Ár 2008, fimmtudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 16/2008, kæra á samþykkt bæjarráðs Kópavogs frá 18. maí 2007 um breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina að Aspargrund 9-11, Kópavogi. Jafnframt eru kærðar ákvarðanir byggingarnefndar Kópavogs frá 5. mars 2008, sem staðfestar voru í bæjarstjórn Kópavogs 11. mars 2008, um að veita leyfi til að byggja við húsið nr. 9 við Aspargrund í Kópavogi og að veita leyfi til byggingar bílskúrs á sömu lóð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. og 13. mars 2008, kærir Stefán BJ. Gunnlaugsson hrl., f.h. S, Aspargrund 1, S og G, Aspargrund 3, Á og G, Aspargrund 5 og F og O, Aspargrund 7, samþykkt bæjarráðs Kópavogs frá 18. maí 2007 um breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina Aspargrund 9-11, Kópavogi og ákvarðanir byggingarnefndar Kópavogs frá 5. mars 2008, er samþykktar voru í bæjarstjórn 11. mars 2008, um leyfi til að byggja bílskúr og viðbyggingu við húsið nr. 9 við Aspargrund.
Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Jafnframt er gerð sú krafa að eigendum Aspargrundar 9 verði gert að rífa bílskúrssökkul og bílskúrsplötu sem byggð hafi verið án tilskilinna leyfa og koma lóðinni aftur í fyrra horf, sbr. 56. gr. laga nr. 73/1997. Þá er þess krafist að kveðinn verði upp til bráðabirgða úrskurður um stöðvun framkvæmda þar til endanleg niðurstaða liggi fyrir í kærumálinu. Þykir málið nú tækt til efnislegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu um stöðvun framkvæmda með sérstökum úrskurði.
Málavextir: Deiliskipulag fyrir Birkigrund í Kópavogi var samþykkt á árinu 1996 og tekur það m.a. til lóðar nr. 9-11 við Aspargrund. Á fundi bæjarráðs Kópavogs hinn 7. september 2006 var samþykkt breyting á umræddu deiliskipulagi í þá veru að heimilt yrði að reisa bílskúr á lóðinni nr. 9a við Aspargrund og að byggja við hús á lóðinni.
Eftir framangreinda samþykkt bárust athugasemdir frá íbúum nærliggjandi húsa um að bílastæði við götu væru ekki lengur fyrir hendi og í bréfi bæjarskipulags til lóðarhafa að Aspargrund 9a, dags. 20. september 2006, sagði m.a: „Í ljósi þess að fyrirhugaður bílskúr er staðsettur innan við almenn bílastæði í götunni (sbr. gildandi deiliskipulag) hefur erindið verið tekið að nýju til athugunar hjá bæjarskipulagi. Skoðað verður með hvaða hætti sé unnt að leysa málið, þannig að umræddur bílskúr og aðkoma að honum takmarki ekki nýtingu almennra bílastæða í götunni. Þess hefur verið farið á leit við byggingarfulltrúa að ákvörðun um byggingarleyfi verði frestað þar til áðurnefndri athugun er lokið.“
Í kjölfar þessa veitti skipulagsstjóri umsögn, dags. 18. janúar 2007, þar sem mælt var með því að lóðarhafi Aspargrundar 9a ynni deiliskipulagstillögu er byggði á fyrri tillögu, þó þannig að bílastæði á bæjarlandi yrðu flutt til samkvæmt fyrirsögn skipulagsnefndar.
