Ár 2004, fimmtudaginn 13. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 20/2002, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurborgar frá 24. apríl 2002 um niðurrif óleyfisbyggingar að Skipasundi 9, að viðlögðum dagsektum.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 27. maí 2002, er barst nefndinni 28. s.m., kærir Einar Þór Sverrisson, lögfræðingur, f.h. O, eiganda hluta fasteignarinnar að Skipasundi 9, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkurborgar frá 24. apríl 2002, að honum sé gert skylt að rífa óleyfisbyggingu að Skipasundi 9, Reykjavík, innan 90 daga, að viðlögðum dagsektum. Hin kærða ákvörðun var samþykkt í borgarráði hinn 30. apríl 2002.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, að staðfest verði að ekki sé heimilt að fjarlægja umrædda byggingu og að veita beri leyfi fyrir henni. Þá er þess krafist að frestur til niðurrifs telji ekki meðan málið sé til úrlausnar hjá úrskurðarnefndinni.
Málavextir: Á lóðinni að Skipasundi 9 stendur tvílyft íbúðarhús. Efri hæð hússins fylgir bílgeymsla ásamt viðbyggingu við hana. Byggingarleyfi mun aldrei hafa verið gefið út vegna viðbyggingarinnar og ekki liggur fyrir hvenær hún var reist. Í gögnum málsins kemur fram að upprunaleg bílgeymsla hafi verið notuð til íbúðar þegar kæran var lögð fram hjá úrskurðarnefndinni og að vinnustofa kæranda sé í hinni umdeildu viðbyggingu. Eignarhluti sá sem hér um ræðir mun hafa verið eigu sama eiganda allar götur frá árinu 1946 fram til ársins 1995 en þá urðu eigendaskipti á honum. Árið 1999 urðu aftur eigendaskipti og enn á ný árið 2001 en þá eignaðist kærandi máls þessa hinn umrædda eignarhluta.
Í maí árið 1996 stöðvaði embætti byggingarfulltrúa breytingar á innra fyrirkomulagi bílgeymslu og viðbyggingar framan við hana að Skipasundi 9. Í kjölfar stöðvunarinnar var þáverandi eigandi hússins krafinn skriflegra skýringa á málinu. Í svarbréfi hans, dags. 20. maí 1996, kom fram að fyrri eigandi hússins hefði byggt viðbygginguna við bílgeymsluna í kringum árið 1961 en aðeins væri verið að innrétta bílgeymsluna og viðbygginguna og væri sú vinna langt komin. Samhliða svarbréfinu lagði þáverandi eigandi fram umsókn þar sem sótt var um leyfi fyrir viðbyggingunni og þeim breytingum sem þá þegar höfðu verið gerðar. Málið var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 30. maí 1996 og var þá frestað. Málið kom fyrir nefndina að nýju hinn 13. júní s.á. og var umsókninni synjað. Í kjölfar þessa lagði þáverandi eigandi fram tvær fyrirspurnir til byggingarnefndar, sem byggðu á því að þak hússins yrði hækkað til stækkunar íbúðarrýmis og umrædd óleyfisbygging fjarlægð. Erindi hans voru tekin fyrir á fundum byggingarnefndar hinn 11. júlí 1996 og 25. s.m. og frestað og vísað til skipulagsnefndar. Ekki virðist hafa verið aðhafst frekar af hálfu borgaryfirvalda vegna óleyfisbyggingarinnar eða notkunar bílgeymslunnar og ekki liggur fyrir að nefnd erindi þáverandi eiganda umrædds eignarhluta hafi verið afgreidd í byggingarnefnd.
