Ár 2009, fimmtudaginn 1. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 166/2007, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. nóvember 2006 um að samþykkja deiliskipulag vegna lóðarinnar að Furugrund 44 í Kópavogi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 20. desember 2007, er barst nefndinni hinn 21. sama mánaðar, kæra B og G, íbúar að Furugrund 42, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. nóvember 2006 að samþykkja deiliskipulag vegna lóðarinnar að Furugrund 44 í Kópavogi. Birtist auglýsing um gildistöku þess í B-deild Stjórnartíðinda hinn 23. nóvember 2007.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar 6. september 2005 var lögð fram tillaga lóðarhafa Furugrundar 44 þess efnis að tvíbýlishús sem stendur á lóðinni yrði rifið og þess í stað byggt þriggja hæða fjölbýlishús með sex íbúðum auk bílakjallara. Samþykkti skipulagsnefnd að tillagan yrði auglýst samkvæmt 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Athugasemdir og ábendingar bárust frá íbúum Furugrundar 40-42, þar með töldum kærendum. Á fundi skipulagsnefndar 29. nóvember 2005 var tillögunni hafnað á grundvelli innsendra athugasemda.
Á fundi skipulagsnefndar 5. september 2006 var á ný lögð fram tillaga að deiliskipulagi vegna lóðarinnar Furugrundar 44, sama efnis og að ofan er lýst en með breyttu fyrirkomulagi bílastæða o. fl. Samþykkti nefndin að auglýsa tillöguna samkvæmt 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Tillagan var auglýst til kynningar frá 19. september 2006 með athugasemdafresti til 31. október 2006. Athugasemdir og ábendingar bárust, m.a. frá kærendum. Á fundi skipulagsnefndar 7. nóvember 2006 var tillagan lögð fram að nýju ásamt athugasemdum og var bæjarskipulagi falið að taka saman umsögn varðandi innsendar athugasemdir. Á fundi nefndarinnar hinn 21. sama mánaðar var tillagan samþykkt og hún staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 28. nóvember 2006. Með bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsstjóra Kópavogs, dags. 1. febrúar 2007, var greint frá því að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til efnis deiliskipulagsins fyrr en m.a. lægi fyrir hvort um nýtt deiliskipulag væri að ræða eða breytingu á eldra deiliskipulagi svæðisins. Þá sagði m.a. í bréfinu: „Í Kópavogi hafa undanfarið verið deiliskipulagðar stakar lóðir í eldri hverfum, þar sem ekki liggur fyrir gildandi deiliskipulag. Skipulagsstofnun bendir á að í stað þess að skipuleggja eina lóð í einu er réttara að skoða og marka stefnu um skipulag viðkomandi reita/svæða.“ Framhald varð á bréfasamskiptum skipulagsyfirvalda í Kópavogi og Skipulagsstofnunar og með bréfi stofnunarinnar, dags. 14. nóvember 2007, var greint frá því að ekki væri gerð athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins. Birtist auglýsing um gildistöku þess í B-deild Stjórnartíðinda hinn 23. nóvember 2007.
Hafa kærendur skotið framangreindri samþykkt til úrskurðarnefndarinnar svo sem að ofan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að með hinni kærðu ákvörðun sé aflagður eini göngustígurinn er liggi undir Nýbýlaveg á svæði því er um ræði. Það sé forkastanlegt þar sem um stíginn fari fjöldi barna á degi hverjum er leið eigi í skóla og á íþróttasvæði í nágrenninu.
Með hinni kærðu ákvörðun sé enn aukið á bílastæðavanda hverfisins ásamt því að aðgengi sjúkra- og slökkvibíla verði ekki ásættanlegt fyrir íbúa hverfisins. Í engu sé gerð grein fyrir leiksvæði barna á lóðinni eða hvar koma eigi fyrir tengikössum síma og rafmagns sem þar standi.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er vísað til þess að á lóðinni að Furugrund 44 hafi upphaflega verið veitt leyfi til byggingar einbýlishúss og því breytt í tvíbýli árið 1995. Ekki hafi verið til deiliskipulag fyrir lóðina og af þeim sökum hafi verið ákveðið að tillaga að breytingu yrði auglýst í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Bent sé á að skipulagsnefnd hafi ekki fallist á fyrri tillögu lóðarhafa. Með seinni tillögunni hafi byggingarmagn verið minnkað, hæð húss lækkuð og fjarlægð frá lóðarmörkum breytt. Þá sé nýtingarhlutfall sambærilegt og á öðrum lóðum í nágrenninu ásamt því að kjallarahæð hafi verið felld niður í jörð (sic) og nái nú lengra inn í lóð.
Í lóðarleigusamningi vegna lóðarinnar frá árinu 1975 sé að finna kvöð um að bílastæði í götu skuli vera sameiginleg sem og aðkeyrsla fyrir lóðirnar við Furugrund 40-54. Tillaga sú er auglýst hafi verið hafi gert ráð fyrir því að sameiginlegum bílastæðum myndi fækka vegna innkeyrslu í bílageymslu hússins að Furugrund 44. Skipulagsnefnd hafi samþykkt að innkeyrsla í bílageymslu yrði færð. Að auki hafi göngustígur milli Furugrundar 44 og 46 verið færður inn á uppdrátt.
