Ár 2009, miðvikudaginn 21. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 31/2009, kæra á samþykkt bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Álftaness um deiliskipulag Vestur-Skógtjarnarsvæðis.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. maí 2009, er barst nefndinni samdægurs, kærir K, eigandi Miðskóga 20, Álftanesi, fyrir sína hönd og A og S, eigenda jarðarinnar Skógtjarnar, Álftanesi, og H, eiganda Tjarnarlands, Álftanesi, samþykkt bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Álftaness frá 2. apríl 2009, um deiliskipulag Vestur-Skógtjarnarsvæðis er birtist í B-deild Stjórnartíðinda hinn 22. apríl 2009.
Úrskurðarnefndinni hefur jafnframt borist kæra Tryggva Þórhallssonar hdl., dags. 20. maí 2009, móttekin samdægurs, f.h. H ehf., eiganda lóðarinnar nr. 8 við Miðskóga, Álftanesi, þar sem kærð er fyrrgreind skipulagsákvörðun. Málatilbúnaður kæranda í því kærumáli, sem er nr. 35/2009, er á sömu lund og í máli þessu og verða kærumálin því sameinuð.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Til vara er krafist breytinga á hinu kærða deiliskipulagi.
Málavextir: Síðla árs 2006 hófst vinna við gerð deiliskipulags fyrir hluta úr landi Skógtjarnar, Vestri-Skógtjarnar, Lambhaga og Búðarflatar á Álftanesi. Svæði þetta er íbúðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Álftaness 2005-2024 og markast af Helguvík og Höfðabraut í norðri og Skógtjörn í suðri og nær yfir lóðir við Miðskóga, Lambhaga og Búðarflöt auk nokkurra lóða er hafa aðkomu frá Höfðabraut. Íbúðarhúsalóðir þessar eru nær allar þegar byggðar.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 10. júlí 2008 var samþykkt að leggja til við bæjarstjórn að tillaga að breyttu deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðis yrði auglýst og var það samþykkt á fundi bæjarráðs 17. sama mánaðar í sumarleyfi bæjarstjórnar. Í tillögunni fólst m.a. að sameinuð voru í eitt deiliskipulag nokkur svæði sem áður höfðu verið deiliskipulögð í heild eða að hluta. Breytingarnar voru m.a. þær að tvær lóðir við Búðarflöt voru gerðar að einni og áður afmörkuð lóð að Miðskógum 8 var felld niður og hluti hennar gerður að leiksvæði. Felld var út lóð við Hof og gert ráð fyrir aðstöðu fyrir kajakræðara við Skógtjörn. Þá var og gert ráð fyrir því að svæðið sunnan Höfðabrautar og norðan Skógtjarnar, á milli Miðskóga og Tjarnarbakka við Vestri-Skógtjörn, yrði óbyggt svæði. Var tillagan auglýst frá 29. júlí til 10. september 2008 og bárust bæjaryfirvöldum 39 athugasemdir. Áður, eða vor og haust 2007, höfðu verið haldnir fundir með íbúum svæðisins þar sem skipulagsáformin voru kynnt. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 27. október 2008 var tillaga að deiliskipulagi svæðisins lögð fram ásamt athugasemdum er borist höfðu og svörum við þeim. Var eftirfarandi fært til bókar: „Skipulags- og byggingarnefnd felur skipulags- og byggingarfulltrúa að láta ljúka gerð skýringaruppdráttar til samræmis við deiliskipulagsuppdrátt. Skipulags- og byggingarnefnd leggur til við bæjarstjórn að hún samþykki deiliskipulag Vestur-Skógtjarnarsvæðis og sendi Skipulagsstofnun gögnin til yfirferðar. Skipulags- og byggingarfulltrúa er falið að senda svör við athugasemdum til þeirra sem þær gerðu og auglýsa niðurstöður.“ Framangreinda tillögu samþykkti bæjarstjórn á fundi hinn 6. nóvember 2008.
