Ár 2009, föstudaginn 9. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Geirharður Þorsteinsson arkitekt og skipulagshönnuður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 68/2008, kæra Náttúruverndarsamtaka Íslands á ákvörðunum sveitarstjórnar Garðs og bæjarráðs Reykjanesbæjar frá 3. júlí 2008 um að veita leyfi til byggingar álvers og tengdra mannvirkja í Helguvík á Reykjanesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 1. ágúst 2008, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands þær ákvarðanir sveitarstjórnar Garðs og bæjarráðs Reykjanesbæjar frá 3. júlí 2008 að veita leyfi til byggingar álvers og tengdra mannvirkja í Helguvík á Reykjanesi.
Af hálfu kæranda er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verið felldar úr gildi. Þá krafðist kærandi þess einnig að framkvæmdir yrðu stöðvaðar þar til málið hefði verið til lykta leitt, sbr. 6. mgr. 8. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. einnig 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafnaði úrskurðarnefndin þeirri kröfu með úrskurði, uppkveðnum 4. september 2008.
Málavextir: Um nokkurt skeið hefur verið unnið að undirbúningi byggingar álvers í Helguvík á Reykjanesi. Af því tilefni var tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Gerðahrepps 1998-2008 (Sveitarfélagsins Garðs) auglýst hinn 6. september 2007 og öðlaðist breytingin gildi við auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 17. desember 2007. Deiliskipulag svæðisins, innan Sveitarfélagsins Garðs, var samþykkt í sveitarstjórn 30. janúar 2008 og öðlaðist það gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 26. febrúar s.á.
Jafnframt var tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Reykjanesbæjar 1995-2015 vegna framkvæmdarinnar auglýst hinn 1. maí 2007 og öðlaðist sú breyting gildi við auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 17. desember 2007. Deiliskipulag svæðisins, innan Reykjanesbæjar, var samþykkt í sveitarstjórn 5. febrúar 2008 og öðlaðist gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 12. mars s.á.
Á sama tíma og unnið var að gerð framangreindra skipulagsáætlana vegna fyrirhugaðs álvers var unnið að mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Var Skipulagsstofnun send frummatsskýrsla um byggingu og rekstur álvers í Helguvík hinn 14. maí 2007 og var hún tekin til lögboðinnar meðferðar hjá stofnuninni. Hinn 3. september 2007 sendi framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun endanlega matsskýrslu og gaf stofnunin lögbundið álit sitt á matsskýrslunni og efni hennar 4. október 2007. Kemur m.a. fram í álitinu að ekki hafi verið talið verjandi að krefjast þess að metin yrðu samtímis umhverfisáhrif álverksmiðjunnar sjálfrar og tengdra framkvæmda í ljósi þess hve mikil óvissa ríkti um hvaðan og eftir hvaða leiðum orka bærist álverinu.
Með bréfi, dags. 11. október 2007, kærði Landvernd til umhverfisráðherra þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að krefjast þess ekki að metin yrðu samtímis umhverfisáhrif álverksmiðjunnar sjálfrar og tengdra framkvæmda. Lauk meðferð þess kærumáls með úrskurði umhverfisráðherra, uppkveðnum 3. apríl 2008, þar sem hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar var staðfest.
Með bréfi, dags. 7. mars 2008, til byggingarnefndar álvers í Helguvík, sem sveitarfélögin tvö höfðu sett á stofn til að annast byggingarmál á svæðinu, sótti Norðurál um byggingarleyfi fyrir álverinu. Umsóknin gerði ráð fyrir að framkvæmdinni yrði skipt í áfanga og að sótt yrði um byggingarleyfi fyrir einstökum hlutum hennar á hverjum tíma. Tók umsóknin til fyrsta áfanga kerskála og tengdra framkvæmda, þ.e. girðingar, nauðsynlegra jarðvegsframkvæmda og byggingar bráðabirgðaraðstöðu og athafnasvæðis fyrir verktaka.
