Ár 2003, mánudaginn 21. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl. formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í forföllum aðalmanns.
Fyrir var tekið mál nr. 41/2003, kæra húseigenda að Laugarásvegi 22 í Reykjavík á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2003 um að veita leyfi til byggingar bílgeymslu o.fl. að Laugarásvegi 24.
Í málinu er nú til bráðabirgða kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. júlí 2003, kæra G, I, P og S, húseigendur að Laugarásvegi 22 í Reykjavík, ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2003 um að veita leyfi til byggingar bílgeymslu o.fl. að Laugarásvegi 24. Hin kærða ákvörðun var staðfest af borgarstjórn Reykjavíkur hinn 30. apríl 2003.
Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að úrskurðarnefndin úrskurði til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda við byggingu bílgeymslunnar.
Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu byggingarleyfishafa og byggingaryfirvalda í Reykjavík til kærunnar og framkominnar kröfu um stöðvun framkvæmda. Hafa nefndinni borist andmæli byggingarleyfishafa og greinargerð Reykjavíkurborgar um kæruefnið og er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar.
Málavextir: Hinn 4. janúar 1972 var samþykktur í borgarráði Reykjavíkur skipulagsuppdráttur að byggingarsvæði vestan Laugarásvegar og tekur uppdrátturinn til lóðanna nr. 2-30, jafnar tölur, við götuna. Uppdrætti þessum fylgdu skilmálar fyrir einbýlishús við Laugarásveg 2-30. Á nefndum skipulagsuppdrætti eru sýnd mörk lóða á svæðinu. Innan hverrar lóðar eru skyggðir fletir, afmarkaðir með misbreiðum línum og að auki reitir afmarkaðir af brotnum línum, sem ekki falla saman við hina skyggðu fleti. Verður helst ráðið af uppdrættinum að gert sé ráð fyrir að bílskúrar verði byggðir á norðurmörkum hverrar lóðar og að mynstur byggðarinnar verði nokkuð fastmótað. Á uppdrættinum eru að auki sýndir grunnfletir fimm húsa sem fyrir voru á svæðinu og er húsið nr. 24 við Laugarásveg eitt þeirra. Engar skýringar eru á uppdrættinum en í niðurlagi skilmála þeirra er honum fylgdu segir svo: „Ábending um fyrirkomulag húss er sýnt á skipulagsuppdrætti.“ Í 2. gr. skilmálanna segir að hús skuli staðsett innan byggingarreits, sem sýndur sé á mæliblaði. Þá segir að staðsetning bílskúrs og stærðarmörk séu sýnd á mæliblaði. Óski lóðarhafi að hafa aukabílgeymslu á lóðinni sé það heimilt innan reits þess sem ætlaður sé fyrir íbúðarhúsið.
Ekki var í framangreindu skipulagi tekin afstaða til afdrifa þeirra húsa sem fyrir voru á svæðinu. Húsið á lóðinni nr. 24 við Laugarásveg mun hafa verið byggt árið 1943 og mun þá hafa verið gert ráð fyrir bílgeymslu í húsinu með aðkomu frá Sunnuvegi. Sú aðkomuleið lagðist síðar af vegna breytts skipulags og var rými því sem ætlað var fyrir bílgeymslu breytt í vinnustofu. Er umrætt hús án bílgeymslu af þessum sökum.
Hinn 10. apríl 1972 gaf gatnamálastjórinn í Reykjavík út mæliblað fyrir lóðirnar nr. 18-30 við Laugarásveg, jafnar tölur, og er á mæliblaðinu vísað til framangreinds skipulags. Eru byggingarreitir þar afmarkaðir en ekki eru þar sýndir sérstakir byggingarreitir að lóðamörkum fyrir bílgeymslur. Mun byggingum á óbyggðum lóðum á svæðinu hafa verið hagað í samræmi við mæliblað þetta og sambærileg mæliblöð annarra lóða og munu þess engin dæmi að bílgeymslur hafi verið byggðar á lóðamörkum á svæðinu eftir að framangreint skipulag var samþykkt.