Í bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins, dags. 5. desember 2008, voru gerðar athugasemdir við framsetningu deiliskipulagsins og sagði ennfremur að það væri mat stofnunarinnar að auglýsa þyrfti tillöguna að nýju vegna allra þeirra breytinga sem gerðar hefðu verið á henni eftir auglýsingu. Fyrir liggur að Skipulagsstofnun dró það mat sitt til baka og var tillagan ásamt frekari breytingum er gerðar höfðu verið á henni samþykkt á fundi bæjarstjórnar hinn 2. apríl 2009. Lutu breytingarnar m.a. að því að mörkum deiliskipulagsins var breytt og ekki var gert ráð fyrir aðstöðu fyrir kajakræðara ásamt því að gert var ráð fyrir lóð við Hof. Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar birtist í B-deild Stjórnartíðinda hinn 22. apríl 2009.
Hafa kærendur skotið framangreindri samþykkt til úrskurðarnefndarinnar svo sem að ofan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er því haldið fram að gerðar hafi verið margháttaðar og stórfelldar breytingar á tillögu þeirri sem auglýst hafi verið. Skipulagsstofnun hafi lýst þeirri afstöðu sinni í bréfi, dags. 5. desember 2008, að auglýsa þyrfti tillöguna að nýju vegna allra þeirra breytinga sem gerðar hefðu verið á henni eftir auglýsingu. Sé ljóst af bréfi þessu að Skipulagsstofnun hafi talið breytingarnar í senn hafa veruleg áhrif á yfirbragð byggðar, varða marga og í þeim fælust umtalsverðar breytingar ásamt viðbótum við skilmála. Þá hafi einnig þurft að gera leiðréttingar á afdrifaríkum villum í skipulagsgögnum. Í framkvæmd hafi hvert þessara atriða verið talið nægja til þess að virkja skyldu til endurauglýsingar, þannig að afstaða stofnunarinnar hafi byggst í senn á lögum og stjórnsýsluframkvæmd.
Sérstaklega hafi verið mikilvægt fyrir kærendur að koma að sjónarmiðum sínum og athugasemdum varðandi tvö atriði sem haft hefðu afar mikla þýðingu fyrir hagsmuni þeirra. Annars vegar það að samkvæmt upphaflega auglýstri tillögu að deiliskipulagi hafi átt að fella út úr skipulagi tvær lóðir, Miðskóga 8 og lóð við Hof. Eftir auglýsingu hafi verið ákveðið að hætta við að fella út lóðina við Hof. Kærendum sé algerlega ókunnugt um hvað hafi ráðið þeirri afstöðu sveitarstjórnar. Þess vegna geti kærendur ekki metið hvort atriði þar að baki hafi virkjað skyldu stjórnvalda til þess að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefði tillagan verið auglýst að nýju hefðu kærendur átt þess kost að kalla eftir því á hverju afstaða sveitarfélagsins hafi byggst og haga athugasemdum sínum eftir því. Brot sveitarfélagsins á 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi tekið af kærendum möguleika til þess að gæta réttar síns að þessu leyti. Hins vegar hafi sérskilmálum um a.m.k. þrjár lóðir innan skipulagsins verið breytt eftir auglýsingu. Þar sem yfirlýst markmið tillögunnar hafi verið að búa til samræmt skipulag á svæðinu, einkum með tilliti til húsagerðar, megi ljóst vera að verulegir hagsmunir kærenda hafi falist í því að geta tekið afstöðu til efnis þessara sérskilmála og hvaða áhrif þeir hefðu á samræmi innan skipulagsins. Þetta atriði hefði getað haft úrslitaþýðingu fyrir réttarstöðu kærenda gagnvart sveitarfélaginu, sem hafnað hafi byggingarleyfi á lóðinni, m.a. með tilliti til samræmissjónarmiða. Tillagan hafi ekki verið auglýst að nýju eins og skylt sé samkvæmt 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem segi að ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik.