Hinn 6. febrúar 2007 var á fundi skipulagsnefndar lagt fram erindi lóðarhafa og teikningar að breyttu deiliskipulagi lóðarinnar að Aspargrund 9-11. Samþykkt var að senda málið í kynningu til lóðarhafa Aspargrundar 1, 3, 5 og 7 og Birkigrundar 1, 3, 5, 7 og 9a og með bréfi, dags. 23. febrúar 2007, til ofangreindra lóðarhafa var tekið fram að sótt væri um leyfi til viðbyggingar og byggingar bílskúrs, ásamt gerð bílastæða á lóðinni nr. 9-11 við Aspargrund. Þá kom m.a. fram á skýringaruppdrætti að gert væri ráð fyrir svölum á suður- og austurhlið hússins. Bílastæði voru sýnd tvö á lóðinni framan við bílskúr og tvö í norðausturhorni lóðarinnar. Jafnframt var gert ráð fyrir tveimur bílastæðum á götu norðan línu sem hugsast dregin til austurs frá mörkum lóðanna nr. 7 og 9-11 og einu bílastæði í kverkinni við lóðarmörk Birkigrundar 3 og Aspargrundar 9-11.
Athugasemdir bárust frá lóðarhöfum Aspargrundar 1, 3, 5 og 7 og Birkigrundar 3 og var bæjarskipulagi falið á fundi skipulagsnefndar hinn 3. apríl 2007 að taka saman umsögn um innsendar athugasemdir. Í umsögn bæjarskipulags, dags. 11. maí 2007, er niðurstaða þess sú að breytingar samkvæmt framlagðri tillögu samræmist skipulagi sem í gildi sé frá árinu 1996 og lagt til að skipulagsnefnd Kópavogs samþykki tillögu bæjarskipulags samkvæmt uppdrætti, dags. 11. maí 2007. Sá uppdráttur sýni bílastæði á götunni við mörk lóðanna nr. 7 og 9-11, við Aspargrund en einnig sé sýnt bílastæði á götunni við mörk lóðarinna að Birkigrund 3, Aspargrundarmegin.
Á fundi skipulagsnefndar hinn 15. maí 2007 var erindið samþykkt á grundvelli umsagnar bæjarskipulags skv. tillögu á uppdrætti, dags. 11. maí 2007, og tillögunni vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Bæjarráð samþykkti framlagt erindi á fundi sínum hinn 18. maí s.á. með vísan til umsagnar bæjarskipulags. Var auglýsing um gildistöku breytts deiliskipulags Aspargrundar 9-11 birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 25. febrúar 2008.
Á fundi byggingarnefndar Kópavogs hinn 5. mars 2008 var tekin fyrir umsókn eiganda Aspargrundar 9 um leyfi til að byggja bílskúr á lóð og viðbyggingu við hús sitt. Ofangreindar umsóknir voru afgreiddar með samhljóða bókunum: „Samþykkt, þar sem teikningar eru í samræmi við byggingar- og skipulagslög nr. 73/1997, með síðari breytingum. Nefndin leggur til að bæjarstjórn samþykki afgreiðslu byggingarnefndar.“ Var fundargerð byggingarnefndar samþykkt á fundi bæjarstjórnar Kópavogs 11. mars 2008.
Hafa kærendur kært áðurgreinda ákvörðun skipulagsnefndar eins og fyrr greinir sem og fyrrgreindar ákvarðanir byggingarnefndar.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að deiliskipulagið brjóti gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og byggingarreglugerðar nr. 441/1998.
Við Aspargrund séu fjórar fasteignir kærenda og parhúsið á lóð nr. 9-11. Hið breytta deiliskipulag feli ekki aðeins í sér breytingar á skipulagi lóðarinnar nr. 9-11 heldur öllu deiliskipulagi Aspargrundar. Bílastæðum sé breytt, þau hreyfð til og þeim fækkað miðað við gildandi deiliskipulag frá 1996. Ákvörðun um deiliskipulagið hafi ekki verið tekin á lögmætan hátt. Auglýsa hefði átt breytingar í samræmi við 1. mgr. 26. gr., sbr. 25. gr., laga nr. 73/1997, en hér sé ekki um minniháttar breytingu að ræða. Verið sé að breyta allri götumyndinni og aðkomu annarra húseigenda að eignum sínum. Nýtingu húseignarinnar nr. 9a (sic) við Aspargrund sé breytt og húseignin sé stækkuð verulega. Búast megi við því að fjölgun bifreiða sem fylgi stækkun hússins sé umtalsverð og sameiginleg bílastæði í götunni muni skiptast á fleiri bíleigendur.
