Ár 2009, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 28/2009, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. apríl 2009, er barst nefndinni hinn 27. sama mánaðar, kæra J og B, eigendur jarðarinnar Selskarðs í Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Álftanesvegar frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
Kærendur gera þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi ásamt því að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Ekki hefur verið tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda þar sem engar framkvæmdir hafa enn átt sér stað á grundvelli hins umdeilda leyfis. Þykir kærumálið nú nægilega upplýst og verður það því tekið til endanlegs úrskurðar.
Málavextir: Samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015, sem staðfest var af ráðherra árið 1998, var gert ráð fyrir lagningu Álftanesvegar yfir Garðahraun nokkru norðar en nú er áformað samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi. Mat á umhverfisáhrifum vegarins hófst á árinu 2000 í samræmi við legu hans samkvæmt þágildandi aðalskipulag Garðabæjar og Bessastaðahrepps og samþykkti Skipulagsstofnun í úrskurði sínum á því ári tvær tillögur að legu vegarins. Síðar ákvað stofnunin að fram skyldi fara sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum fyrir áformaðan Álftanesveg og fyrirhugaðan Vífilsstaðaveg. Með úrskurði hinn 22. maí 2002 féllst Skipulagsstofnun á þrjá valkosti á legu Álftanesvegar. Var sá úrskurður kærður til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 3. febrúar 2003.
Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2004-2016, sem samþykkt var í bæjarstjórn á árinu 2006, var veglínu Álftanesvegar breytt til samræmis við einn þeirra valkosta er Skipulagsstofnun hafði fallist á. Sama ár var samþykkt nýtt aðalskipulag Sveitarfélagsins Álftaness þar sem Álftanesvegur fylgir núverandi legu frá sveitarfélagamörkum við Garðabæ að vegamótum Bessastaðavegar og Norður- og Suðurnesvegar.
Í apríl 2008 var samþykkt í bæjarstjórn Garðabæjar breyting á aðalskipulagi sem fól í sér færslu á legu hins nýja Álftanesvegar til suðurs á 1,5 km löngum kafla um Garðaholt og vestasta hluta Garðahrauns í Garðbæ. Breytingin var staðfest af ráðherra 2. febrúar 2009. Breytingin var tilkynnt Skipulagsstofnun og leitað eftir afstöðu stofnunarinnar til matsskyldu breytingarinnar í samræmi við 6. gr. og 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Með ákvörðun, dags. 18. febrúar 2009, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að breytingin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í kjölfar þessa veitti Sveitarfélagið Álftanes Vegagerðinni framkvæmdaleyfi til lagningar Álftanesvegar fyrir sitt leyti og sama gerði bæjarstjórn Garðabæjar með samþykkt þar um hinn 5. mars 2009 með tilteknum skilyrðum. Framkvæmdaleyfi Garðabæjar var síðan gefið út hinn 7. apríl 2009. Var veiting framkvæmdaleyfisins auglýst í dagblöðum og birtist auglýsing sama efnis í Lögbirtingablaðinu hinn 20. maí 2009.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að ekkert samráð hafi verið við þá haft um fyrirhugaða staðsetningu Álftanesvegar um jörðina Selskarð. Þegar framkvæmdaleyfið hafi verið gefið út hafi hvorki Garðabær né Vegagerðin keypt, leigt eða aflað sér á annan hátt réttinda á svæðinu í samræmi við gr. 9.1 í skipulagsreglugerð. Framkvæmdir muni því brjóta í bága við rétt kærenda sem eigenda jarðarinnar.
Allt frá því að kærendur hafi eignast jörðina Selskarð árið 1964 hafi það verið áform þeirra að nýta heimaland jarðarinnar undir íbúðabyggð, með vitund fulltrúa Garðarbæjar og samgönguyfirvalda. Vísað sé til samninga frá árinu 1972 milli eigenda jarðarinnar og Vegagerðarinnar þess efnis að Vegagerðinni sé heimilt að leggja veg í landi Selskarðs miðað við 15 metra heildarbreidd þar sem breyting hafi verið gerð á vegstæði á um 500 metra kafla. Heildarlengd vegarins sé á tæplega 1.400 metra löngu svæði á heimalandinu. Stefnt hafi verið að því að gera eins samning um land bæði suðaustan og norðvestan þessa vegarkafla en sá samningur hafi ekki enn verið gerður. Í yfirlýsingu Vegagerðarinnar segi að með samningi þessum sé fallist á það að breidd þessi teljist endanleg fullnaðarbreidd. Vegagerðin muni ekki gera frekari kröfur um land undir vegi í landi Selskarðs. Hér sé um samninga að ræða sem samkvæmt meginreglum laga skuli halda. Ljóst sé að Vegagerðin geri kröfu um land undir áformaðan Álftanesveg, innan jarðarinnar, utan núverandi vegstæðis og utan umráðasvæðis Vegagerðarinnar samkvæmt samningum. Garðabær og Vegagerðin sýni á uppdrætti 30 metra breitt veghelgunarsvæði beggja vegna vegarins og tilheyri það svæði kærendum.
