Ár 2004, þriðjudaginn 20. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 64/2003, kæra íbúa að Bogahlíð 2, 4 og 6 í Reykjavík á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. september 2003 um að samþykkja deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Stakkahlíð, Bogahlíð og Hamrahlíð þar sem m.a. er gert ráð fyrir tvílyftu fjölbýlishúsi með 10 íbúðum á lóðinni nr. 17 við Stakkahlíð.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 21. október 2003, er barst nefndinni sama dag, kærir B, formaður húsfélagsins Bogahlíð 2, 4 og 6, f.h. íbúa hússins, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. september 2003 að samþykkja deiliskipulag fyrir staðgreinireit 1.271 er afmarkast af Stakkahlíð, Bogahlíð og Hamrahlíð í Reykjavík þar sem m.a. er heimiluð bygging tvílyfts fjölbýlishúss með 10 íbúðum á lóðinni nr. 17 við Stakkahlíð. Skilja verður málskot kærenda svo að þar sé krafist ógildingar á hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun.
Málavextir: Mál þetta hefur haft nokkurn aðdraganda. Á árinu 2001 kom fram ósk eiganda húseignarinnar að Stakkahlíð 17 um að aðalskipulagi Reykjavíkur yrði breytt þannig að lóð hússins, sem væri verslunarlóð samkvæmt skipulaginu, yrði breytt í íbúðarlóð og í framhaldi af breytingunni yrði heimilað að breyta verslunarhúsi því sem á lóðinni væri í íbúðarhús. Borgaryfirvöld tóku jákvætt í erindið og var umbeðin breyting aðalskipulags undirbúin og samþykkt af borgaryfirvöldum í ágúst 2002. Var skipulagsbreytingin staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. október 2002.
Samhliða meðferð tillögunnar að framangreindri breytingu aðalskipulags var unnið að tillögum að endurbyggingu húss á lóðinni. Var horfið frá því að breyta húsi því er fyrir var og þess í stað lagt til að það yrði rifið og nýtt hús reist í þess stað. Voru tillögur þessar kynntar nágrönnum og um þær fjallað á fjölmörgum fundum byggingaryfirvalda og verður af málsgögnum ráðið að þær hafi verið í stöðugri endurskoðun allt þar til ákvörðun var tekin um að veita hið umdeilda byggingarleyfi á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 16. október 2002. Kærendur töldu að ekki hefði verið tekið nægjanlegt tillit til sjónarmiða þeirra og að leyft hefði verið meira byggingarmagn á lóðinni en unnt væri að sætta sig við. Skutu þeir málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 29. nóvember 2002, og kröfðust síðan stöðvunar framkvæmda við niðurrif hússins með bréfi, dags. 30. desember 2002.
Með úrskurði uppkveðnum hinn 31. janúar 2003 féllst úrskurðarnefndin á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Taldi nefndin líkur á því að byggingarleyfið yrði ógilt með vísan til þess að samþykkt skipulags- og byggingarnefndar um það hefði verið gerð áður en gildi tók breyting á aðalskipulagi, sem verið hefði forsenda leyfisveitingarinnar.
Í kjölfar framangreinds úrskurðar ákvað skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur, á fundi hinn 5. febrúar 2003, að afturkalla byggingarleyfið frá 16. október 2002 en veitti jafnframt á sama fundi nýtt leyfi til sömu framkvæmda með vísan til þess að ekki léki lengur vafi á því að leyfið samræmdist aðalskipulagi eftir breytingar sem orðið hefðu á skipulaginu. Var ákvörðun þessi staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 20. febrúar 2003.