Því sé haldið fram að skipulagsyfirvöld hafi verulega komið til móts við athugasemdir þær er borist hafi er tillagan hafi verið auglýst og að grenndaráhrif hinnar kærðu samþykktar séu óveruleg.
Hvorki verði séð að málsmeðferð né hin efnislega ákvörðun hafi verið ólögmæt eða óréttlát. Við ákvarðanatökuna hafi í öllu verið fylgt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Beri því að hafna kröfum kærenda.
—————
Lóðarhafa að Furugrund 44 var veitt færi á að tjá sig um kæruefnið, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en ekkert svar hefur borist frá honum af því tilefni. Jafnframt var Kópavogsbæ tilkynnt að úrskurðarnefndin hefði tekið það álitaefni til athugunar af sjálfsdáðum hvort lagaskilyrði hefðu verið til þess að deiliskipuleggja aðeins eina lóð á íbúðarsvæði þar sem ekki hafi verið fyrir hendi deiliskipulag. Var bæjaryfirvöldum gefinn kostur á að tjá sig um það efni sem þau gerðu ekki.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Samkvæmt skilgreiningarákvæði 2. gr. laganna er deiliskipulag: „… skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags, sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess.“ Hugtakið reitur er hvorki skilgreint í lögunum né í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en orðið kemur fyrir í samsettu heitunum götureitur og landnotkunarreitur, sem skilgreind eru í grein 1.3 í skipulagsreglugerðinni. Gefa skilgreiningar þessar ekki tilefni til þess að ætla að orðið reitur eigi við um einstaka byggingarlóð, enda væri slík notkun orðsins hvorki í samræmi við orðskýringu né almenna venju um orðnotkun.
Í skilgreiningarákvæði 1.3 í skipulagsreglugerðinni er einnig skilgreint hugtakið skipulagssvæði en þar segir m.a: „Deiliskipulag nær til einstakra svæða eða reita innan aðalskipulags og skal jafnan miðast við að ná til svæða sem mynda heildstæða einingu. Í þéttbýli skal deiliskipulag að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit.“ Hliðstætt ákvæði er í 1. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerðinni, en ákvæðið fjallar um deiliskipulag.
Telja verður að með tilvitnuðum ákvæðum sé mörkuð sú meginstefna, að deiliskipulag skuli jafnan taka til svæða sem myndi heildstæða einingu og skuli að jafnaði ekki taka til minna svæðis en götureits. Enda þótt í orðunum „jafnan“ og „að jafnaði“ kunni að felast nokkurt svigrúm til ákvörðunar um mörk svæðis sem deiliskipulag á að taka til veitir það sveitarstjórnum ekki frelsi til þess að ákvarða þessi mörk að eigin geðþótta. Verður þess í stað að skýra ákvæðin með hliðsjón af þeim markmiðum sem að er stefnt með gerð deiliskipulags, að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags um viðkomandi svæði. Við skipulagsgerðina verður jafnframt að líta til þeirra markmiða sem sett eru fram í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 svo og til almennra ákvæða í 9. gr. laganna um gerð og framkvæmd skipulags.
Til þess að fullnægt sé lagaskilyrðum þarf í skipulagsáætlunum að gera grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalds og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og lýsa forsendum þeirra ákvarðana. Þurfa þessar áætlanir að vera í eðlilegu samræmi innbyrðis og taka til allra þeirra þátta sem varða hagsmuni heildarinnar, jafnframt því sem tryggja ber rétt einstaklinga og lögaðila sem hagsmuna eiga að gæta við skipulagsgerðina.
Í máli því sem hér er til meðferðar ákváðu skipulagsyfirvöld í Kópavogi að vinna deiliskipulag fyrir eina lóð á íbúðarsvæði þar sem ekki var í gildi deiliskipulag. Var á þetta bent af hálfu Skipulagsstofnunar og minnt á að í stað þess að skipuleggja eina lóð í einu væri réttara að skoða og marka stefnu um skipulag viðkomandi svæðis.
Telja verður að við gerð hins kærða deiliskipulags hafi ekki verið tekið tillit til grundvallarsjónarmiða sem líta beri til við skipulagsgerð. Voru mörk skipulagssvæðisins þannig ekki miðuð við það svæði sem augljóslega myndar heildstæða einingu heldur fólst í hinu umdeilda deiliskipulagi lítið annað en það sem fram hefði komið á aðaluppdráttum við hönnun mannvirkja á lóðinni.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að skort hafi lagaskilyrði til þess að gera deiliskipulag fyrir lóðina nr. 44 við Furugrund án þess að jafnhliða væri unnið og samþykkt deiliskipulag fyrir götureitinn í heild. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikilla anna og málafjölda hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 28. nóvember 2006, um deiliskipulag vegna lóðarinnar að Furugrund 44 í Kópavogi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 23. nóvember 2007, er felld úr gildi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