Áformum um legu vegarins hafi margsinnis verið breytt. Í fyrri áformum hafi verið gert ráð fyrir undirgöngum milli jarðarhluta Selskarðs. Þessi áform séu ekki lengur á framkvæmdaáætlun og því ekki tekið tillit til tengingar milli jarðarhluta. Kærendur hafi a.m.k. frá árinu 1985 gert athugasemdir við skipulag og vegstæði Álftanesvegar sem skemmi og ónýti heimaland jarðarinnar. Þeir hafi einnig bent á fyrrgreinda samninga. Kærendur hafi löglega skipulagt landareign sína. Því skipulagi hafi verið þinglýst og hafi skipulagsyfirvöldum í Garðabæ og samgöngustjórnvöldum verið kynnt það skipulag og óskað hefur verið eftir því að það verði sett inn á skipulags- og framkvæmdauppdrætti vegna vegarins þannig að ekki sé leynt áformum kærenda. Vegagerðin hafni því að skipulag eigenda verði til upplýsinga sett á uppdrátt hennar um fyrirhugaðar framkvæmdir.
Kærendur hafi margsinnis bent á önnur vegstæði fyrir Álftanesveg á eigninni sem uppfylli kröfur um bætt vegasamband, öryggi og greiðar samgöngur þar sem notagildi landsins rýrni sem minnst. Til að mynda gæti vegstæði hugsanlega verið í fjöru Lambhúsatjarnar. Slík tillaga hafi verið kynnt hinum ýmsu aðilum og fengið mjög jákvæðar undirtektir. Benda megi á bréf Hafnarfjarðarbæjar, dags. 10. september 2002, þar sem mælt hafi verið með því að vegurinn yrði færður í fjöruna til að hlífa góðu byggingarlandi. Skipulags- og framkvæmdaaðilum sé vel kunnugt um að þeim standi ekki til boða að fara þessa leið yfir jörðina í algjörri andstöðu við áform kærenda. Vísað sé til greinargerðar Birgis Jónssonar, jarðfræðings og dr. Sigurðar Erlingssonar verkfræðings hjá Háskóla Íslands þar sem niðurstaðan sé sú að tæknilega sé auðvelt að leggja Álftanesveg á leirunum norðaustan Selskarðs og ekki annað að sjá en að vegur þar geti uppfyllt allar tæknilegar kröfur sem gerðar séu til þjóðvegar.
Málsrök Garðabæjar: Af hálfu Garðabæjar er vísað til þess að sveitarfélagið fari með forræði á gerð skipulags innan þess og við afgreiðslu áætlana hafi verið gætt ákvæða skipulags- og byggingarlaga varðandi málsmeðferð. Kærendur hafi þannig komið sjónarmiðum sínum á framfæri og þau verið til umfjöllunar hjá bæjaryfirvöldum. Aðalskipulag sem gildi fyrir svæðið hafi verið til umfjöllunar hjá Skipulagsstofnun og staðfest af ráðherra. Hvað varði ráðstöfun lands undir veginn liggi fyrir yfirlýsing Vegagerðarinnar í málinu að ekki verði hafnar framkvæmdir í landi Selskarðs fyrr en náðst hafi samningar við kærendur eða land tekið eignarnámi.