Umsóknin var tekin fyrir og samþykkt á fundi sameiginlegrar byggingarnefndar álvers í Helguvík hinn 10. mars 2008. Var afgreiðsla byggingarnefndarinnar staðfest á bæjarstjórnarfundum í báðum sveitarfélögunum 12. mars 2008 og bókað um afstöðu sveitarfélaganna til álits Skipulagsstofnunar frá 4. október 2007 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Byggingarleyfi var gefið út 13. mars 2008, og birtu sveitarfélögin auglýsingu um afgreiðslur sínar 27. mars s.á.
Þessar ákvarðanir kærðu Náttúruverndarsamtök Íslands til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 26. mars 2008. Við frumathugun á því máli kom fram vafi um hvort lagaheimild hefði verið til stofnunar sérstakrar byggingarnefndar vegna álversins með þeim hætti sem gert hefði verið með samkomulagi Reykjanesbæjar og Sveitarfélagsins Garðs hinn16. janúar 2007.
Til að eyða óvissu um framangreint var leyfisveitingin tekin upp að nýju hjá báðum sveitarfélögunum. Var umsókn Norðuráls Helguvík sf. samþykkt á fundi skipulags- og byggingarnefndar Garðs 2. júlí 2008 og var sú afgreiðsla nefndarinnar staðfest á fundi sveitarstjórnar 3. júlí 2008. Jafnframt var fyrri samþykkt afturkölluð. Umsóknin var einnig samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar 2. júlí 2008 og staðfest á fundi bæjarráðs í umboði sveitarstjórnar 3. júlí 2008.
Skaut kærandi þessum ákvörðunum til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 1. ágúst 2008, svo sem að framan greinir. Fyrri kæru sína afturkallaði hann síðan með bréfi, dags. 13. ágúst 2008.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að framkvæmdir hafi verið hafnar á grundvelli byggingarleyfa frá 12. mars 2008 sem síðar hafi verið dregin til baka enda hafi þau verið ólögmæt. Þar með sé ljóst að framkvæmdirnar hafi í upphafi verið ólöglegar. Þetta skipti máli við mat á lögmæti ákvarðana leyfisveitenda.
Af hálfu kæranda er einnig á það bent að í áliti Skipulagsstofnunar um álver í Helguvík séu gerðir þrír fyrirvarar sem leyfisveitendum sé gert að horfa til við útgáfu leyfa. Fyrirvarar Skipulagsstofnunar varði óvissu varðandi orkuöflun, orkuflutninga og losunarheimildir fyrir gróðurhúsalofttegundir, en til þessara fyrirvara hafi leyfisveitendur ekki tekið fullnægjandi afstöðu er hinar kærðu ákvarðanir hafi verið teknar.
Útgáfa framkvæmdaleyfisins (byggingarleyfis) uppfylli ekki skilyrði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum en þar komi fram að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Þegar lög mæli fyrir um að rök séu sett fram hljóti það að vera vilji löggjafans að röksemdafærslan standist skoðun og að framsett rök séu í það minnsta jafn veigamikil og rökin sem þeim sé ætlað að hrekja. Það sé mat Náttúruverndarsamtaka Íslands að svo sé ekki í þessu tilfelli.
Hvað orkuöflun varði megi ljóst vera að samningur tveggja fyrirtækja geti ekki skuldbundið landeigendur og sveitarfélög til þess að láta af hendi auðlindir sínar. Orkusamningur Norðuráls og Hitaveitu Suðurnesja breyti engu um þá óvissu sem ríki um orkuöflun og ekki sé því hægt að fallast á rök leyfisveitenda hvað þetta varði.
Um rök er varði orkuflutninga gegni sama máli. Tilvísun í samning Norðuráls og Landsnets feli ekki í sér fullnægjandi rök til þess að ganga á svig við álit Skipulagsstofnunar. Samningar þessara tveggja fyrirtækja geti ekki rýrt rétt landeigenda og geri sveitarfélög ekki á nokkurn hátt skuldbundin til þess að breyta skipulagsáætlunum sínum. Verði að gera ríkari kröfur til röksemdafærslu en hér hafi verið gert þegar ganga eigi gegn áliti Skipulagsstofnunar.