Í aprílmánuði árið 2000 var efri hæð hússins að Skipasundi 9, ásamt bílgeymslu og viðbyggingu, auglýst til sölu og var tekið fram að eigninni fylgdi 100 m² bílskúr sem að hluta væri innréttaður sem tveggja herbergja íbúð.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 31. janúar 2001 lagði byggingarfulltrúi til við skipulags- og byggingarnefnd að þáverandi eiganda viðbyggingarinnar yrði, með vísan til 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, gefinn 180 daga frestur til þess að rífa viðbygginguna og láta af búsetu í bílgeymslu hússins að viðlögðum dagsektum. Í bréfi byggingarfulltrúa til nefndarinnar vegna málsins kom fram að eigendur kjallaraíbúðar hússins teldu sig hafa orðið fyrir verulegu ónæði þar sem inngangur í íbúðina í bílskúrnum væri þétt við svefnherbergisglugga þeirra og hefðu þeir af þeim sökum orðið að láta af notkun herbergisins. Samþykkti nefndin að gefa þáverandi eiganda 14 daga frest frá birtingu bréfs um framangreinda tillögu til að tjá sig um málið. Mótmælti hann tillögunni en á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 30. maí 2001 var honum veittur 60 daga frestur til að gera breytingu á uppdráttum vegna nýtingar eignarinnar.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 7. desember 2001 var lögð fram fyrirspurn frá kæranda, sem þá var orðinn eigandi efri hæðar hússins og bílgeymslunnar ásamt viðbyggingunni við hana, um hvort samþykkt yrði áður gerð stækkun bílgeymslu í samræmi við fyrirliggjandi uppdrætti og að eldri hluti bílgeymslu yrði nýttur sem vinnustofa. Skilyrt samþykki meðeiganda ásamt samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða fylgdi erindinu. Bókun nefndarinnar var eftirfarandi: „Neikvætt m.t.t. byggingar og fordæmisgildis.”
Í umsögn byggingarfulltrúa, dags. 10. desember 2001, sem gerð var eftir skoðun á óleyfisbyggingunni, kom m.a. fram að burður í þaki væri of lítill og eldvörnum ábótavant. Þannig væru útveggir t.d. klæddir með svokallaðri lamella klæðningu úr plasti, sem uppfyllti ekki ákvæði byggingarreglugerðar um eldvarnir á lóðarmörkum. Hinn 16. janúar 2002 var lögð fram á fundi skipulags- og byggingarnefndar tillaga byggingarfulltrúa, dags. 15. janúar 2002, þess efnis að kæranda yrði, með vísan til gr. 209.3 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, gefinn 90 daga frestur til að rífa óleyfisstækkunina. Jafnframt lagði byggingarfulltrúi til að kæranda yrði heimilað, að uppfylltum skilyrðum, að nýta samþykkta bílgeymslu sem vinnustofu, enda yrði um það sótt, sbr. 11. og 12. gr. byggingarreglugerðar. Skipulags- og byggingarnefnd frestaði afgreiðslu tillögunnar og ákvað að kynna hana fyrir eiganda með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 24. apríl 2002 var, með vísan til ákvæða í 56. og 57. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 209. og 210. gr. byggingareglugerðar nr. 441/1998, samþykkt að kæranda yrði gefinn 90 daga frestur til þess að rífa ósamþykkta viðbyggingu við bílskúrinn. Ef tímafrestur yrði ekki virtur yrði beitt dagsektum, kr. 30.000 fyrir hvern dag sem drægist að vinna verkið og þær innheimtar samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga. Borgarráð samþykkti tillöguna á fundi sínum hinn 30. apríl 2002 og hefur kærandi kært samþykktina til úrskurðarnefndar eins og að framan er getið.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar á því að Reykjavíkurborg hafi sýnt af sér stórfellt tómlæti og að niðurrif viðbyggingarinnar sé ástæðulaus og gangi verulega gegn hagsmunum hans. Kærandi hafi talið sig hafa samþykki allra nágranna fyrir viðbyggingu bílgeymslunnar, þ.m.t. eigenda kjallaraíbúðar í húsinu, enda hafi þeir skrifað upp á teikningu þar að lútandi. Hann hafi keypt íbúðina að Skipasundi 9 sumarið 2001 í þeirri trú að leyfi fengist fyrir viðbyggingunni. Henni hafi nú verið breytt í vinnustofu og komið þar fyrir klakastyttugalleríi, því eina sinnar tegundar hér á landi. Í því skyni geymi kærandi þar tæki og tól og sé verðmæti þeirra á þriðju milljón króna. Slíkt myndi hann ekki gera væri um að ræða óhæfa og ónýta byggingu. Þá sé úttekt byggingarfulltrúa á burðarvirki byggingarinnar og því hvort hún standist kröfur byggingarreglugerðar talsvert sérstakur málsgrundvöllur. Reyndar byggi borgaryfirvöld ákvörðun sína ekki á þeirri ástæðu, enda hafi byggingin staðið þarna í fjöldamörg ár. Í stað þess sé byggt á því að hún eigi að víkja vegna umfangs og fordæmisgildis en aldrei hafi verið agnúast út í hana vegna þess, heldur vísað til þess að byggingin hafi ekki tilskilin leyfi og hafi að auki verið nýtt til íbúðar.
