Ár 2008, fimmtudaginn 24. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 67/2006, kæra á samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 27. júní 2006 um deiliskipulag fyrir lóðina nr. 17 við Hamarsbraut í Hafnarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 22. ágúst 2006, er barst nefndinni 23. sama mánaðar, kærir V, Suðurgötu 45, f.h. íbúa að Suðurgötu 45 og 47, samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 27. júní 2006 um deiliskipulag fyrir lóðina að Hamarsbraut 17, Hafnarfirði.
Skilja verður málskot kærenda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Lóðin nr. 17 við Hamarsbraut í Hafnarfirði er í grónu hverfi og munu elstu húsin hafa vera reist um 1907. Á lóðinni, sem er 1.478 m², stendur steinsteypt hús og er það um 169 m². Þar er jafnframt að finna rústir steinbæjarins Steina eða Steinsstaða og standa aðeins grunnur og veggjabrot bæjarins eftir.
Í febrúar 2005 samþykkti skipulags- og byggingarráð Hafnarfjarðar að halda forstigskynningu á tillögu lóðarhafa að nýju deiliskipulagi lóðarinnar að Hamarsbraut 17 er fól m.a. í sér að lóðinni yrði skipt upp, byggt yrði við núverandi hús og reist parhús á lóðinni. Andmæltu 32 íbúar við Suðurgötu og Hamarsbraut framlagðri tillögu en töldu sig geta sætt sig við að á lóðinni yrði byggt eitt einbýlishús í þeim byggingarstíl sem einkenndi hverfið. Ákvað skipulags- og byggingarráð á fundi sínum hinn 15. mars 2005 að leita umsagnar Fornleifaverndar ríkisins vegna steinrústa á lóðinni og á fundi ráðsins hinn 26. apríl s.á. var ákveðið að laga þyrfti skipulagið að þeim fornleifum er á lóðinni væru og að einungis væri rúm fyrir eitt einbýlishús til viðbótar núverandi húsi.
Ný og breytt tillaga að deiliskipulagi var lögð fram á fundi skipulags- og byggingarráðs hinn 26. júlí 2005 og var samþykkt að halda forstigskynningu á tillögunni og á fundi ráðsins hinn 4. október s.á. var framlagðri tillögu hafnað vegna athugasemda er borist höfðu. Var sviðsstjóra falið að vinna forsögn að deiliskipulagi lóðarinnar þar sem gert yrði ráð fyrir einni nýbyggingu einbýlishúss á lóðinni.
Skipulags- og byggingarráð samþykkti framlagða forsögn með áorðnum breytingum á fundi sínum hinn 29. nóvember s.á. og var lóðarhafa heimilað að vinna deiliskipulagstillögu á grundvelli hennar. Í forsögn er tilgreint að á lóðinni skuli gera ráð fyrir einu einbýlishúsi til viðbótar því sem fyrir sé, auk bílastæða. Skuli við mótun hússins tekið mið af því að lóðin sé á viðkvæmu svæði í nágrenni við fastmótaða byggð og leitast skuli við að láta það falla vel að byggðamynstri hvað hæð og umfang snerti.
Á fundi skipulags- og byggingarráðs hinn 31. janúar s.á. var lögð að nýju fram tillaga að nýju skipulagi fyrir Hamarsbraut 17. Samþykkti ráðið tillöguna til auglýsingar með áorðnum breytingum skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og lagði jafnframt til við bæjarstjórn að tillagan yrði samþykkt til auglýsingar. Kom fram að til stæði að halda einnig kynningarfund um deiliskipulagið á auglýsingartíma. Í tillögunni fólst að lóðinni að Hamarsbraut 17 yrði skipt í tvær einingar. Á lóð nr. 17 sem yrði 407 m² stæði áfram 169 m² hús með leyfilegri stækkun og yrði nýtingarhlutfall þeirrar lóðar 0,58. Á lóð nr. 16 sem yrði 708 m² yrði leyft að byggja 311,5 m² tveggja hæða einbýlishús með bílskúr og yrði nýtingarhlutfall þeirrar lóðar 0,44. Skyldi hæðarkóti aðalgólfs vera sambærilegur við húsið nr. 14 við Hamarsbraut og mesta hæð nýbyggingar ekki meiri en mænishæð þess húss. Jafnframt var gert ráð fyrir framlengingu Hamarsbrautar og skyldi gatan vera á bæjarlandi.
Á fundi bæjarstjórnar hinn 7. febrúar s.á. var samþykkt með meirihluta atkvæða að auglýsa tillöguna og hinn 6. mars var birt auglýsing um breytingu á deiliskipulagi vegna nýs skipulags á lóð nr. 17 við Hamarsbraut með vísan til 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Frestur til að skila inn athugasemdum var veittur til 31. maí 2006 og bárust athugasemdir, m.a. frá fulltrúa kærenda, með bréfi, dags. 31. maí 2006, og var þeim svarað með bréfi byggingaryfirvalda, dags. 30. maí (sic) og 6. júní s.á.