Kærendur bendi á að ákvæði 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga byggist á lagasjónarmiðum um andmælarétt aðila máls og rannsóknarskyldu stjórnvalds. Telji kærendur af þessu leiða að sá annmarki að auglýsa skipulagstillögu ekki að nýju skv. fyrirmælum 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga feli jafnframt í sér brot á rannsóknar- og andmælareglum stjórnsýsluréttarins, sbr. að sínu leyti 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun sé lóðin nr. 8 við Miðskóga felld út og gerð að leikvelli. Ein af röksemdum þessa sé sú að lóðin nái að hluta út í fjöru og að sjór flæði yfir á stórstreymi. Þetta sé fyrirsláttur. Í fyrsta lagi hafi eigendur lóðarinnar boðist til þess að hún verði minnkuð sem þessu nemi, en lóðin sé a.m.k. 1.200 m² að stærð. Í öðru lagi hafi fyrri skipulags- og byggingarnefndir og yfirvöld í sveitarfélaginu gert ráð fyrir að lóðin yrði hækkuð og að grjótgarður sem sé á fjörumörkum yrði færður utar en ekkert sé því til fyrirstöðu.
Þá leyfi skipulagsyfirvöld sér að halda því fram að ágreiningur sé um að lóðin að Miðskógum 8 sé á gildandi deiliskipulagi þrátt fyrir að Hæstiréttur hafi staðfest að svo sé með óyggjandi hætti. Það dyljist engum sem til þekki og hafi kynnt sér málið að um sé að ræða pólitíska valdníðslu af verstu gerð til þess eins að fyrrverandi forseti bæjarstjórnar geti sjálfur notið óhindraðs útsýnis. Verið sé að traðka á stjórnarskrárvörðum réttindum eiganda lóðarinnar og þurfi að fara langt til að finna samjöfnuð. Öll meðferð hins kærða deiliskipulags sé byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum og sé því ógild allt frá upphafi. Tilgangur þess hafi aðeins verið einn, þ.e. að fella út lóðina nr. 8 við Miðskóga. Allt annað sé yfirvarp.
Byggt sé á því að ákvörðun sveitarfélagsins um að fella út lóðina nr. 8 við Miðskóga standist hvorki meðalhófsreglu, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, né óskráða réttmætisreglu stjórnsýsluréttar. Ákvörðunin sé órökstudd geðþóttaákvörðun sem ekki byggi á málefnalegum sjónarmiðum. Þá sé ljóst að ákvörðunin sé verulega íþyngjandi fyrir kærendur og hafi í för með sér stórfellda skerðingu á eignarréttindum þeirra, sem njóti verndar samkvæmt stjórnarskrá. Inngrip af þessu tagi geti einungis átt sér stað með því að meðalhófsreglu sé gætt.
Í svörum við athugasemdum um deiliskipulagstillöguna komi fram að sú breyting hafi verið gerð á auglýstri tillögu að mörk deilskipulagsins séu færð til samræmis við gildandi deiliskipulag Hliðs og því ekki talin þörf á að samþykkja tillögu að því deiliskipulagi samhliða deiliskipulagi Vestur-Skógtjarnarsvæðis. Slíkt standist ekki og hafi deiliskipulagstillagan hvorki verið kynnt né auglýst með þessum hætti. Taka verði deiliskipulag Hliðs upp samhliða með lögformlegum hætti og sé hið kærða deiliskipulag og öll meðferð þess ógild af þessum sökum.
Telji kærendur að framvinda vinnu við hinar umþrættu skipulagstillögu sýni glöggt að skylda til samráðs við kærendur og fleiri lóðarhafa hafi verið gersamlega fyrir borð borin. Í engu hafi verið gætt ákvæða gr. 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en sveitarfélagið hafi hafnað allri samvinnu við kærendur og fleiri lóðarhafa. Þá hafi engin tilraun verið gerð til þess af hálfu sveitarfélagsins að leita eftir virkri samvinnu við kærendur og fleiri hagsmunaaðila á seinni stigum skipulagsvinnunnar.