Tillaga að breyttu deiliskipulagi, sem kynnt hafi verið kærendum, hafi verið ranglega sett fram og hafi ekki náð yfir allt svæðið sem ætlunin sé að breyta. Kærendur hafi gert athugasemdir við framlagða tillögu en engar þeirra hafi verið teknar til greina. Skipulagsyfirvöld hafi síðan breytt tillögunni og samþykkt hana þannig breytta sem núverandi deiliskipulag. Kærendur hafi ekki fengið að koma að athugasemdum við endanlega útgáfu deiliskipulagsins eins og það hafi verið samþykkt. Því hafi þeir ítrekað óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun skipulagsnefndar en ekkert svar hafi borist.
Hægt hefði verið að framkvæma fyrirhugaðar breytingar á lóð nr. 9-11 við Aspargrund án skerðingar á sameiginlegum bílastæðum. Innkeyrslu fyrir bílskúr hefði mátt gera með því að taka hluta af umræddri lóð undir bílastæði. Kærendur telji að það að taka sameiginleg bílastæði af öðrum íbúum, til hagsbóta fyrir þann sem óski breytinga, sé hvorki í anda skipulagslaga né skipulagsreglugerðar. Breytingar á skipulagi í grónum hverfum skuli gera með sem minnstum óþægindum fyrir þá sem þar séu fyrir. Lóðin að Aspargrund nr. 9-11 sé stærsta lóðin við götuna og auðvelt væri að koma þar fyrir innkeyrslu og aukabílastæðum þannig að allir væru sáttir. Jafnframt vísi kærendur til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 727/1992. Skipulaginu hafi verið breytt fyrir einn aðila án þess að mótmæli allra annarra sem búi við skipulagið hafi verið tekin til greina.
Breytingar á fasteign, þ.e. aðalhússins, hafi ekki verið kynntar kærendum nægjanlega. Ekki hafi verið gerð grein fyrir hæð breytinganna og í kynningargögnum hafi hvorki hæðarkótar, fjarlægð frá lóðarmörkum né magntölur verið sýndar. Umrædd viðbygging komi til með að verða hærri en aðrar eignir við götuna og hætt sé við skuggavarpi vegna þess sem valda muni öðrum íbúareigendum við Aspargrund tjóni. Þá hafi Skipulagsstofnun gert athugasemdir við breytingar á deiliskipulaginu en það hafi engu að síður verið samþykkt en kærendum ekki tilkynnt um þær.
Gerð sé krafa um að sökkull og plata undir bílskúr sé fjarlægð og að lóðinni verði komið í fyrra horf en byggingarleyfi vegna Aspargrundar 9 hafi verið afturkallað og þrátt fyrir vitneskju um að byggingarleyfið væri ekki í gildi og að deilt væri um deiliskipulagsbreytinguna hafi verið ráðist í framkvæmdir og búið sé að grafa grunn og steypa sökkul og plötu undir bílskúr. Hvorki hafi verið fyrir hendi gilt deiliskipulag né gilt byggingarleyfi þegar framkvæmdir hafi átt sér stað. Leyfi til byggingar bílskúrs og viðbyggingar hafi verið veitt áður en hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi tekið gildi, en engin heimild hafi verið til þessara framkvæmda í deiliskipulagi frá 1996. Þá sé vísað til 2. og 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og telji kærendur að ekki verði séð að tekin hafi verið með skýrum hætti afstaða til tilvitnaðra ákvæða 56. gr. laganna þegar ákvörðun hafi verið tekin um hina kærðu deiliskipulagsbreytingu þrátt fyrir ábendingu þar um. Sé í þessu sambandi vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 122/2007.
Í erindi Kópavogsbæjar til Skipulagsstofnunar sé ekki gert ráð fyrir þeim skilyrðum sem sett séu í 2. mgr. 26. gr. i.f. laga nr. 73/1997 um að bærinn taki að sér að bæta tjón sem einstakir aðilar kunni að verða fyrir við deiliskipulagsbreytinguna. Telji umboðsmaður Alþings yfirlýsingu þessa mikilvæga sbr. áðurnefnt álit hans.
