Ár 2004, fimmtudaginn 13. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 40/2003, kæra eiganda hússins að Tröllagili 23, Akureyri á samþykkt umhverfisráðs Akureyrar frá 14. maí 2003, um breytingu á aðalskipulagi Akureyrar vegna lóðarinnar nr. 29 við Tröllagil, Akureyri og samhljóða samþykkt um breytingu á deiliskipulagi fyrir sama svæði.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, er barst nefndinni hinn 7. júlí 2003, kærir E, Tröllagili 23, Akureyri, samþykkt umhverfisráðs Akureyrar frá 14. maí 2003 um breytingu á aðalskipulagi Akureyrar vegna lóðarinnar nr. 29 við Tröllagil, Akureyri og deiliskipulagi fyrir sama svæði. Hinar kærðu ákvarðanir voru staðfestar á fundi bæjarstjórnar Akureyrar hinn 20. maí 2003. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.
Málavextir: Með hinum kærðu skipulagsákvörðunum bæjaryfirvalda á Akureyri var íbúðarhúsalóðinni nr. 29 við Tröllagil breytt á þann veg að hún var stækkuð til norðurs, með því að tekið var undir hana opið óbyggt svæði við gatnamót Borgar- og Hlíðarbrautar. Samkvæmt eldra deiliskipulagi frá árinu 1989 var gert ráð fyrir átta hæða íbúðarhúsi með þremur íbúðum á hæð, en hinar kærðu ákvarðanir lúta að því að á lóðinni rísi níu hæða hús með fimm íbúðum á hæð, ásamt leikskóla á tveimur neðstu hæðum hússins. Með breytingunni er grunnflötur hússins stækkaður úr 300 m² í 440 m² og ráðgerð bílageymsla felld brott. Nýtingarhlutfall lóðarinnar er áætlað allt að 0,8.
Auglýsing um tillögu að breyttu aðal- og deiliskipulagi birtist í Vikudegi hinn 20. mars 2003, á Akureyrarsíðu Morgunblaðsins og í Lögbirtingablaðinu hinn 21. mars s.á. Jafnframt birtist auglýsingin á heimasíðu Akureyrarbæjar. Tillögurnar og önnur gögn lágu frammi í sex vikur frá birtingu auglýsingarinnar eða til 2. maí 2003 og rann frestur til að skila inn athugasemdum út sama dag.
Fjórar athugasemdir voru gerðar við tillögurnar. Að kynningu lokinni voru skipulagstillögurnar ásamt framkomnum athugasemdum teknar fyrir á fundi í umhverfisráði hinn 14. maí 2003 og þær samþykktar óbreyttar ásamt svörum við framkomnum athugasemdum. Afgreiðsla ráðsins var staðfest af bæjarstjórn Akureyrar hinn 20. maí 2003.
Skipulagsstofnun yfirfór aðalskipulagsbreytinguna og mælti með að hún yrði staðfest af umhverfisráðherra skv. 19. gr. skipulags- og byggingarlaga og hinn 4. júlí 2003 var breytingin staðfest af ráðherra og hún síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 10. s.m.
Deiliskipulagsbreytingin var einnig send Skipulagsstofnun til yfirferðar skv. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og gerði stofnunin ekki athugasemd við birtingu hennar í B-deild Stjórnartíðinda þegar fyrrgreind aðalskipulagsbreyting fyrir sama svæði hefði tekið gildi. Auglýsing þessa efnis birtist hinn 20. ágúst 2003.
Málsrök kæranda: Kærandi mótmælir því hvernig staðið hafi verið að kynningu á tillögum að hinum umdeildu skipulagsbreytingum. Kærandi kveðst hafa verið fjarverandi á þeim tíma er tillögurnar hafi verið auglýstar. Hafi sér því verið alls ókunnugt um að til stæði að gera breytingar á skipulagi lóðarinnar. Kærandi gerir athugasemd við að auglýsingar varðandi skipulagsbreytinguna hafi ekki birst í Fréttablaðinu eða Dagskránni sem berist inn á hvert heimili á Akureyri.
Samkvæmt eldra skipulagi hafi aðeins verið gert ráð fyrir átta hæða íbúðarhúsi með þremur íbúðum á hæð, en samkvæmt hinu nýja skipulagi sé gert ráð fyrir níu hæða húsi með fimm íbúðum á hæð ásamt leikskóla á tveimur neðstu hæðunum. Hér sé verið að breyta íbúðarlóð í stofnanalóð og hafi því nauðsyn borið til að grenndarkynna breytinguna. Þá gerir og kærandi athugasemd við nálægð leikskólans við næstu íbúðarhúsalóðir.
