugasemdum. Með þeirri afgreiðslu að samþykkja deiliskipulagstillöguna, þrátt fyrir framkomnar athugasemdir, sé tekin afstaða til athugasemdanna í samræmi við 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingaralaga. Ákvæðið kveði ekki á um að sveitarstjórn skuli sjálf svara efnislega öllum framkomnum athugasemdum.
Þá sé hafnað þeim röksemdum kærenda að í hinni kærðu samþykkt felist brot á andmælarétti þeirra þar sem þeim hefði verið sagt að þau gætu sent inn frekari mótmæli eftir að umsögn um athugasemdirnar væri komin og þannig veittur ríkari andmælaréttur en skv. skipulags- og byggingarlögum. Samkvæmt skýru ákvæði 1. mgr. 25. gr., sbr. 2. mgr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga, skuli hverjum þeim aðila sem telji sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests sem eigi skuli vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingar. Í auglýsingu skuli þess einnig getið hvert skila skuli athugasemdum. Þessi skilyrði hafi verið að fullu uppfyllt í auglýsingu deiliskipulagstillögunnar. Það að brotið hafi verið gegn andmælarétti kærenda standist ekki.
Þá sé á það bent af hálfu sveitarfélagins að þótt ekki komi fram í byggingarskilmálum hvaða lóðir það séu sem byggja megi á tvö hús geti slík óvissa ekki valdið ógildingu skipulagsins, þar sem ljóst sé að byggja megi tvö hús á lóðum stærri en 4 ha.
Sveitarfélagið mótmæli fullyrðingum kærenda þess efnis að rökstuðningur fyrir breytingu á deiliskipulaginu sé svo verulegum annmörkum háður að ógilda beri hana og að rökin hafi verið fundin eftir á. Ástæða þess að sveitarfélagið hafi samþykkt breytingu á umræddu deiliskipulagi hafi verið sú að upphaflegt deiliskipulag hafi verið í ósamræmi við gildandi aðalskipulag. Umrætt svæði sé í grein 4.7.2 í gildandi aðalskipulagi skilgreint sem búgarðabyggð, en þar segi: „Búgarðabyggð er skilgreind með öðrum hætti en venjulegur landbúnaður. Reiknað er með að lóðir verði 1–5 hektarar að stærð og þar megi reisa vegleg íbúðarhús og hesthús eða húsnæði fyrir ýmiss konar húsdýrahald. Þéttleiki byggðar sé þannig að eitt íbúðarhús sé á hverri lóð upp að 4 ha stærð en tvö hús geti verið á 4–5 ha lóðum.“
Eldra deiliskipulag hafi gert ráð fyrir lóðastærð allt að 10,9 ha og hafi því verið í ósamræmi við gildandi aðalskipulag. Hafi það verið mat sveitarfélagsins að þessu þyrfti að breyta svo gætt væri ákvæða skipulags- og byggingarlaga. Tillaga að breyttu deiliskipulagi hafi stafað frá þeim aðila sem á þeim tíma hafi átt flestar þær lóðir sem breytingin hafi náð til. Þar sem búið hafi verið að selja ákveðinn hluta lóða innan skipulagssvæðisins, þ.m.t. lóð kærenda og þá lóð sem sé og hafi verið 10,9 ha, þ.e. lóð nr. 24, hafi sveitarfélagið ekki talið sér stætt að láta breyta stærð þeirra lóða. Sama eigi við um lóð þá sem samkvæmt nýju skipulagi sé nr. 31 en hafi verið númer 17 í eldra skipulagi, en stærð þeirrar lóðar hafi verið minnkuð um hálfan ha í samráði við landeiganda.
Kærendur vísi máli sínu til stuðnings m.a. til þess að 27. júlí 2008 hafi verið samþykkt tillaga að nýrri búgarðabyggð í Eystra-Stokkseyrarseli, þar sem gert sé ráð fyrir að stærð lóða sé frá 4,7-10 ha. Deiliskipulag þetta hafi verið samþykkt eftir að breytingin á deiliskipulagi því sem hér um ræði hafi verið auglýst og því standist ekki að ástæða sveitarfélagsins fyrir breyttu deiliskipulagi hafi verið að fyrra deiliskipulag hafi verið í ósamræmi við aðalskipulag. Hér virðist vera um misskilning hjá kærendum að ræða. Land Eystra-Stokkseyrarsels sem umrætt deiliskipulag nái til sé ekki skilgreint sem búgarðabyggð í gildandi aðalskipulagi heldur sem landbúnaðarsvæði. Í landi Eystra-Stokkseyrarsels sé ekki verið að skipuleggja búgarðabyggð heldur lönd sem hægt verði að stunda venjulegan landbúnað á, í samræmi við gildandi aðalskipulag.
Að mati sveitarfélagsins hafi verið nauðsynlegt að breyta upphaflegu deiliskipulagi þar sem það hafi ekki samræmst ákvæðum gildandi aðalskipulags hvað varði stærð lóða miðað við skilgreiningu aðalskipulags á búgarðabyggð. Sveitarfélaginu hafi því verið skylt að breyta því til samræmis við gildandi aðalskipulag. Skipulagslegar forsendur hafi því ráðið för við breytinguna. Hafi ákvörðun sveitarfélagsins um að breyta svo nýju deiliskipulagi því verið lögmæt.