Þá bendi kærendur á að útgáfa byggingarleyfis sé háð gildi deiliskipulags. Þar sem ógilda beri ákvörðun um deiliskipulag beri einnig að ógilda ákvarðanir um útgáfu byggingarleyfa.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað.
Málsmeðferð við afgreiðslu deiliskipulagsins hafi verið byggð á 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ákvörðunin hafi verið ítarlega grenndarkynnt þeim sem taldir hafi verið eiga hagsmuna að gæta og hafi borist athugasemdir frá lóðarhöfum að Aspargrund 1, 3, 5 og 7 og Birkigrund 3. Að lokinni grenndarkynningu hafi skipulagsnefnd yfirfarið málið að nýju með tilliti til framkominna athugasemda og hafi einkum kannað grenndaráhrif með tilliti til rasks, útlitsbreytinga, nýtingarmöguleika, skuggavarps og annarra þátta. Við skoðun hafi komið í ljós að í upphaflegu skipulagi lóðarinnar að Aspargrund 9-11 hafi ekki verið gert ráð fyrir bílastæðum innan lóðar en svo hafi verið um aðrar lóðir í götunni.
Ákvörðun skipulagsnefndar hafi m.a. verið byggð á þeim grundvelli að fyrirhuguð breyting myndi fela í sér verulega aukna nýtingarmöguleika lóðarhafa á fasteign og á lóð, í samræmi við nýtingu annarra lóða. Vegi hér þungt að ekki hafi verið gert ráð fyrir bílastæðum innan lóðarinnar í eldra skipulagi og hafi verið litið svo á að um leiðréttingu væri að ræða. Ákveðið hafi verið að færa byggingarreit fyrir bílskúr frá lóðarmörkum um þrjá metra vegna framkominna athugasemda en önnur grenndaráhrif talin óveruleg, ef nokkur.
Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi fyrir Birkigrund í Kópavogi frá 1996.
Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 skal fara með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Þó er heimilt samkvæmt 2. mgr. 26. gr. laganna að falla frá auglýsingu um tillöguna ef um óverulega breytingu er að ræða en kynna hana þess í stað hagsmunaaðilum. Telja kærendur m.a. að hin kærða ákvörðun verði ekki talin minniháttar breyting þar sem verið sé að auka byggingarmagn, breyta nýtingu húseignar, breyta allri götumyndinni og aðkomu annarra húseigenda að eignum sínum.
Hin kærða ákvörðun gerir ráð fyrir tveimur bílastæðum í stað fjögurra samkvæmt gildandi skipulagi við suðaustur horn lóðarinnar nr. 9-11 við Aspargrund og einu bílastæði við mörk þeirrar lóðar við Birkigrund 3. Að auki er gert ráð fyrir fjórum nýjum bílastæðum á lóðinni nr. 9-11 við Aspargrund. Þá er heimiluð bygging bílskúrs og að byggt verði við húsið á lóðinni. Samkvæmt gildandi skipulagi hafa aðrar lóðir byggingarrétt að bílgeymslu og eru þrjú bílastæði á hverri lóð. Víkur hin heimilaða breyting því ekki verulega frá því byggðamynstri sem fyrir er í götunni og verður hvorki séð að aðkomu kærenda að lóðum þeirra sé breytt né að götumynd breytist verulega með hinu breytta deiliskipulagi. Verður því að telja, eins og atvikum er háttað, að einvörðungu sé um óverulega breytingu að ræða og því hafi verið heimilt að falla frá auglýsingu og grenndarkynna tillöguna þess í stað í samræmi við ákvæði 2. mgr. 26. gr. laganna þar um. Telur úrskurðarnefndin jafnframt að málefnaleg sjónarmið hafi búið að baki ákvörðun Kópavogsbæjar um breytingu á deiliskipulaginu og að hún hafi verið til þess fallin að stuðla að auknu samræmi og jafnræði innan skipulagsreitsins, m.a. þegar litið er til nýtingarhlutfalls.