Málsrök Akureyrarbæjar: Akureyrarbær bendir á að í því tilviki sem hér um ræði verði að telja að um verulegar breytingar á aðal- og deiliskipulagi lóðarinnar nr. 29 við Tröllagil sé að ræða og beri því að auglýsa hana með áberandi hætti skv. 21. og 25. gr., sbr. 17. og 18. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997. Samkvæmt 2. mgr. 21. gr. og 2. mgr. 26. gr. sömu laga sé aðeins heimilt að víkja frá ákvæðum 1. og 2. mgr. 18. gr., sem kveði á um auglýsingu tillagna til breytinga á skipulagi, ef um óverulegar breytingar sé að ræða.
Kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann hafi haft slíkra hagsmuna að gæta vegna breytinga á deiliskipulaginu, sbr. 2. mgr. 26. gr., að nauðsyn hafi borið til grenndarkynningar af þeim sökum. Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugasemdir við framkvæmd eða við efni skipulagsbreytingarinnar og mælt með því við umhverfisráðherra að aðalskipulagsbreytingin yrði staðfest.
Skipulagstillögurnar hafi verið auglýstar í samræmi við reglur skipulags- og byggingarlaga og frestur gefinn í sex vikur til að koma að athugasemdum. Kærandi hafi ekki gert athugasemdir við tillögurnar innan þess frests sem gefinn hafi verið. Akureyrarbær hafi uppfyllt skyldur sínar skv. 18. gr. laganna og auglýst tillögurnar með áberandi hætti í dagblöðum og á heimasíðu bæjarins og upplýsingar og auglýsing hafi legið frammi í þjónustuanddyri Akureyrarbæjar. Auglýsingar þessar hafi ekki farið framhjá öðrum íbúum Giljahverfis þar sem fjórar athugasemdir hafi borist, m.a. frá hverfisnefnd Giljahverfis. Það sé harmað að auglýsing um breytingar á aðal- og deiliskipulagi á Tröllagili og Kiðagili hafi ekki vakið athygli kæranda, en sá háttur sem hafður hafi verið á við auglýsingar vegna breytinga á skipulagi Akureyrarbæjar hafi tíðkast athugasemdalaust um árabil.
Vegna umfangs greindra skipulagsbreytinga hafi ekki verið heimilt samkvæmt skipulags- og byggingarlögum að viðhafa einungis grenndarkynningu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi breytinga sem gerðar voru á aðal- og deiliskipulagi lóðarinnar nr. 29 við Tröllagil á Akureyri. Breytingar þessar fólu í sér að lóðin var stækkuð og opið óbyggt svæði tekið undir hana. Jafnframt var byggingarreitur stækkaður og húsið, sem samkvæmt upphaflegu skipulagi skyldi vera átta hæðir með 20 íbúðum, hækkað um eina hæð og íbúðum fjölgað í 35. Ennfremur fólu breytingar þessar í sér heimild til reksturs leikskóla á tveimur neðstu hæðum hússins. Teflir kærandi fram þeim rökum að skipulagstillögurnar hafi ekki verið nægjanlega kynntar og fyrirhuguð bygging og notkun hennar raski grenndarhagsmunum hans.
Breyting á aðalskipulagi sætir ekki endurskoðun úrskurðarnefndarinnar þar sem hún er stjórnvaldsákvörðun sem staðfest er af ráðherra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds. Hefur úrskurðarnefndin áður skorið úr um hliðstæð álitaefni, t.d. í úrskurði í máli nr. 22/2003, uppkveðnum hinn 20. nóvember 2003. Verður kröfu kæranda um ógildingu samþykktar bæjarstjórnar Akureyrar á umdeildri breytingu á aðalskipulagi vísað frá úrskurðarnefndinni.
Ekki verður fallist á að undirbúningur hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar hafi verið með þeim hætti að ógildingu varði. Þegar deiliskipulagstillagan var fullmótuð var hún auglýst og hlaut þá málsmeðferð sem áskilin er í 1. mgr. 26. gr., sbr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Verður ekki fallist á að tillagan hefði átt að fá meðferð grenndarkynningar eftir 2. mgr. 26. gr. nefndra laga, enda er þar kveðið á um óvandaðri meðferð óverulegra breytinga á deiliskipulagi. Aftur á móti var ákvæðis 4. mgr. 9. gr. laganna um samráð við hagsmunaaðila ekki gætt. Þykir það, eins og hér stendur á, ekki leiða til ógildingar en hefur það aftur á móti í för með sér að kærandi telst eiga kærurétt um deiliskipulagsákvörðunina þrátt fyrir að ekki hafi verið af hans hálfu gerð athugasemd við kynningu tillögunnar.
