Ár 2006, fimmtudaginn 4. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 31/2005, kæra á synjun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 11. mars 2005 um heimild til að skipta út lóð úr landi Stekks á Kjalarnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. apríl 2005, er barst nefndinni hinn 11. sama mánaðar, kærir Magnús Pálmi Skúlason hdl., f.h. H og G, eigenda Stekks, Kjalarnesi, synjun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 11. mars 2005 um heimild til að skipta út lóð úr landi Stekks á Kjalarnesi.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir skipulagsyfirvöld Reykjavíkur að heimila umbeðna skiptingu lóðar úr landi Stekks.
Málavextir: Hinn 1. október 2004 var á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa tekin fyrir umsókn, dags. 29. september 2004, um að fá 1.500 fermetra sérlóð skipta út úr landi Stekks á Kjalarnesi. Skipulagsfulltrúi frestaði afgreiðslu erindisins og vísaði því til umsagnar hverfisstjóra. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur 20. október 2004, þar sem fyrir lá umsögn lögfræði- og stjórnsýslusviðs borgarinnar um málið, dags. 19. s.m., var erindinu synjað með eftirfarandi bókun: „Synjað með vísan til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu“.
Í kjölfar synjunar skipulags- og byggingarnefndar barst erindi frá eigendum Stekks, dags. 31. janúar 2005, þar sem að nýju var farið fram á heimild fyrir að fyrrgreindri lóð yrði skipt út úr landi Stekks. Var erindið tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 25. febrúar s.á. og ákveðið að kynna það fyrir formanni skipulagsráðs sem fól skipulagsfulltrúa að afgreiða málið endanlega í samræmi við ákvæði samþykktar um embættisafgreiðslur skipulagsfulltrúa. Erindið var afgreitt á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 11. mars 2005 sem beiðni um endurupptöku, með hliðsjón af fyrirliggjandi áliti lögfræði- og stjórnsýslusviðs frá 10. mars 2005, með eftirfarandi bókun: „Neikvætt. Ekki er hægt að fallast á endurupptöku málsins með vísan til umsagnar lögfræði og stjórnsýslu.“
Kærendur sendu borgarráði beiðni um endurupptöku synjunar á beiðni þeirra um fyrrgreinda skiptingu lóðar úr landi Stekks hinn 22. mars 2005 og kærðu áðurnefnda ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 11. mars 2005 til úrskurðarnefndarinnar eins og fyrr greinir. Borgarráð synjaði um endurupptöku á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar frá 20. október 2004 á fundi hinn 26. maí 2005 með vísan til fyrirliggjandi umsagnar lögfræðings borgarstjórnar, dags. 20. maí 2005.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að beiðni þeirra um nefnda lóðarskiptingu frá árinu 2004 hafi ekki fylgt sérstakur rökstuðningur. Eftir að henni hafi verið hafnað hafi því beiðnin verið endurtekin og rökstuðningur þá fylgt henni. Seinna erindið hafi verið afgreitt sem synjun á beiðni um endurupptöku án þess að sérstök afstaða hafi verið tekin til sjónarmiða kærenda og án þess að erindið hafi falið í sér beiðni um endurupptöku málsins.
Þau sjónarmið borgarinnar fyrir umdeildri afgreiðslu að heimild lóðarskiptingarinnar skapaði vafasamt fordæmi, en hægt væri að skipta landi Stekks upp í 50 slíkar lóðir, geti ekki talist málefnaleg. Kærendur hafi lýst því yfir í erindi sínu til borgarinnar frá 31. janúar 2005 að þeir myndu ekki fara fram á slíka skiptingu. Húsið í landi Stekks hafi verið byggt með leyfi byggingaryfirvalda og verði ekki séð að heimild fyrir sérstakri lóð fyrir húsið geti raskað skipulagslegum hagsmunum eða valdið vandkvæðum við fyrirhugaða endurskoðun aðalskipulags. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 sé land Stekks ekki á hefðbundnu landbúnaðarsvæði heldur skógræktarlandi og eigi sjónarmið borgarinnar um annað því ekki við rök að styðjast. Hin kærða ákvörðun sé jafnframt mjög íþyngjandi gagnvart kærendum sem hafi ætlað að selja umrætt hús án þess að láta af hendi allt land Stekks. Kærendur hafi ekki getað efnt samþykkt kauptilboð um húsið þar sem lóðarleysi þess hindraði þinglýsingu þess og hafi kauptilboðið því fallið niður.