Sveitarfélagið hafni því að með breyttu fyrirkomulagi byggingarreita á svæðinu geti íbúar svæðisins byggt hús sín hvar sem þeim sýnist á lóð sinni og með því byrgt kærendum sýn til suðurs. Lóð kærenda sé 6,4 ha að stærð og byggingarreitur þeirrar lóðar sé við norðaustur mörk hennar. Þó svo að byggt yrði að leyfðu hámarki á hverri lóð innan skipulagssvæðisins sé fráleitt að telja að byrgt yrði fyrir allt útsýni kærenda til suðurs. Minnsta fjarlægð frá byggingarreit á lóð kærenda að byggingarreit á lóð nr. 5, sem sé næsta lóð til suðurs, sé u.þ.b. 255 m og að byggingarreit á lóð nr. 7 u.þ.b. 400 metrar. Enn lengra sé að næstu byggingarreitum. Þó svo að byggingar á þessum lóðum myndu skarast telji sveitarfélagið það fráleitt að byggingar á lóðunum komi til með að byrgja kærendum sýn til suðurs. Sveitarfélagið skori á úrskurðarnefndina að ganga á vettvang áður en ákvörðun sé tekin í máli þessu.
Hvað varði breikkun vegstæðis þá sé ekkert hróflað við lóðarmörkum kærenda með hinni kærðu ákvörðun. Reiðleið sú sem gert sé ráð fyrir sé utan lóðarmarka kærenda og hafi breikkun vegstæðis því engin áhrif.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar bæjarráðs Árborgar frá 21. ágúst 2008 um deiliskipulag búgarðabyggðar í landi Byggðarhorns. Deiliskipulag sama svæðis hafði áður verið samþykkt í bæjarstjórn í maí 2007, en með hinni kærðu ákvörðun var það fellt úr gildi.
Samkvæmt Aðalskipulagi Árborgar 2005-2025 er hluti jarðarinnar Byggðarhorns skilgreindur sem svæði þar sem heimiluð er blönduð landnotkun íbúðarsvæðis og opins svæðis til sérstakra nota, eða svokölluð búgarðabyggð. Í greinargerð aðalskipulagsins segir að búgarðabyggð sé skilgreind með öðrum hætti en venjulegur landbúnaður þar sem reiknað sé með að lóðir verði 1-5 ha að stærð. Á svæðum þar sem búgarðabyggð sé heimiluð megi reisa vegleg íbúðarhús og hesthús eða húsnæði fyrir ýmiskonar húsdýrahald. Þéttleiki byggðar sé þannig að eitt íbúðarhús megi vera á hverri lóð upp að 4 ha stærð, en tvö hús geti verið á 4-5 ha lóðum.
Samkvæmt uppdrætti hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar er gert ráð fyrir 41 lóð á skipulagssvæðinu hverri að stærð 1,8 ha til 10,9 ha og eru þrjár lóðanna stærri en 5 ha.
Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði og reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Í 9. gr. sömu laga segir og að svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi. Samkvæmt framansögðu samræmist hið kærða deiliskipulag ekki aðalskipulagi hvað varðar hámarksstærð lóða svo sem áskilið er að lögum.
Í 11. gr. byggingarskilmála hinnar kærðu ákvörðunar kemur fram að heimilt sé að byggja eitt íbúðarhús, útihús og vélageymslu á hverri lóð upp að 4 ha stærð en tvö íbúðarhús á 4 ha og stærri lóðum. Í greinargerð deiliskipulagsins segir að gert sé ráð fyrir 41 lóð, þar af 35 sem séu innan við 4 ha og sex lóðum sem séu stærri en 4 ha, eða samtals 47 íbúðarhúsum. Í byggingarskilmálum segir í 1. gr. að heimilt sé að byggja á lóðunum alls 47 íbúðarhús ásamt tilheyrandi útihúsum, vélageymslu o.s.frv. Deiliskipulagsuppdrátturinn sýnir aftur á móti að átta lóðir eru 4 ha og stærri. Heildarfjöldi íbúðarhúsa er því 49 en ekki 47 og er að þessu leyti ósamræmi milli byggingarskilmála, greinargerðar deiliskipulagsins og uppdráttar.
Við deiliskipulagningu nýbyggingarsvæða er m.a. tekin ákvörðun um landnotkun, tilhögun byggðar og húsagerðir og er deiliskipulag sem tekið hefur gildi bindandi fyrir stjórnvöld og borgara, sbr. 2. mgr. greinar 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Verða borgarar að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi, sem lagt hefur grunn að byggð á skipulagssvæðinu, nema lögmætar ástæður búi þar að baki. Almannahagsmunir, þróun byggðar, skipulagsrök eða önnur málefnaleg sjónarmið geta þó knúið á um breytingu á gildandi deiliskipulagi og er í skipulags- og byggingarlögum gert ráð fyrir slíkum breytingum. Telur úrskurðarnefndin, með tilliti til þessara sjónarmiða, að við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verði færð fram haldbær, málefnaleg rök fyrir þeim umfangsmiklu breytingum á rúmlega ársgömlu deilskipulagi umrædds svæðis, sem ákvörðunin felur í sér.
Með vísan til alls framanritaðs verður hin kærða deiliskipulagsákvörðun felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Samþykkt bæjarráðs Árborgar frá 21. ágúst 2008 um deiliskipulag búgarðabyggðar í landi Byggðarhorns, er felld úr gildi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