Tillaga að nýju deiliskipulagi var samþykkt á fundi skipulags- og byggingarráðs hinn 20. júní 2006 og jafnframt gerð eftirfarandi tillaga til bæjarstjórnar: „Bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkir tillögu að deiliskipulagi fyrir Hamarsbraut 17, dags. 20. janúar 2006, og að málinu verði lokið skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.“ Tillagan var samþykkt í bæjarstjórn 27. júní 2006 og auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 10. ágúst 2006.
Framangreindri samþykkt bæjarstjórnar hafa kærendur skotið til úrskurðarnefndarinnar svo sem áður greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að ekki hafi verið tekið tillit til ábendinga þeirra um að líta beri á lóðina að Hamarbraut 17 í samhengi við nánasta umhverfi sitt þegar ákvarðað hafi verið nýtingarhlutfall lóðarinnar. Í næsta nágrenni séu reknar læknastofur og sjúkrahús sem margir eigi leið um og fylgi þessu mikið álag og umferð.
Bókað hafi verið í fundargerð Hafnarfjarðarbæjar í maí 2005 að fara ætti varlega í þéttingu byggðar á svæðinu og því sé torvelt að skilja hvers vegna heimila eigi byggingu sem sé meira en 300 fermetrar og byggja við eldra hús. Gömul hverfi séu auðlindir, menningarlegar og sögulegar, og ekki megi láta tilviljanir og hagsmuni einstakra byggingaraðila ráða för.
Útsýni kærenda niður að höfn og út á sjó muni skerðast mjög verði byggt við gamla húsið að Hamarsbraut 17 en ein af aðalástæðum þess að kærendur hafi valið að setjast að í gömlu húsi í grónu hverfi hafi verið stór og gróinn garður og gott útsýni út á höfnina yfir flóann að Snæfellsjökli. Kærendur hafi bent á í athugasemdum sínum að koma mætti í veg fyrir útsýnisskerðingu yrði viðbygging byggð til norðurs en því hafi verið svarað að þá myndi innra skipulag hússins raskast og telji kærendur þetta ekki svara athugasemdum þeirra. Útreikningar á heildarstærð viðbyggingar, 133 m², séu einkennilegir því húsið sé kjallari, hæð og ris en ekki á tveimur hæðum.
Fram komi að brúttóstærð nýbyggingar verði 311 m² og liggi ekki ljóst fyrir hvort kjallari sé reiknaður inn í þá stærð. Álitamál sé hversu vel húsið eigi heima við hlið þeirra húsa sem fyrir séu, þ.e. Hamarsbrautar 17, Suðurgötu 48 og Strandgötu 73 og 73b.
Á lóðinni séu leifar meira en 100 ára gamals steinbæjar sem staðið hafi til ársins 2000 en hafi þá verið tekinn niður að hluta. Mikilvægt sé að varðveita vegghleðslur sem enn standi sem menningarminjar og hafi fornleifakönnun sem gerð hafi verið ekki verið fullnægjandi.
Framlenging Hamarsbrautar sé sögð vera bæjarland og því ekki inni í nýtingarhlutfalli og sé óskað skýringa á þessu
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar er tekið fram að framlagt erindi hafi hlotið ítarlega umfjöllun og hafi m.a. verið haldnir tveir kynningarfundir og eigendum nágrannalóða auk þess sent hið auglýsta deiliskipulag sérstaklega til umsagnar. Í kjölfar þessa hafi upphaflegri tillögu um parhús á lóðinni verið synjað og samþykkt þess í stað mun minna og lægra einbýlishús. Því verði að telja að tekið hafi verið tillit til athugasemda íbúanna í skipulagsferlinu.
Nýtingarhlutfall hafi verið reiknað sem hlutfall samanlags gólfflatar og lóðarstærðar, eins og venja sé. Meðaltalsnýtingarhlutfall fyrir báðar lóðirnar sé 0,51 sem sé svipað og á öðrum lóðum í hverfinu. Umferðaraukning sé óveruleg.
Við endurskipulagningu byggðar í eldri hverfum sé það stefna bæjaryfirvalda að leita að kostum til þéttingar byggðar og stuðla að endurnýtingu vannýttra lóða. Taka verði tillit til hvernig viðbygging falli best að húseigninni við Hamarbraut 17 og ekki verði séð að útsýni skerðist frá Suðurgötu 45-47. Heildarstærð núverandi húss eftir stækkun verði 244,2 m² og stærð nýbyggingar á lóð nr. 16 sé 311,5 m² með bílskúr.
Ekkert styðji fullyrðingu kærenda um að rannsókn Fornleifaverndar ríkisins á vegghleðslum steinbæjarins hafi verið ábótavant. Ekki hafi þótt fýsilegt að endurbyggja steinbæinn, einkum vegna kostnaðar.