Loks ríki óvissa um heimildir fyrirhugaðs álvers til losunar gróðurhúsalofttegunda og verði að telja hæpið að byggingarleyfi fyrir álver í Helguvík standist lög um losun þeirra.
Málsrök Reykjanesbæjar og Sveitarfélagsins Garðs: Af hálfu sveitarfélaganna er mótmælt þeirri staðhæfingu kæranda að ekki hafi verið tekin rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þvert á móti hafi sveitarstjórnirnar tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar með ítarlegum bókunum við afgreiðslu málsins og hafi sú afgreiðsla þeirra verið auglýst. Bæði sveitarfélögin hafi fallist á þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að fyrirhugað álver í Helguvík muni ekki valda verulegum neikvæðum og óafturkræfum áhrifum á umhverfi eða samfélag.
Þó það sé ekki fyllilega skýrt í kæru virðist kærandi byggja á því að sveitarfélögin hefðu þurft að rökstyðja betur afstöðu sína til meintrar óvissu um orkuöflun, orkuflutninga og losunarheimildir. Á þetta verði ekki fallist. Hvað orkuöflun varði þá hafi Skipulagsstofnun ekki sett skilyrði er lúti að henni en bent sveitarfélögunum á að huga að þessu atriði og hafi það verið gert. Um flutning raforku segi Skipulagsstofnun í áliti sínu að vegna óvissu um flutningsleiðir raforku þurfi sveitarfélögin að huga að því hvort bíða eigi með leyfisveitingar fyrir byggingu álversins þar til niðurstaða liggi fyrir. Fullt tillit hafi verið tekið til þessarar ábendingar við afgreiðslu málsins. Loks hafi sveitarfélögin ekki talið forsendur til að synja eða fresta afgreiðslu byggingarleyfisins á þeim grunni að starfsemin hefði að svo stöddu ekki losunarheimildir.
Því hafi verið hafnað að meta þyrfti umhverfisáhrif tengdra framkvæmda samhliða áhrifum álversbyggingarinnar. Að auki sé vandséð að heimilt hefði verið að fresta afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi fyrir álverinu þótt óvissa hafi verið um orkuöflun, orkuflutning og losunarheimildir. Engin lagastoð hefði verið fyrir slíkri ákvörðun.
Málsrök Norðuráls Helguvík sf: Af hálfu leyfishafans Norðuráls Helguvík sf. er á það bent að útgáfa byggingarleyfa, dags. 3. júlí 2008, vegna álvers í Helguvík hafi verið í samræmi við aðal- og deiliskipulag sveitarfélaganna Reykjanesbæjar og Garðs, sbr. auglýstar skipulagstillögur 1. maí 2007 og 6. september 2007. Ekki sé vitað til að athugasemdir hafi verið gerðar við auglýsingar um skipulagstillögur svo sem heimilt sé að gera samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og hafi skipulagstillögurnar hlotið lögboðna meðferð.
Túlka verði kröfu kæranda í málinu á þann veg að hann telji ákvarðanir sveitarstjórna Garðs og Reykjanesbæjar vera haldnar formannmarka hvað varði framsetningu rökstuðnings, sem leiða eigi til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar. Leyfishafi mótmæli því eindregið að ákvarðanir um útgáfu byggingarleyfa séu haldnar nokkrum þeim annmörkum sem leiða eigi til þess að þær beri að ógilda. Athygli sé vakin á því sem talið hafi verið gilda í íslenskum stjórnsýslurétti að annmarki á samhliða rökstuðningi stjórnvaldsákvörðunar geti einungis leitt til þess að íþyngjandi ákvarðanir geti sætt ógildingu. Ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis geti varla talist vera íþyngjandi gagnvart kæranda í málinu, þar sem hann eigi engra annarra hagsmuna að gæta en þeirra sem löggjafinn kunni að hafa veitt honum með sérstakri kæruheimild samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Árétta verði að á grundvelli 78. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. og einkum 16., 23. og 44. gr. skipulags- og byggingarlaga fari sveitarfélög með skipulagsvald hér á landi. Álit Skipulagsstofnunar sé lögbundið álit sem liggja verði fyrir áður en byggingarleyfi sé gefið út en slíkt álit bindi ekki hendur sveitarfélags samkvæmt 8. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. og athugasemdir í greinargerð með 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Í málinu liggi fyrir ákvarðanir sveitarfélaga um útgáfu byggingarleyfis sem teknar hafi verið á grundvelli gildandi aðal- og deiliskipulags. Þetta vald verði, hvorki af Skipulagsstofnun né öðrum aðilum, tekið af sveitarfélögum nema skýr lagaheimild standi til þess. Slíka lagaheimild sé ekki að finna að íslenskum rétti.