Með hliðsjón af því að hið kærða byggingarleyfi frá 16. október 2002 hafði verið afturkallað vísaði úrskurðarnefndin kærumáli vegna þess frá með úrskurði uppkveðnum hinn 21. febrúar 2003. Í framhaldi af þeim málalokum skutu kærendur hinni nýju ákvörðun um byggingarleyfi fyrir nýbyggingu á lóðinni að Stakkahlíð 17 til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 24. febrúar 2003, þar sem jafnframt var krafist að fyrirhugaðar framkvæmdir við niðurrif hússins á lóðinni yrðu stöðvaðar meðan kærumálið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Var bráðabirgðaúrskurður kveðinn upp hinn 3. apríl 2003 þar sem fallist var á kröfu um stöðvun framkvæmda við niðurrif hússins meðan beðið væri efnisúrlausnar í kærumálinu.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 16. apríl 2003 var lögð fram tillaga skipulagsfulltrúa að deiliskipulagi umrædds svæðis. Samþykkti nefndin að kynna tillöguna fyrir hagsmunaðilum á svæðinu áður en endanleg tillaga yrði unnin. Var tillagan í kynningu frá 22. apríl til 6. maí 2003. Fimm athugasemdabréf bárust vegna tillögunnar og voru þær kynntar á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 9. maí 2003. Tillagan var á ný lögð fyrir fund nefndarinnar hinn 14. maí s.á. ásamt samantekt skipulagsfulltrúa um athugasemdirnar, dags. 12. maí 2003, og umsögn verkfræðistofu umhverfis- og tæknisviðs Reykjavíkruborgar um umferðarmál, dags. 15. apríl 2003. Á fundinum var samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum hinn 20. maí 2003. Var tillagan auglýst til kynningar frá 30. maí 2003 með athugasemdafresti til 11. júlí s.á. og bárust fimm bréf með athugasemdum við hina auglýstu tillögu.
Að lokinni auglýsingu var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 27. ágúst 2003 og voru framkomnar athugasemdir kynntar og lagt fram minnisblað, dags. 25. ágúst 2003, frá fundi formanns skipulags- og byggingarnefndar og eins íbúa í Bogahlíð 2-6, sem haldinn hafði verið sama dag. Tillagan var á ný tekin fyrir á fundi nefndarinnar hinn 3. september 2003 auk framangreindra gagna, umsagnar skipulagsfulltrúa um athugasemdir, dags. 27. ágúst 2003, og minnisblaði, dags. 1. september 2003, um tiltekin atriði sem skipulags- og byggingarnefnd hafði óskað upplýsinga um. Var auglýst tillaga samþykkt með þeirri breytingu að gera skyldi ráð fyrir einu stæði til viðbótar fyrir hreyfihamlaða á lóðinni nr. 17 við Stakkahlíð. Beindi meirihluti nefndarinnar þeim tilmælum til hönnuðar hússins að endurskoða gluggasetningu og hönnun glugga á norður- og austurhlið hússins í nýrri umsókn um byggingarleyfi vegna framkominna athugasemda um innsýn milli húsa. Borgarstjórn Reykjavíkur staðfesti afgreiðslu skipulagstillögunnar á fundi sínum hinn 18. september 2003.
Athugasemdaraðilum var tilkynnt um lyktir málsins með bréfi, dags. 22. september 2003, og var tillagan síðan send Skipulagsstofnun til skoðunar í samræmi við 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Með bréfi, dags. 2. október 2003, tilkynnti stofnunin að hún gerði ekki athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda. Auglýsing þar um var birt hinn 6. október sl.
Í kjölfar gildistöku deiliskipulagsins samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur á fundi sínum hinn 15. október 2003 að fella byggingarleyfið frá 5. febrúar úr gildi og heimila að nýju niðurrif húss þess sem fyrir var að Stakkahlíð 17 og staðfesti borgarstjórn þá afgreiðslu hinn 6. nóvember 2003. Jafnframt samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík nýja byggingarleyfisumsókn fyrir fjölbýlishúsi á umræddri lóð hinn 4. nóvember sl. og borgarstjórn staðfesti þá afgreiðslu hinn 20. nóvember 2003.
Kærendur hafa nú í máli þessu kært fyrrgreint deiliskipulag til úrskurðarnefndarinnar. Jafnframt liggur fyrir úrskurðarnefndinni kæra þeirra á veitingu hins nýja byggingarleyfis og heimild til niðurrifs eldra húss og kröfðust kærendur að framkvæmdir við niðurrif hússins yrðu stöðvaðar þar til úrskurður gengi um efnishlið málsins.