Í samræmi við þá stefnu að gatnakerfið sé almennt í eigu og umsjá bæjarins, hafi verið tekin ákvörðun um að framlenging Hamarsbrautar yrði í umsjá bæjarins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulags fyrir lóðina að Hamarsbraut 17, sem samþykkt var í bæjarstjórn Hafnarfjarðar hinn 27. júní 2006 og öðlaðist gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 10. ágúst s.á.
Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Samkvæmt skilgreiningarákvæði 2. gr. laganna er deiliskipulag „…skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags, sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess.“ Hugtakið reitur er hvorki skilgreint í lögunum né í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en orðið kemur fyrir í samsettu heitunum götureitur og landnotkunarreitur, sem skilgreind eru í grein 1.3 í skipulagsreglugerðinni. Gefa skilgreiningar þessar ekki tilefni til þess að ætla að orðið reitur eigi við um einstaka byggingarlóð, enda væri slík notkun orðsins hvorki í samræmi við orðskýringu né almenna venju um orðnotkun.
Í skilgreiningarákvæði 1.3 í skipulagsreglugerðinni er einnig skilgreint hugtakið skipulagssvæði en þar segir m.a. „Deiliskipulag nær til einstakra svæða eða reita innan aðalskipulags og skal jafnan miðast við að ná til svæða sem mynda heildstæða einingu. Í þéttbýli skal deiliskipulag að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit.“ Hliðstætt ákvæði er í 1. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerðinni, en ákvæðið fjallar um deiliskipulag.
Með tilvitnuðum ákvæðum er mörkuð sú meginstefna að deiliskipulag skuli að jafnaði taka til svæða sem myndi heildstæða einingu og skuli að jafnaði ekki taka til minna svæðis en götureits. Enda þótt í orðalaginu „að jafnaði“ kunni að felast nokkurt svigrúm til ákvörðunar um mörk svæðis, sem deiliskipulag á að taka til, veitir það sveitarstjórnum ekki frelsi til þess að ákvarða þessi mörk að eigin geðþótta. Verður þess í stað að skýra ákvæðin með hliðsjón af þeim markmiðum, sem að er stefnt með gerð deiliskipulags, að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags um viðkomandi svæði. Við skipulagsgerðina verður jafnframt að líta til þeirra markmiða, sem sett eru fram í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, svo og til almennra ákvæða í 9. gr. laganna um gerð og framkvæmd skipulags.
Til þess að fullnægt sé lagaskilyrðum þarf í skipulagsáætlunum að gera grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalda og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og lýsa forsendum þeirra ákvarðana. Þurfa þessar áætlanir að vera í eðlilegu samræmi innbyrðis og taka til allra þeirra þátta, sem varða hagsmuni heildarinnar, jafnframt því sem tryggja ber rétt einstaklinga og lögaðila, sem hagsmuna eiga að gæta við skipulagsgerðina.
Í máli því sem hér er til meðferðar ákváðu bæjaryfirvöld að vinna deiliskipulag fyrir eina lóð á svæði þar sem ekki var í gildi deiliskipulag. Með skipulaginu var lóðinni skipt upp í tvær einingar, heimiluð stækkun á eldra húsi og bygging einbýlishúss á lóðinni. Jafnframt var hluti lóðarinnar tekinn í umráð Hafnarfjarðarbæjar og lagður undir götu.
Ljóst er að við gerð umrædds deiliskipulags var ekki tekið tillit til þeirra grundvallarsjónarmiða sem líta ber til við skipulagsgerð og að framan er lýst. Voru mörk skipulagssvæðisins ekki miðuð við svæði sem telja verður að myndi heildstæða einingu í umræddu tilviki. Af þessu leiddi að ekki var gætt að heildaráhrifum enduruppbyggingar á svæðinu. Ekki verður heldur séð að gerð hafi verið athugun á hagsmunum annarra einstakra lóðarhafa á svæðinu með tilliti til jafnræðis og mögulegrar nýtingar einstakra lóða.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að eins og hér stóð á hafi skort lagaskilyrði til þess að gera deiliskipulag fyrir lóðina nr. 17 við Hamarsbraut án þess að jafnhliða væri unnið og samþykkt deiliskipulag fyrir svæði sem talið væri að myndaði heildstæða einingu í skipulagslegu tilliti. Þá var sá ágalli á meðferð skipulagstillögunnar að í kynningarauglýsingu var vísað til 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eins og um breytingu á deiliskipulagi væri að ræða, sem þó var ekki raunin. Þykja þeir ágallar á hinni kærðu ákvörðun sem að framan er lýst svo verulegir að leiða eigi til ógildingar og verður hún því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 27. júní 2006 á deiliskipulagi fyrir lóðina nr. 17 að Hamarsbraut í Hafnarfirði, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 10. ágúst 2006, er felld úr gildi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