Kærendur vísa til þess að þeim hafi ekki verið kynnt endanleg tillaga að breyttu skipulagi eins og hún var samþykkt á fundi bæjarráðs hinn 18. maí 2007 þrátt fyrir að tillögunni hafi verið breytt. Hefði borið að kynna þeim hana í endanlegri gerð. Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessi sjónarmið. Verður að skýra ákvæði 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 á þann veg að sveitarstjórn geti gert minni háttar breytingar á kynntri tillögu, eftir að athugasemdir hafa komið fram án þess að kynna þurfi hana að nýju, einkum þegar þær miða að því að koma til móts við athugasemdir nágranna eða ábendingar Skipulagsstofnunar.
Fallast má á með kærendum að á hafi skort að tekin væri afstaða til þess við afgreiðslu umdeildrar skipulagstillögu hvort ákvæði 56. gr. skipulags- og byggingarlaga stæðu því í vegi að skipulagi svæðisins yrði breytt vegna þeirra framkvæmda sem hafnar höfðu verið við byggingu bílskúrs við Aspargrund 9. Hins vegar þykir þessi annmarki ekki eiga að leiða til ógildingar þegar til þess er litið að bæjaryfirvöld stöðvuðu umræddar framkvæmdir á byrjunarstigi og að þeim var síðan ekki fram haldið fyrr en eftir að birt hafði verið auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda um breytt skipulag svæðisins sem að mati bæjaryfirvalda var talin fullnægjandi. Telur úrskurðarnefndin að skýra verði hin íþyngjandi ákvæði tilvitnaðrar 56. gr. skipulags- og byggingarlaga þröngt og að ekki hefði komið til álita að beita þeim í hinu kærða tilviki.
Loks halda kærendur því fram að skort hafi lögboðna yfirlýsingu sveitarstjórnar samkvæmt 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 þess efnis að hún tæki að sér að bæta það tjón er einstakir aðilar kynnu að verða fyrir við breytinguna. Þessi staðhæfing kærenda á ekki við rök að styðjast enda kemur umrædd yfirlýsing fram í áritun á uppdrætti sem sendur var Skipulagsstofnun til afgreiðslu. Mun þetta verklag tíðkast og þykir með því fullnægt því lagaskilyrði sem hér um ræðir.
Ekki þykja vera neinir aðrir slíkir annmarkar á hinni umdeildu skipulagsákvörðun að ógildingu varði og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Þá er í málinu gerð krafa um að leyfi til byggingar bílskúrs og viðbyggingar við húsið nr. 9 við Aspargrund verði felld úr gildi. Eru kröfur kærenda um ógildingu hinna kærðu byggingarleyfa á því byggðar að deiliskipulagsbreyting sú sem leyfin eigi stoð í hafi verið kærð til ógildingar.
Eins og að framan er rakið verður ekki fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar umdeildu skipulagsákvörðunar. Eru því hin kærðu byggingarleyfi í samræmi við gildandi skipulag að öðru leyti en því að á afstöðumynd á byggingarnefndarteikningum eru sýnd þrjú bílastæði í norðausturhorni lóðar þar sem í skipulagi er einungis gert ráð fyrir tveimur stæðum. Þessi annmarki er hins vegar óverulegur og varðar einungis fyrirkomulag á lóð og þykir hann ekki gefa tilefni til ógildingar hinna kærðu byggingarleyfa þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Verður kröfum kærenda um ógildingu byggingarleyfanna því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á samþykkt bæjarráðs Kópavogs frá 18. maí 2007 um breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina að Aspargrund 9-11 og á ákvörðunum byggingarnefndar Kópavogs frá 5. mars 2008, sem staðfestar voru í bæjarstjórn Kópavogs 11. mars 2008, um að veita leyfi til að byggja bílskúr og viðbyggingu við húsið nr. 9 við Aspargrund.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