Lega Álftanesvegar í núverandi vegstæði yfir Garðahraun hafi fyrst verið kynnt í Aðalskipulagi Garðabæjar 1995–2015 sem samþykkt hafi verið á árinu 1997 og í framhaldi af því hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum vegarins. Með úrskurði, dags. 22. maí 2002, hafi verið fallist á fyrirhugaða lengingu Vífilsstaðavegar og lagningu Álftanesvegar samkvæmt leiðum B, D og A eins og þeim hafi verið lýst í gögnum málsins. Úrskurður Skipulagsstofnunar hafi verið kærður til umhverfisráðherra sem hafi staðfest hann, sbr. úrskurð, dags. 3. febrúar 2003. Það megi því vera fullljóst að sú ákvörðun að leggja nýjan Álftanesveg eins og sýnt sé í samþykktu aðalskipulagi Garðabæjar sæti ekki frekari kæru á stjórnsýslustigi.
Hið kærða framkvæmdaleyfi byggi á niðurstöðu úrskurðarins og skipulagsáætlunum bæjarins. Ávallt hafi legið fyrir að vegurinn færi í gegnum land kærenda með sama hætti og hann geri nú. Ábendingar kærenda um að færa vegstæðið í fjöruborð hafa verið teknar til umfjöllunar við meðferð málsins og sé niðurstaðan sú að slíkt geti ekki talist heppilegt, m.a. með tilliti til sjónarmiða um verndun strandlengju. Sjónarmið kærenda um landnýtingu á eigin landi sem ekki hafa fengið hljómgrunn skipulagsyfirvalda við gerð skipulagsáætlana geti á engan hátt valdið því að ógilda eigi hið kærða framkvæmdaleyfi.
Framkvæmdaleyfið fullnægi að öllu leyti þeim skilyrðum sem sett séu í 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Leyfið sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir og fyrir liggi matsskýrslur sem bæjarstjórn hafi tekið afstöðu til við útgáfu leyfisins eins og áskilið sé.
Andmæli framkvæmdaleyfishafa: Af hálfu Vegargerðarinnar er byggt á því að hið kærða framkvæmdaleyfi sé í samræmi við úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, ákvörðun um matsskyldu og skipulagsáætlanir Sveitarfélagsins Álftaness og Garðabæjar og því sé ekkert tilefni til að ógilda það. Málið hafi fengið lögboðna umfjöllun af þar til bærum aðilum. Almenningur, þar með taldir kærendur, hafi haft greiðan aðgang að ferli málsins og getað komið að athugasemdum lögum samkvæmt. Hafi andmæli kærenda gegn legu vegarins í skipulagi þegar fengið umfjöllun í samræmi við gildandi lagafyrirmæli.
Vegagerðin veki sérstaka athygli á því að tvívegis hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum þess að leggja umræddan veg. Skipulagsstofnun hafi fallist á að lagning vegar samkvæmt veglínu D hafi ekki umtalsverð áhrif á umhverfið. Skipulagsstofnun hafi einnig fallist á að ekki sé þörf mats á umhverfisáhrifum vegna þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á veglínu D með breytingu á aðalskipulagi Garðabæjar og Sveitarfélagsins Álftaness. Sú veglína sem framkvæmdaleyfi sé gefið fyrir hafi samkvæmt þessu hlotið lögboðna meðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum.
Byggt sé á því að hið kærða framkvæmdaleyfi feli í sér nánast óbreytta legu Álftanesvegar um land Selskarðs. Sú lega sé ákveðin á staðfestu aðalskipulagi Garðabæjar eins og því hafi verið nýlega breytt. Byggt sé á því að lega vega skuli ákveðin í skipulagsáætlunum í samræmi við ákvæði laga, sbr. 28. gr. vegalaga nr. 80/2007, ákvæði skipulags- og byggingalaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Hugmyndir kærenda um legu vegarins séu ekki í samræmi við tilvitnaðar heimildir. Sérstaklega sé bent á að hugmyndir kærenda um lagningu vegarins um fjörur Lambhúsatjarnar fælu í sér verulegt umhverfisrask.