Málsrök Sveitarfélagsins Álftaness: Öllum málsástæðum kærenda er hafnað af hálfu sveitarfélagsins þar sem öllum form- og efnisreglum skipulags- og byggingarlaga og stjórnsýslulaga hafi verið fylgt við ákvörðunartökuna.
Breytingar þær sem gerðar hafi verið á deiliskipulagstillögunni eftir auglýsingu hennar geti engan veginn talist hafa breytt tillögunni í grundvallaratriðum í skilningi 2. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hafi einkum verið um að ræða breytingar þar sem komið hafi verið til móts við athugasemdir íbúa á skipulagssvæðinu ásamt smávægilegum leiðréttingum á gögnum og einstökum atriðum. Óútskýrt sé af hálfu kærenda með hvaða hætti þeir telji umræddar breytingar raska grundvelli skipulagsins.
Ekki sé rétt með farið að álit Skipulagsstofnunar hafi verið á þann veg að nauðsynlegt hafi verið að auglýsa tillöguna að nýju. Vissulega hafi komið fram í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 5. desember 2008, að stofnunin teldi rétt að auglýsa tillöguna en ekki hafi verið um endanlegt álit að ræða. Í kjölfarið hafi átt sér stað frekari samskipti stofnunarinnar og sveitarfélagsins og eftir nánari útskýringar af hálfu sveitarfélagsins hafi niðurstaða Skipulagsstofnunar verið sú að ekki væri þörf á að auglýsa skipulagið að nýju.
Ekki sé fallist á að aðstæður varðandi lóðina við Hof skipti kærendur máli að lögum enda aðstæður á lóðunum tveimur ósambærilegar og engin sjónarmið um jafnræði komi því til skoðunar. Þá sé ekki heldur fallist á að breytingar á sérskilmálum fyrir einstakar lóðir hafi úrslitaþýðingu fyrir réttarstöðu kærenda gagnvart sveitarfélaginu. Þessar breytingar hafi tengst sjónarmiðum sem varði aðeins hinar umræddu lóðir og hafi engin áhrif á aðstöðu þeirra.
Hafnað sé fullyrðingum kærenda um að brotið hafi verið gegn rannsóknar- og andmælareglum stjórnsýsluréttar, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé því mótmælt er kærendur haldi fram að sveitarfélagið hafi ekki sinnt lögboðnum skyldum sínum til þess að hafa samráð við íbúa við undirbúning og gerð skipulags. Þvert á móti hafi hins lögformlega samráðs við hagsmunaaðila verið gætt í hvívetna.
Þá sé því neitað að brotið hafi verið gegn gr. 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Fyrir utan aðdraganda skipulagsvinnunnar, sem hafi verið ærið langur, hafi skipulagstillagan verið auglýst með þeim hætti sem lög geri ráð fyrir og íbúum hafi verið gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Hafi margir íbúar nýtt sér það, m.a. kærendur. Þessum athugasemdum hafi verið svarað og endanleg tillaga mótuð með hliðsjón af þessu samráðsferli og þannig hafi verið virk samvinna íbúa og sveitarfélags um endanlega mótun tillögunnar. Ekki verði fallist á að ákvæði gr. 3.2 í skipulagsreglugerð leggi frekari skyldur á sveitarfélagið þannig að varðað geti ógildi skipulags.
Áður fyrirhuguð aðstaða fyrir kajaka og aðra útivist hafi verið felld út og með því komið til móts við athugasemdir um viðkomandi byggingarreit. Áformað hafi verið að hliðra byggingarreitnum vestar og hafi hann þá lent inni á deiliskipulagi fyrir Hlið. Nánari útfærsla verði gerð við endurskoðun deiliskipulags fyrir Hlið. Því færist mörk hins kærða deiliskipulags til samræmis við gildandi deiliskipulag Hliðs og því hafi ekki verið talin þörf á að samþykkja tillögu að deiliskipulagi Hliðs samhliða hinu kærða deiliskipulagi. Breytingar þar að lútandi hafi verið gerðar á uppdrætti og í greinargerð.