Bent sé á að Skipulagsstofnun hafi fallist á framkvæmdina og talið að hún myndi hvorki valda verulegum neikvæðum og óafturkræfum áhrifum á umhverfi né samfélag. Hafi sveitarfélögin tekið undir þetta með útgáfu byggingarleyfa. Í niðurstöðum Skipulagsstofnunar sé að finna ábendingar eða tilmæli til sveitarfélaganna um að huga að vissum þáttum áður en byggingarleyfi verði veitt fyrir álveri, hvað varði virkjanakosti raforku, flutning hennar til álversins og nauðsyn þess að tryggja losunarheimildir samkvæmt lögum nr. 65/2007. Í afgreiðslu bæjarstjórna Reykjanesbæjar og Garðs hafi sérstaklega verið tekið á þessum atriðum og rökstutt hvers vegna sveitarfélögin hafi álitið að þessi atriði stæðu ekki í vegi útgáfu byggingarleyfis.
—————-
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin frekar í úrskurði þessum.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 10. júní 2008 við meðferð fyrra kærumáls um hinar umdeildu framkvæmdir.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnar Garðs og bæjarráðs Reykjanesbæjar frá 3. júlí 2008 um að veita leyfi til byggingar álvers og tengdra mannvirkja í Helguvík á Reykjanesi. Leyfin tengjast framkvæmdum sem háðar eru mati á umhverfisáhrifum og bar því við töku hinna kærðu ákvarðana að gæta ákvæðis 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum m.s.br. þar sem segir að við útgáfu leyfis til framkvæmdar skv. 1. mgr. skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.
Við afgreiðslu á umsóknum leyfishafa um hin umdeildu byggingarleyfi lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila um umrædda framkvæmd, dags. 4. október 2007. Samkvæmt álitinu telur Skipulagsstofnun að matsskýrsla Norðuráls Helguvík sf. hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum hvað varði þau atriði sem getið sé í 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005. Einnig telur stofnunin að í matsskýrslu sé gerð grein fyrir athugasemdum og umsögnum sem borist hafi á kynningartíma frummatskýrslu og hafi þeim verið svarað. Segir í lok álitsins að Skipulagsstofnun telji að fyrirhugað álver Norðuráls Helguvík sf., með fyrirvara um umhverfisáhrif tengdra framkvæmda, muni ekki valda verulegum neikvæðum og óafturkræfum áhrifum á umhverfi og samfélag.
Í áliti Skipulagsstofnunar kemur jafnframt fram að stofnunin telji að sveitarfélögin þurfi að huga vel að þeirri stöðu sem uppi sé varðandi orkuöflun fyrir álverið þegar komi að leyfisveitingum og að vegna óvissu um flutningsleiðir raforku þurfi sveitarfélögin að huga að því hvort bíða eigi með leyfisveitingar fyrir byggingu álversins þar til niðurstaða liggi fyrir. Ennfremur segir að Skipulagsstofnun telji að áður en Norðuráli Helguvík sf. verði veitt framkvæmda- og byggingarleyfi þurfi að liggja fyrir hvort fyrirtækið fái þær losunarheimildir sem það þurfi eða að það hafi sýnt veitanda losunarheimilda fram á hvernig losun gróðurhúsalofttegunda verði mætt. Er af hálfu kæranda aðallega á því byggt að sveitarstjórnir Garðs og Reykjanesbæjar hafi ekki tekið með fullnægjandi hætti rökstudda afstöðu til framangreindra þátta í áliti Skipulagsstofnunar og því hafi ekki verið fullnægt skilyrði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.
Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.br. skal Skipulagsstofnun gefa rökstutt álit sitt á því hvort matsskýrsla uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000 og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Í áliti Skipulagsstofnunar skal jafnframt gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þ.m.t. gildi þeirra gagna sem liggja til grundvallar matinu, og niðurstöðum þess. Jafnframt skal í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Verður að telja að í fyrirliggjandi áliti hafi Skipulagsstofnun fullnægt þeim kröfum sem settar eru fram í tilvitnuðu ákvæði.
Í 2. mgr. 11. gr. segir síðan að telji Skipulagsstofnun að setja þurfi frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni eða gera þurfi aðrar, eða frekari mótvægisaðgerðir en fram komi í matsskýrslu, skuli stofnunin tilgreina skilyrðin og mótvægisaðgerðirnar og færa rök fyrir þeim.
Ekki verður talið að ábendingar Skipulagsstofnunar um að huga þurfi að orkuöflun og línulögnum, og að losunarheimildir þurfi að liggja fyrir, geti fallið undir heimildir stofnunarinnar til að setja skilyrði eða mæla fyrir um mótvægisaðgerðir á grundvelli 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, enda lúta þessar ábendingar að framkvæmdaþáttum sem ekki er fjallað um í matsskýrslu þeirri sem álitið tekur til. Var það niðurstaða Skipulagsstofnunar á sínum tíma að krefjast ekki sameiginlegs mats á umhverfisáhrifum álversins og tengdra framkvæmda og var sú ákvörðun staðfest með úrskurði umhverfisráðherra hinn 3. apríl 2008. Þykir það ekki samræmast þeirri niðurstöðu að gera síðar, í áliti um matsskýrslu sem einungis tekur til mannvirkjagerðar innan lóðar álversins, áskilnað um að leyfisveitingum verði frestað með vísan til þeirra atvika sem að framan greinir. Var því ekki þörf á að færð væru fram frekari rök gegn téðum sjónarmiðum Skipulagsstofnunar en gert var við töku hinna kærðu ákvarðana. Verður þvert á móti að telja að rökstuðningur leyfisveitenda hafi verið fullnægjandi í hinu kærða tilviki, enda lá fyrir að Skipulagsstofnun taldi að þær framkvæmdir við álver Norðuráls Helguvík sf. sem matsskýrslan tekur til myndu ekki valda verulegum neikvæðum og óafturkræfum áhrifum á umhverfi og samfélag. Kemur sú afstaða fram í lokamálsgrein álits stofnunarinnar en þar er jafnframt gerður fyrirvari um umhverfisáhrif tengdra framkvæmda. Engin lagaheimild er fyrir slíkum fyrirvara og var leyfisveitendum rétt að líta framhjá honum svo sem gert var.
Ekki skiptir máli þótt leyfi þau sem voru grundvöllur að upphafi framkvæmda við byggingu álversins, og veitt voru hinn 12. mars 2008, kunni að hafa verið ólögmæt, enda voru framkvæmdirnar í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag og féllu því ekki undir 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var sveitarfélögum þeim sem hlut áttu að máli því heimilt að bæta úr hugsanlegum annmörkum á leyfunum og veita þau að nýju með þeim hætti sem gert var og hefur nefndur undanfari hinna kærðu ákvarðana engin áhrif á lögmæti þeirra.
Samkvæmt því sem að framan er rakið verður ekki fallist á að hinar kærðu ákvarðanir hafi verið haldnar neinum þeim annmörkum er leiða eigi til ógildingar og verður kröfu kæranda því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðunum sveitarstjórnar Garðs og bæjarráðs Reykjanesbæjar frá 3. júlí 2008 um að veita leyfi til byggingar álvers og tengdra mannvirkja í Helguvík á Reykjanesi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Geir Oddsson
____________________________ _____________________________
Geirharður Þorsteinsson Þorsteinn Þorsteinsson