Umhverfisráð Akureyrarbæjar auglýsti skipulagstillögurnar samtímis og afgreiddi þær á fundi ráðsins hinn 14. maí 2003. Staðfesti bæjarstjórn samþykktir ráðsins á fundi sínum hinn 20. maí 2003. Aðalskipulagsbreytingin hlaut staðfestingu umhverfisráðherra og var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 10. júlí 2003. Deiliskipulagsbreytingin var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. ágúst 2003.
Í 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er sett sú meginregla að um breytingar á deiliskipulagi skuli fara eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Tillögu að breytingu á deiliskipulagi ber því að auglýsa til kynningar í samræmi við ákvæði 25. gr. laga nr. 73/1997 en jafnframt skal við undirbúning slíkrar tillögu gæta ákvæða 9. gr. laganna um samráð við hagmunaaðila og önnur atriði er þar greinir. Deiliskipulag skal, skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997, gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 23. gr., sem bætt var inn í greinina með ákvæði 5. gr. laga nr. 170/2000 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, getur sveitarstjórn þó auglýst tillögu að deiliskipulagi samhliða auglýsingu tillögu að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi.
Með hinu nýja ákvæði var fallið frá því skilyrði að tillaga að deiliskipulagi þyrfti að vera í samræmi við gildandi aðalskipulag, enda væri samhliða auglýst tillaga að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi. Var ákvæði þetta sett í því skyni að stytta þann tíma sem það tæki að afgreiða tillögu að deiliskipulagi, sem ekki yrði gert nema jafnframt væri gerð breyting á aðalskipulagi með því að gera skipulagsyfirvöldum kleift að nýta sama tíma til kynningar á deiliskipulagstillögu og tillögu að samsvarandi breytingu á aðalskipulagi og stytta þannig afgreiðslutíma málsins. Verður að telja, með hliðsjón af 1. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997, að heimilt sé að neyta þessarar heimildar við meðferð tillögu að breytingu á deiliskipulagi sem farið er með eftir tilvitnuðu ákvæði.
Í máli því sem hér er til meðferðar liggur fyrir að hin umdeilda deiliskipulagstillaga hlaut samþykki sveitarstjórnar í skilningi 25. gr. laga nr. 73/1997 samtímis og nýtt samsvarandi aðalskipulag, sem vera átti grundvöllur deiliskipulagsákvörðunarinnar. Áttu bæjaryfirvöld þá eftir að afla lögbundinnar staðfestingar ráðherra á hinu nýja aðalskipulagi og auglýsa það áður en það gat orðið grundvöllur ákvörðunar um samþykkt deiliskipulags. Úrskurðarnefndin telur að ekki hafi nægt að bíða með auglýsingu deiliskipulagsákvörðunarinnar þar til nýtt aðalskipulag hafði tekið gildi svo sem gert var í máli þessu. Telur úrskurðarnefndin að heimildin í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 verði ekki skýrð svo rúmt að með ákvæðinu hafi verið vikið frá því skilyrði að deiliskipulag þurfi að vera í samræmi við aðalskipulag þegar til samþykktar þess komi, heldur hafi einungis verið ætlan löggjafans að heimila að undirbúningur ákvarðana um deiliskipulag og samsvarandi breytingu aðalskipulags gæti átt sér stað á sama tíma. Verða engar svo víðtækar ályktanir dregnar af þeim ummælum í greinagerð með frumvarpi til umrædds lagaákvæðis þar sem segir að „eftir sem áður verði þó óheimilt að auglýsa gildistöku deiliskipulags í Stjórnartíðindum fyrr en auglýst hefur verið í Stjórnartíðindum gildistaka samsvarandi breytingar á aðalskipulagi“, enda verður að ætla að löggjafinn hafi lagt til grundvallar að ákvarðanir þær sem koma eigi til auglýsingar hafi verið teknar með lögformlegum hætti. Hafi svo ekki verið verður ekki úr því bætt með auglýsingu, enda er auglýsing sem slík ekki stjórnvaldsákvörðun heldur er hún birtingarmáti slíkra ákvarðana.
Með vísan til þessa er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ógilda beri ákvörðun umhverfisráðs Akureyrar frá 14. maí 2003 um deiliskipulag lóðarinnar nr. 29 við Tröllagil.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfum kæranda, um að felld verði úr gildi breyting á aðalskipulagi Akureyrar sem samþykkt var í bæjarstjórn hinn 20. maí 2003 og staðfest af umhverfisráðherra hinn 4. júlí 2003, er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Ákvörðun umhverfisráðs Akureyrar frá 14. maí 2003 um að samþykkja deiliskipulag vegna lóðarinnar nr. 29 við Tröllagil á Akureyri er felld úr gildi.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