Þá sé mótmælt fullyrðingum kærenda um að brotið hafi verið gegn málefnalegum og góðum stjórnsýsluháttum.
Kærendur telji að með því að lóðin Miðskógar 8 sé ekki hluti af hinu nýja skipulagi hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu og réttmætisreglu. Á þetta geti sveitarfélagið ekki fallist. Sveitarfélagið hafi á fyrri stigum útskýrt ítarlega þær málefnalegu ástæður sem búið hafi að baki ákvörðun um að land það sem kærandi telji hafa markað lóðina Miðskóga 8 hafi verið skilgreint sem leiksvæði. Málefnaleg og frambærileg sjónarmið hafi legið að baki deiliskipulagsbreytingunni og því verði ekki fallist á að réttmætisregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin í málinu.
Þá sé ekki fallist á að meðalhófsregla hafi verið brotin. Því sé mótmælt að engin tilraun hafi verið gerð til þess að kanna hvort ná mætti markmiðum deiliskipulagsvinnunnar með öðru og vægara móti. Í umsögn um athugasemdir kærenda sé fjallað ítarlega um það hvers vegna ekki hafi verið unnt að ná markmiðum deiliskipulagsins með öðru móti. Þá er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 28. apríl 2008 í máli nr. 94/2007 ásamt því að sveitarfélagið hafi á öllum stigum bent kæranda á hugsanlegan bótarétt.
—————–
Aðilar hafa fært fram ítarlegri rök fyrir sjónarmiðum sínum og kröfum sem ekki verða rakin nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Álftaness frá 2. apríl 2009 um deiliskipulag Vestur-Skógtjarnarsvæðis er markast af Helguvík og Höfðabraut í norðri og Skógtjörn í suðri og nær yfir lóðir við Miðskóga, Lambhaga og Búðarflöt auk nokkurra lóða er hafa aðkomu frá Höfðabraut. Með hinni kærðu samþykkt voru sameinuð í eitt deiliskipulag nokkur svæði sem áður höfðu verið deiliskipulögð í heild eða að hluta.
Á uppdrætti hins kærða deiliskipulags er svæði það er um ræðir markað með strikalínu og er þar m.a. gerð grein fyrir stærð lóða, núverandi byggingum og byggingarreitum. Í engu er á uppdrættinum gerð grein fyrir því hverju sé verið að breyta eða í hverju vikið sé frá núverandi ástandi innan svæðisins heldur er aðeins sýnt hvað felist í hinni kærðu samþykkt. Er framangreint í andstöðu við ákvæði gr. 5.5 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um framsetningu breytinga á skipulagsáætlunum.
Samkvæmt Aðalskipulagi Álftaness 2005-2024 er svæði það er hið kærða deiliskipulag tekur til auðkennt sem íbúðarsvæði með fjólubláum lit. Á uppdrætti deiliskipulagsins er svæðið sunnan Höfðabrautar og norðan Skógtjarnar, á milli Miðskóga og Tjarnarbakka við Vestri-Skógtjörn merkt sem óbyggt svæði með ljósgrænum lit. Að þessu leyti er misræmi milli aðal- og deiliskipulags, enda er óbyggt svæði ekki meðal þeirra landnotkunarflokka sem rúmast geta innan íbúðarsvæða, sbr. gr. 4.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Er þessi framsetning andstæð 7. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og verður hin kærða deiliskipulagsákvörðun felld úr gildi vegna greinds misræmis aðal- og deiliskipulags.
Samkvæmt framansögðu hefur það ekki þýðingu hér að skera úr um hvort bæjarstjórn hafi borið að auglýsa á nýjan leik tillögu um deiliskipulag Vestur-Skógtjarnar vegna breytinga er gerðar voru á henni eftir auglýsingu hennar þar sem slík auglýsing hefði ekki bætt úr framangreindum ágalla.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Samþykkt bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Álftaness frá 2. apríl 2009 um deiliskipulag Vestur-Skógtjarnarsvæðis er felld úr gildi.
__________________________
Hjalti Steinþórsson
__________________________ __________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