Afgreiðsla erindis kærenda hinn 11. mars 2005 sé alls órökstudd. Þar sé lagt til að erindinu sé synjað án þess að tekin sé afstaða til sjónarmiða kærenda í bréfi þeirra frá 31. janúar s.á., en umrætt erindi hafi í fyrstu verið tekið sem ný umsókn um lóðarskiptingu. Í bókun skipulagsfulltrúa við afgreiðslu málsins segi aðeins „neikvætt“ án frekari rökstuðnings og telji kærendur afgreiðsluna fara gegn ákvæðum 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um rökstuðning á afgreiðslu umsókna.
Verði litið svo á að erindi kærenda frá 31. janúar 2005 hafi falið í sér beiðni um endurupptöku fyrri umsóknar telji kærendur að skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um endurupptöku máls hafi verið fyrir hendi. Upphafleg umsókn hafi verið án rökstuðnings af hálfu kærenda. Ekki hafi legið fyrir við afgreiðslu málsins að kærendur hygðust ekki fara fram á frekari skiptingu umrædds lands en megin röksemd borgarinnar fyrir synjun erindisins hafi verið ótti við fordæmi fyrir frekari skiptingu landsins. Liggi því fyrir að umsögn lögfræði- og stjórnsýslusviðs borgarinnar, sem afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar byggði á, hafi verið reist á forsendum sem ekki gátu staðist og vegna ófullnægjandi upplýsinga sem síðar hafi verið bætt úr með seinni umsókn.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg fer fram á að kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar eða um endurupptöku hennar verði hafnað og að kröfu kærenda varðandi það að úrskurðarnefndin leggi fyrir skipulagsyfirvöld að heimila kæranda að skipta út greindri lóð úr landi Stekks á Kjalarnesi verði vísað frá úrskurðarnefndinni.
Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001–2024 sé umrætt svæði skráð sem landbúnaðarsvæði. Í greinargerð aðalskipulagsins segi þó: „Í Esjuhlíðum er ásamt smábýlum heimilt að byggja einstaka íbúðarhús án tengsla við landbúnað.“
Stekkur sé nú 87.175 fermetrar en skipulags- og byggingarnefnd hafi samþykkt hinn 22. október 2003 stækkun á landi smábýlisins sem áður hafi verið 71.024 fermetrar. Fyrir umrædda umsókn kærenda hafi verið skipt út úr landi Stekks 10.000 fermetra spildu sem kölluð sé Skriða en á henni standi íbúðarhús og sé hún á vesturmörkum smábýlisins. Umsótt lóð yrði á austurmörkum þess og fyrir liggi óafgreidd fyrirspurn um að skipta spildunni Skriðu upp í tvo hluta. Ef fallist yrði á fyrirliggjandi umsókn kærenda myndi myndast mjó ræma milli hinnar nýju lóðar og Skriðu og smábýlið Stekkur nánast slitið í tvennt. Umsótt lóð gæti vart talist smábýli vegna smæðar sinnar enda lóðin ekki mikið stærri en stór einbýlishúsalóð.
Síðan Kjalarnes var sameinað Reykjavík séu fordæmi fyrir að leyft hafi verið að skipta upp jörðum á Kjalarnesi í minni einingar en ekki nálægt því svo litlar sem hér um ræði. Slíkt fordæmi sé ekki æskilegt og myndi leiða til þess að erfitt væri að leggjast gegn öðrum sambærilegum erindum og megi í dæmaskyni nefna að hægt væri að skipta landi Stekks upp í um 50 lóðir af þeirri stærð sem sótt sé um. Ljóst sé því að yrði fallist á framangreinda skiptingu gæti það leitt til þróunar í þá átt að fleiri spildum yrði skipt upp og til yrði, án skipulags, sundurlaus byggð á svæðinu sem væri óumhverfisvæn, samfélagslega dýr og ekki í samræmi við landnotkun svæðisins sem landbúnaðarsvæðis. Til að missa ekki tökin á skipulagi svæðisins sé nauðsynlegt að afgreiða ekki einstök mál án heildaryfirsýnar. Marka þurfi skýra stefnu um skipulag svæðanna í Esjuhlíðum og Kjalarness í heild. Sú vinna sé þegar hafin og gert sé ráð fyrir að henni verði lokið samhliða endurskoðun aðalskipulags á árinu 2006.
Byggt hafi verið á greindum staðreyndum og rökum er umrædd umsókn kærenda hafi verið hafnað en tvö hús hafi þegar verið byggð á umræddri spildu, ef með sé talið húsið sem standi á Skriðu.
Það sé mat Reykjavíkurborgar, með vísan til c-liðar 2. gr. viðauka 2.4 um embættisafgreiðslur skipulagsfulltrúa í samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 638/2001, að skipulagsfulltrúa hafi verið fullkomlega heimilt að synja nýju erindi kærenda í máli þessu og hafi ákvörðunin verið nægjanlega rökstudd en fyrir hafi legið ítarleg umsögn lögfræði og stjórnsýslu í fyrri afgreiðslu um sömu kröfur kærenda.