Kærandi heldur því fram að svo virðist sem byggingin hafi fullnægt byggingarreglugerð á þeim tíma sem hún hafi verið reist. Íbúðin sé ekki lengur til staðar og samþykki allra nágranna liggi fyrir. Það verði að teljast full viðurhlutamikið að ganga í að rífa bygginguna í dag eftir það sem á undan sé gengið, einkum þar sem byggingin hafi staðið í öll þessi ár. Reykjavíkurborg hafi sýnt af sér gríðarlegt tómlæti í málinu, þar sem ekkert hafi verið aðhafst í málinu á árunum 1996 til 2001, auk þess sem allar líkur séu á því að byggingin hafi verið reist fyrir 1980. Þá hafi rök Reykjavíkurborgar fyrir því að byggingin eigi að víkja einnig verið á reiki. Úr því sem komið sé þjóni niðurrif ekki öðrum tilgangi en að valda kæranda verulegu tjóni. Í dómaframkvæmd hafi almennt verið miðað við að ekki sé unnt að rífa mannvirki, sem þegar hafi verið reist, þó leyfa hafi ekki verið aflað í öndverðu, ef það myndi hafa í för með sér sóun verðmæta og aðrir og ríkari hagsmunir réttlættu ekki niðurrif. Ljóst sé að í þessu máli séu slíkir hagsmunir ekki til staðar. Að halda kröfunni um niðurrif til streitu væri því brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi greinir frá því að þrátt fyrir nýtingu eignarinnar í dag hafi hann alls ekki fallið frá þeirri nýtingu sem gert hafi verið ráð fyrir árið 2001. Aftur á móti verði að hafa í huga að hann sé nýlega fluttur í húsið og ekki enn búinn að koma öllu í það ástand sem það eigi að vera í til frambúðar. Einnig hafi deilur um bygginguna og óráðinn endir þeirra sett talsvert strik í reikninginn.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun standi óhögguð. Viðbyggingin hafi verið reist í óleyfi og hafi fyrrverandi eigandi haldið áfram breytingum á henni þrátt fyrir formlega stöðvun byggingarfulltrúa og notað sem íbúð. Núverandi eiganda hafi verið kunnugt um að ekki hafi verið leyfi fyrir viðbyggingunni og hafi hann keypt íbúðina þrátt fyrir að vita að breytingar sem gerðar hafi verið á henni hafi verið án leyfis byggingaryfirvalda.
Reykjavíkurborg vísar til 5. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og heldur því fram að skipulags- og byggingarnefnd hafi verið heimilt að mæla fyrir um að viðbyggingin yrði fjarlægð á kostnað eiganda, enda hafi ekki verið sýnt fram á að hún hafi nokkru sinni verið leyfð eða réttur fyrir henni hafi með einhverjum hætti stofnast. Skipulags- og byggingarnefnd byggir ákvörðun um dagsektir á 1. mgr. 57. gr. sömu laga.
Þá heldur Reykjavíkurborg því fram að hvorki í 3. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga né í öðrum ákvæðum laganna sé heimild sveitarstjórnar til að láta fjarlægja mannvirki sett tímamörk. Tilvitnað ákvæði fjalli ekki um tímamörk sveitarstjórnar heldur veiti það Skipulagsstofnun sjálfstæða heimild til að láta fjarlægja mannvirki. Umrætt ákvæði sé öryggisákvæði og nýmæli í lögum, sett í þeim tilgangi að ýta eftir því að sveitarstjórnir láti fjarlægja ólögleg mannvirki, sbr. ummæli í greinargerð.
Sjónarmið eigenda neðri hæðar Skipasunds 9: Áður en málinu var endanlega lokið af hálfu skipulags- og byggingarnefndar var eigendum neðri hæðar Skipasunds 9 veitt færi á að tjá sig um viðbygginguna. Þar kemur fram að þeir séu því alls ekki andsnúir að vinnustofa sé í viðbyggingunni og bílgeymslan nýtt sem slík, enda hafi þeir gefið samþykki sitt fyrir þess háttar nýtingu rýmisins með áritun sinni á teikningu hinn 23. september 2001. Aftur á móti setji þeir sig verulega upp á móti því að þar sé búið. Núverandi óvissuástand skaði hagsmuni þeirra og brjóti á rétti þeirra þar sem það hamli fyrirhugaðri sölu íbúðar þeirra.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um niðurrif óleyfisbyggingar að Skipasundi 9, sem ekki er með öllu ljóst hvenær hafi verið reist en líkur benda til að staðið hafi á umræddri lóð um áratuga skeið.