Kærendur bendi á að Vegagerðin hafi á sínum tíma fengið heimild til að breikka veginn í 15 m heildarbreidd, sem yrði endanleg fullnaðarbreidd og ekki yrðu gerðar frekari kröfur um land undir vegi í landi Selskarðs. Af hálfu Vegagerðarinnar sé byggt á því að umrædd yfirlýsing feli ekki í sér slík höft á framþróun samgangna við Álftanes eins og kærendur virðist ætla. Um sé að ræða tæplega 40 ára gamla yfirlýsingu sem hafi miðast við aðstæður á þeim tíma er hún hafi verið gefin og þær þarfir sem þá hafi verið uppi. Með breyttu skipulagi, fjölgun íbúa, aukinni umferð og uppbyggingu ásamt auknum kröfum um umferðaröryggi og gæði vega hafi allar forsendur breyst. Ljóst sé að slík yfirlýsing geti ekki hamlað öllum framförum í samgöngum um ókomna tíð og því síður sé hún skuldbindandi fyrir skipulagsyfirvöld við gerð skipulagsáætlana og útgáfu framkvæmdaleyfis. Það sé afstaða Vegagerðarinnar að þessi yfirlýsing geti engin áhrif haft á gildi hins kærða framkvæmdaleyfis.
Hafnað sé þeirri röksemd kærenda að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi skeri jörðina Selskarð í sundur og að finna beri aðra leið sem sé minna íþyngjandi fyrir kærendur. Bent sé á að framkvæmdaleyfið geri ráð fyrir nær óbreyttri legu vegarins, með lítilsháttar lagfæringum til að auka umferðaröryggi og auðvelda akstur. Óhjákvæmilegt sé að breikka veginn í samræmi við vegtæknilegar kröfur en að öðru leyti sé forðast að breyta legu vegarins og þar með gætt meðalhófs gagnvart kærendum. Á fyrri stigum málsins hafi verið fjallað um athugasemdir kærenda er varði legu vegarins. Ljóst sé að ekki verði hafnar framkvæmdir í landi Selskarðs fyrr en Vegagerðin hafi náð samningum við kærendur eða tekið land eignarnámi vegna framkvæmdarinnar.
———–
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í máli þessu sem ekki verða rakin nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Hin umdeilda lega fyrirhugaðs Álftanesvegar hefur verið mörkuð í gildandi aðalskipulagi Garðabæjar sem umhverfisráðherra hefur staðfest lögum samkvæmt. Vegarlagningin fór á sínum tíma í mat á umhverfisáhrifum og kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð hinn 22. maí 2002 samkvæmt þágildandi ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, þar sem fallist var á þrjá kosti á legu Álftanesvegar. Sá úrskurður sætti kæru til umhverfisráðherra sem staðfesti hann 3. febrúar 2003. Síðari breyting á legu vegarins í aðalskipulagi var ekki talin kalla á nýtt mat á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvörðun Skipulagsstofnunar. Þeirri ákvörðun hefði verið unnt að skjóta til umhverfisráðherra en það var ekki gert.
Samkvæmt framansögðu hefur mat á umhverfisáhrifum vegarins og ákvörðun í aðalskipulagi um legu hans sætt lögmætisathugun og staðfestingu ráðherra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds. Er úrskurðarnefndin bundin af þeim niðurstöðum sem fyrir liggja í þessum efnum og koma þær því ekki til endurskoðunar í málinu.
Ekki liggur annað fyrir en að fyrirhuguð lagning nýs Álftanesvegar samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi sé í samræmi við gildandi aðalskipulag Garðabæjar og staðfestan úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegarins eftir því sem við á en heimilt var að leggja þann úrskurð til grundvallar, sbr. lokamálsgrein 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, eins og hún var fyrir gildistöku laga nr. 74/2005, sbr. og 1. mgr. 12. gr. laganna með áorðnum breytingum.
Hið kærða framkvæmdaleyfi var auglýst lögum samkvæmt og verður ekki séð að annmarkar hafi verið á málsmeðferð þess. Verður ekki ráðið af ákvæði 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að sveitarstjórn hafi við leyfisveitinguna borið að staðreyna hvort Vegagerðin hefði aflað sér tilskilinna heimilda til umráða lands samkvæmd vegalögum nr. 80/2007, enda er það ekki meðal þeirra skilyrða sem sett eru um veitingu framkvæmdaleyfa í tilvitnuðu ákvæði. Verður því ekki fallist á með kærendum að það hafi staðið í vegi fyrir útgáfu hins umdeilda leyfis að ekki hafi legið fyrir umráðaheimild Vegagerðarinnar að nauðsynlegu landi, en við framkvæmd verksins ber Vegagerðinni hins vegar að gæta ákvæða vegalaga í þessu efni, sbr. og lokamálsgrein gr. 9.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Með vísan til framanritaðs verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 5. mars 2009 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Álftanesvegi frá Engidal að bæjarmörkum við Álftanes.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _________________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