Hvað varði kröfu kærenda um ógildingu á synjun á endurupptöku málsins sé bent á að upphaflega hafi verið farið með síðara erindi kærenda sem nýtt erindi. Við nánari athugun hafi orðið ljóst af málatilbúnaði að umsóknin væri endurtekning á fyrra erindi. Þrátt fyrir að ítarlegri rökstuðningur kröfunnar hafi fylgt erindinu frá 31. janúar 2005 hafi það verið mat skipulagsyfirvalda að skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga væri ekki fullnægt. Hvorki hafi legið fyrir upplýsingar um að aðstæður hefðu breyst verulega né að upplýsingar um málsatvik hefðu verið það ófullnægjandi að valdið hafi rangri niðurstöðu við fyrri afgreiðslu málsins.
Krafist sé frávísunar á þeirri kröfu kærenda að úrskurðarnefndin leggi fyrir skipulagsyfirvöld að heimila kærendum að skipta út greindri lóð úr landi Stekks á Kjalarnesi. Er frávísunarkrafan byggð á því að úrskurðarnefndin sé ekki til þess bær að fjalla um og taka afstöðu til slíkrar kröfu.
Niðurstaða: Hinn 20. október 2004 synjaði skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur umsókn kærenda frá 29. september s.á. um heimild til að skipta út lóð úr landi Stekks á Kjalarnesi. Umsókn sama efnis var sett fram í bréfi kærenda til borgaryfirvalda, dags. 31. janúar 2005, þar sem gerð var grein fyrir ástæðum og sjónarmiðum kærenda að baki umræddri umsókn.
Í 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. nú 5. mgr. 8. gr. laganna, er kveðið á um eins mánaðar kærufrest vegna ákvarðana sem kæranlegar eru til úrskurðarnefndarinnar skv. lögunum. Það færi gegn markmiðum þessa ákvæðis og ákvæðum annarra laga um kærufresti og gerði þau í raun þýðingarlaus ef aðilar máls gætu endurtekið umsókn sem afgreidd hefur verið og með því myndað nýjan kærufrest. Sé ákvörðun talin vera ábótavant, s.s. vegna ófullnægjandi upplýsinga við ákvarðanatöku, eiga menn kost á því að beiðast endurupptöku ákvörðunar, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Erindi kærenda frá 31. janúar 2005 gat því ekki falið annað í sér en beiðni um endurupptöku ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar frá 20. október 2004. Kærendur sendu jafnframt slíka endurupptökubeiðni til borgarráðs áður en hinni kærðu ákvörðun var skotið til úrskurðarnefndarinnar og hafa lagt þá beiðni fram í kærumáli þessu, en borgarráð hafnaði þeirri beiðni á fundi sínum hinn 26. maí 2005. Með hliðsjón af þessari framvindu málsins þykir rétt að skilja málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar á synjun borgaryfirvalda á endurupptöku ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar frá 20. október 2004 sem felst í afgreiðslu skipulagsfulltrúa frá 11. mars 2005 og ákvörðun borgarráðs, dags. 26. maí s.á.
Við upphaflega ákvörðun um að synja umsókn kærenda um umrædda lóðarskiptingu lá fyrir umsögn lögfræði- og stjórnsýslusviðs borgarinnar um erindið sem vísað var til við ákvarðanatökuna. Í umsögn þeirri var fyrst og fremst skírskotað til skipulagsraka gegn samþykkt erindisins, eins og á stóð, en vísað var til þess að vinna væri þegar hafin við mörkun skipulagsstefnu fyrir svæðið undir Esjuhlíðum og á Kjalarnesi með endurskoðun aðalskipulags og varhugavert væri að skapa fordæmi fyrir slíkri lóðaskiptingu undir þeim kringumstæðum.
Miðað við greindar forsendur, er bjuggu að baki umræddri synjun skipulags- og byggingarnefndar, verður ekki séð að rökstuðningur kærenda í bréfi, dags. 31. janúar 2005, fyrir umsókn þeirra hafi getað breytt umdeildri ákvörðun. Með vísan til þessa og þar sem ekki liggja fyrir aðrar ástæður er knýja á um endurupptöku ákvörðunarinnar skv. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða öðrum ólögfestum reglum stjórnsýsluréttarins verður ekki fallist á að efni sé til að ógilda ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja um endurupptöku umdeildrar ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda, um ógildingu á synjun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 11. mars 2005 og borgarráðs, dags. 26. maí s.á., um endurupptöku þeirrar ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 20. október 2004 um að hafna umsókn kærenda um afmörkun lóðar úr landi Stekks Kjalarnesi, er hafnað.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