Hinn 18. desember 2003 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í máli kærenda frá 24. febrúar 2003 og var þeirri kæru vísað frá úrskurðarnefndinni í ljósi þess að hin kærða ákvörðun frá 5. febrúar 2003 hafði verið afturkölluð svo sem rakið hefur verið. Jafnframt var þann sama dag kveðinn upp úrskurður til bráðabirgða um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda við niðurrif húss að Stakkahlíð 17 og var stöðvunarkröfunni vísað frá úrskurðarnefndinni af þeirri ástæðu að þá lá fyrir að umdeilt hús hafði verið rifið skömmu áður eða hinn 11. desember 2003.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á til stuðnings ógildingarkröfu sinni að hið kærða deiliskipulag styðjist við byggingarnefndarteikningar að nýju húsi á lóðinni að Stakkahlíð 17, sem séu óvandaðar og nýtingarhlutfall og stærðartölur í skipulaginu séu umdeildar. Göngustíg, sem liggi við lóðarmörk Stakkahlíðar 17, milli Stakkahlíðar og Bogahlíðar, hafi á sínum tíma verið afsalað til Reykjavíkurborgar og hafi stígurinn margsinnis verið sýndur sérgreindur frá umræddri lóð. Fyrst nú, þegar byggja eigi fimmfalt stærra hús en fyrir hafi verið á lóðinni, sé teikningum hagað svo að stígurinn endi á miðri leið, þ.e. þegar komið sé að lóðinni að Stakkahlíð 17, en sá hluti stígsins sem liggi um þá lóð sé nú talinn til flatarmáls hennar.
Við undirbúning hins kærða skipulags hafi ekki verið gætt grundvallarreglna skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Engin gögn liggi fyrir um kannanir og athuganir á þeim sviðum umferðar og þjónustu sem lög kveði á um. Byrjað sé á öfugum enda við skipulagsgerðina þar sem stuðst sé við ófullkomna byggingarleyfisteikningu án faglegrar úttektar á þýðingu þeirrar byggingar fyrir næstu nágranna og svæðið í heild. Það sé skoðun kærenda að úrskurðarnefndinni beri að gera sjálfstæða könnun á öllum þáttum deiliskipulagsins og undirbúningi þessa máls í heild. Telja verði að fyrirhugað byggingarmagn og nálægð milli húsa verði umfram heimildir og vafasamt verði að telja að reikna flatarmál göngustígs við lóðina að Stakkahlíð 17 til flatarmáls lóðarinnar.
Kærendur vísa jafnframt til framlagðra gagna og rökstuðnings sem þeir hafi byggt á í fyrri kærum um sama efni og séu enn í fullu gildi. Hafin þeir talið sig mega treysta því að ekki yrði vikið frá fyrri ákvörðun borgaryfirvalda, sem hafnað hafi stærri byggingu á lóðinni á sínum tíma. Nálægð fyrirhugaðs húss við hús kærenda, innsýn gagnvart suðurhlið húss þeirra, hærri nýtingarprósenta en nokkurs staðar finnist í hverfinu, óleyst bílastæðamál og aukinn umferðarþungi séu meðal þeirra atriða sem leiða eigi til ógildingar hins kærða skipulags sem heimili byggingu umdeilds húss.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Gerð er krafa um að hið kærða deiliskipulag standi óraskað. Um svör við fyrri kærum kærenda og rökum í þeim vísast til fyrri greinargerða Reykjavíkurborgar.
Mótmælt er órökstuddum fullyrðingum kærenda um að deiliskipulagið hafi ekki verið unnið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerðar. Undirbúningur og málsmeðferð deiliskipulagsins beri þess vitni að í hvívetna hafi verið staðið að málum í samræmi við lög og reglur.