Fyrir liggur að byggingarfulltrúi stöðvaði framkvæmdir við innréttingu bílskúrs og umdeildrar viðbyggingar á árinu 1996 og var byggingaryfirvöldum því kunnugt um óleyfisbygginguna á þeim tíma.
Í 1. mgr. 31. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 var heimild til handa byggingarfulltrúa að fyrirskipa tafarlausa stöðvun leyfislausra framkvæmda og brottnám slíkra bygginga eða byggingarhluta og var lögreglu skylt að aðstoða við þær aðgerðir ef þörf var á. Skyldi byggingarfulltrúi, svo fljótt sem auðið var, gera byggingarnefnd grein fyrir slíkum málum. Í 2. mgr. ákvæðisins var kveðið á um að ef byggingaraðili sinnti ekki fyrirmælum byggingarfulltrúa eða lögreglu um stöðvun eða brottnám framkvæmda skyldi fara með málið að hætti opinberra mála. Þá var sveitarstjórn heimilað í 1. mgr. 36. gr. laganna að leggja á dagsektir til að knýja fram úrbætur í slíkum tilvikum og byggingarnefnd gat skv. 2. mgr. ákvæðisins látið vinna verk á kostnað þess sem fyrir var lagt að vinna það. Umrædd lagaákvæði voru heimildarákvæði og var það því háð mati byggingaryfirvalda hverju sinni hvort til þeirra yrði gripið eða mál leyst með öðrum og vægari hætti.
Byggingaryfirvöld beittu ekki nefndum úrræðum sem þeim voru tiltæk lögum samkvæmt til þess að knýja á um niðurrif umdeildrar viðbyggingar í framhaldi af stöðvun framkvæmda á árinu 1996. Gera verður þá kröfu til stjórnvalda að tekin sé afstaða til þess án ástæðulauss dráttar hvort beitt verði slíkum íþyngjandi úrræðum sem hér um ræðir því að öðrum kosti má búast við að þeir er hagsmuna eiga að gæta standi í þeirri trú að úrræðunum verði ekki beitt. Það var ekki fyrr en í lok janúar 2001, eða um fjórum og hálfu ári eftir að tilefni gafst til, að byggingaryfirvöld gerðu kröfu gagnvart nýjum eiganda eignarhlutans um niðurrif viðbyggingarinnar á grundvelli 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og ákváðu beitingu dagsekta skv. 57. gr. laganna.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið verður að telja að dráttur sá á kröfu byggingaryfirvalda um niðurrif umdeildrar viðbyggingar girði fyrir það að slíku úrræði skv. eldri byggingarlögum verði beitt í máli þessu og verður núgildandi ákvæðum 56. gr. skipulags- og byggingarlaga um niðurrif ekki beitt afturvirkt um tilvik sem tilefni var til að taka afstöðu til fyrir gildistöku þeirra.
Til þess ber og að líta að byggingaryfirvöld eiga þess kost, ef mannvirki er áfátt eða af því stafar hætta, að knýja á um úrbætur, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulags- og byggingarlaga, sem hægt er að fylgja eftir með úrræðum 57. gr. laganna.
Að öllu þessu virtu og með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins verður fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Í kæru er þess krafist að úrskurðarnefndin staðfesti að skipulags- og byggingarnefnd beri að veita leyfi fyrir umræddri byggingu. Úrskurðarnefndin hefur það hlutverk skv. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga að úrskurða um ákvarðanir um skipulags- og byggingarmál en er ekki ætlað að lögum að taka stjórnvaldsákvarðanir á því sviði. Verður kröfu kæranda að þessu leyti því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. apríl 2002, er borgarráð staðfesti hinn 30. apríl s.á., er felld úr gildi.
Kröfu kæranda um að skipulags- og byggingarnefnd beri að veita byggingarleyfi vegna viðbyggingar við bílskúr að Skipasundi 9, Reykjavík er vísað frá úrskurðarnefndinni.
_____________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