Rangt sé hjá kærendum að ekki hafi verið gætt að umferðarmálum við skipulagsgerðina. Fyrir liggi umsögn verkfræðistofu umhverfis- og tæknisviðs um tillöguna m.t.t. umferðarlíkans Reykjavíkurborgar. Þar komi fram að breytingarnar á skipulaginu leiði til óverulegra breytinga á umferð. Ekki hafi verið talin þörf á annarri þjónustustarfsemi af hálfu borgarinnar á deiliskipulagsreitnum en leikskóla sem deiliskipulagið geri ráð fyrir. Með hliðsjón af breyttum verslunarháttum hafi verið talið að dagvöruverslun þrifist ekki í hverfinu enda ekki langt síðan hún lagðist af á umræddri lóð. Það þjóni hagsmunum íbúa hverfisins að byggðar verði íbúðir á lóðinni nr. 17 við Stakkahlíð í stað nýs atvinnuhúsnæðis. Líkur séu á að hagsmunir og þarfir atvinnustarfsemi og íbúða stangist á, en í hverfinu sé nánast hrein íbúðarbyggð.
Skipulagsyfirvöld Reykjavíkur hafi fjallað um og metið áhrif nýbyggingar á lóðinni að Stakkahlíð 17 á hagsmuni nágranna eins og fram komi í þeim gögnum sem liggi fyrir nefndinni um málið vegna fyrri umsagna um eldri kærur, s.s. sneiðingar og skuggavarp. Með deiliskipulaginu hafi verið komið frekar til móts við sjónarmið kærenda og húsið fært nær Stakkahlíð og fjær kærendum. Þá hafi gluggasetningu þess verið breytt á þeim hliðum sem snúi að kærendum.
Deiliskipulagið hafi ekki veruleg áhrif á hagsmuni kærenda. Í fyrsta lagi verði það hús sem heimilt sé að byggja samkvæmt skipulaginu aðeins um 0,8 metrum hærra en það hús sem hafi staðið á lóðinni. Húsið skeri sig ekki úr í byggðarmynstri svæðisins og sé lægra en flest hús á skipulagsreitnum. Fjarlægð þess frá húsi kærenda verði sú sama og frá eldra húsi til norðurs en lengra verði á milli húsanna til austurs. Húsið lengist til suðurs en lenging í þá átt hafi hins vegar óveruleg áhrif gagnvart kærendum þar sem húsin austan við Stakkahlíð nr. 17 standi mun hærra. Af sömu ástæðum skerðist útsýni úr íbúðum vegna byggingarinnar mjög lítið ef nokkuð umfram það sem áður hafi verið nema hjá íbúum á 1. hæðum húsanna umhverfis og fyrirhuguð bygging auki skuggavarp óverulega og ekki meira en menn þurfi almennt að búa við í þéttbýli.
Í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi heimildir til þess að breyta gildandi skipulagsáætlunum og veita leyfi til framkvæmda án þess að fyrir liggi deiliskipulag, sbr. t.d. 21., 23. og 26. gr. laganna. Eigendur fasteigna í þéttbýli geti því vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi eða byggingum, sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Telji aðilar sig hins vegar hafa orðið fyrir tjóni við skipulagsákvörðun, umfram það sem almennt gerist eða þeir máttu búast við, geti þeir átt bótarétt skv. ákvæðum 33. gr. laganna, en það álitaefni falli hins vegar utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar. Hafa beri í huga að kærendur búi í húsi sem á sínum tíma hafi verið byggt eftir sambærilega málsmeðferð gegn andmælum nágranna og hafi þeim því mátt vera ljóst að breytingar gætu átt sér stað.
Útreikningur nýtingarhlutfalls lóðarinnar sé miðaður við gildandi lóðarleigusamning frá 6. október 1966, sem gerður hafi verið í framhaldi af skiptingu sameiginlegrar lóðar Stakkahlíðar 17 og Bogahlíðar 8-10. Samkvæmt þeim samningi og mæliblaði lóðarinnar frá sama ári sé hún 1388 fermetrar. Umræddur göngustígur sem liggi við lóðarmörk Stakkahlíðar 17 og Bogahlíðar 8-10 sé kvöð á lóðinni að Stakkahlíð 17 og þrátt fyrir samþykkt bæjaryfirvalda að taka við þeirri tveggja metra spildu sem undir stíginn fari á lóðinni, hafi ekki verið gerð breyting á fyrrgreindum lóðarleigusamningi. Sé því nýtingarhlutfall lóðarinnar miðað við fyrirhugaða byggingu rétt tilgreint í umdeildu deiliskipulagi.
Niðurstaða: Kærendur hafa fært fram þau rök fyrir ógildingu hinnar umdeildu deiliskipulagsákvörðunar að annmarkar hafi verið á málsmeðferð hennar, en einkum er þó deilt á nýtingu lóðarinnar að Stakkahlíð 17 og áhrif fyrirhugaðs húss á lóðinni á nánasta umhverfi.
Hið kærða deiliskipulag var sérstaklega kynnt nágrönnum við mótun þess og það var síðan auglýst og birt í B-deild Stjórnartíðinda að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Skipulagsákvörðunin er sett fram í skipulagsgreinargerð og á uppdrætti, þar sem stefnu og markmiðum ákvörðunarinnar er lýst. Ekki verður annað ráðið en að áhrif skipulagsins á nánasta umhverfi hafi verið nægjanlega könnuð en um er að ræða skipulagningu svæðis sem þegar er að mestu byggt. Meðal annars var fengin umsögn verkfræðistofu umhverfis- og tæknisviðs borgarinnar um áhrif skipulagsins á umferð um svæðið.
Gildandi aðalskipulag Reykjavíkur gerir ráð fyrir íbúðarhúsi á lóðinni að Stakkahlíð 17 en ekki er þar að finna ákvæði um nýtingarhlutfall lóða. Umdeilt deiliskipulag heimilar byggingu allt að 1707 fermetra tvílyfts fjölbýlishúss með 10 íbúðum á lóðinni og að eldra hús, sem ætlað var undir atvinnustarfsemi. Er gert ráð fyrir kjallara og bílageymslu með 15 stæðum undir húsinu. Nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt deiliskipulaginu er 1,23 að teknu tilliti til bílageymslukjallara en 0,74 ef miðað er við byggingarhluta ofanjarðar svo sem heimilt er með hliðsjón af 8. mgr. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Heimiluð hæð hússins á lóðinni er 6,5 metrar miðað við yfirborð gangstéttar við götu og er skemmsta fjarlægð frá húsinu að næsta húsi um 12 metrar.
Íbúðarhús sem fyrir eru á skipulagsreitnum eru þriggja til fjögurra hæða og því hærri en fyrirhugað tvílyft fjölbýlishús á lóðinni að Stakkahlíð 17. Ekki verður annað ráðið af skipulagsuppdrætti en að lágmarksfjarlægð milli húsa skv. gr. 75.3 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sé virt. Nýtingarhlutfall lóða á svæðinu er nokkuð hátt og dæmi um að það fari yfir 1,0 á einstökum lóðum. Nýtingarhlutfall íbúðarlóða er á bilinu 0,77 – 0,96 þegar miðað er við byggingarmagn ofanjarðar. Er nýtingarhlutfall lóðarinnar að Stakkahlíð 17 því með svipuðum hætti og annarra lóða á svæðinu og breytir þar engu hvort tveggja metra breiður göngustígur, sem liggur við lóðarmörk, sé tekinn með í flatarmáli lóðarinnar eða ekki.
Samkvæmt framanrituðu verður ekki talið að málsmeðferð hins kærða deiliskipulags hafi verið ábótavant og samræmist það gildandi aðalskipulagi. Lóðin að Stakkahlíð 17 sker sig ekki úr öðrum lóðum á skipulagsreitnum hvað nýtingarhlutfall varðar og er heimiluð húsbygging ekki meiri að stærð og umfangi en búast mátti við í ljósi byggðamynsturs deiliskipulagsreitsins og að gættu jafnræði um nýtingu lóða á svæðinu. Með hliðsjón af því verður að telja að gætt hafi verið grenndarsjónarmiða 4. mgr. gr. 4.2.2 í skipulagsreglugerð. Eru því ekki efni til að fallast á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. september 2003 um að samþykkja deiliskipulag fyrir staðgreinireit 1.271, er afmarkast af Stakkahlíð, Bogahlíð og Hamrahlíð í Reykjavík.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ ___________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