Með bréfi, dags. 17. október 2001, sendi eigandi hússins að Laugarásvegi 24 fyrirspurn til byggingarfulltrúans í Reykjavík um byggingu bílskúrs á lóðinni. Var erindið tekið fyrir á fundi byggingarfulltrúa þann 6. nóvember 2001 og vísað til Borgarskipulags. Á fundi sínum þann 16. nóvember s.á. svaraði skipulagsstjóri Reykjavíkur erindinu jákvætt þar sem það samræmdist skipulagi. Hinn 27. nóvember 2001 afgreiddi byggingarfulltrúi fyrirspurnina með svohljóðandi bókun: „Jákvætt. Að uppfylltum skilyrðum“.
Í byrjun árs árið 2003 barst byggingarfulltrúa umsókn sem byggði á framangreindri fyrirspurn. Var hún til skoðunar á fundum byggingarfulltrúa þann 4. og 25. febrúar s.á. Var á þeim fundum bókað að lagfæra þyrfti umsóknina, sbr. athugasemdir embættisins. Ein af athugasemdum byggingarfulltrúa laut að því að samþykki lóðarhafa á lóðinni nr. 22 þyrfti að fylgja umsókninni. Á fundi byggingarfulltrúa þann 18. mars var umsókninni vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa, sem afgreiddi erindið þann 28. mars 2003 með svofelldri bókun: „Neikvætt, samræmist ekki skipulagi þar sem bílgeymsla fer út fyrir byggingarreit. Verði það lagfært gerir embættið ekki athugasemd við erindið.“ Í kjölfar afgreiðslu skipulagsfulltrúa frestaði byggingarfulltrúi afgreiðslu erindisins á fundi sínum þann 1. apríl 2003, með vísan til bókunar skipulagsfulltrúa. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 8. apríl 2003 var umsóknin hins vegar samþykkt, en að sögn byggingaryfirvalda höfðu þá verið gerðar lagfæringar á teikningum og staðsetningu bílgeymslunnar breytt.
Í kjölfar samþykktar byggingarleyfisins barst byggingarfulltrúa bréf kærenda, dags. 19. maí 2003, þar sem byggingarleyfinu er mótmælt og varpað fram þeirri hugmynd til lausnar að bílskúrinn verði grafinn niður. Í tilefni bréfs þessa sendi byggingarleyfis¬hafinn einnig bréf til byggingarfulltrúa, dags. 27. júní 2003, þar sem bréfi kærenda var mótmælt en boðið til sátta að mjókka bílskúrinn um 50-60 cm og færa hann fram, þ.e. nær Laugarásvegi. Í kjölfar þessa munu byggingaryfirvöld hafa átt fundi með kærendum og byggingarleyfishafa í því skyni að leita lausnar á málinu sem báðir aðilar gætu sætt sig við, en ekki náðist að sætta aðila.
Þegar ljóst þótti að ekki fyndist lausn á málinu sem kærendur gætu fellt sig við vísuðu þeir málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 14. júlí 2003, svo sem að framan greinir, en framkvæmdir við bygginguna voru þá hafnar.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að hið kærða byggingarleyfi sé ógildanlegt þar sem það samræmist ekki deiliskipulagi svæðisins. Bílgeymslan fari út fyrir byggingarreit sem sýndur sé á mæliblaði lóðarinnar. Ekki hafi verið byggt á umræddu svæði eftir skipulagsuppdrætti svæðisins heldur hafi við framkvæmdir á svæðinu sl. 30 ár verið stuðst við þá byggingarreiti sem sýndir séu á mæliblöðum og hafi ekkert annað hús á svæðinu verið byggt með þessum hætti. Furðu gegni að nú, á árinu 2003, hafi verið hægt að fá leyfi byggingarfulltrúa til að byggja bílskúr á lóðamörkum án þess að grenndarkynning hafi farið fram, þrátt fyrir að framkvæmdin gangi þvert á þær venjur sem hafðar hafi verið í heiðri við framkvæmdir á svæðinu undanfarin 30 ár.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er því haldið fram að deiliskipulag reitsins, eins og það hafi verið samþykkt 1972, heimili byggingu bílskúrs á mörkum lóðanna nr. 22 og 24. Byggingarleyfið sé í samræmi við deiliskipulagið enda sé skúrinn innan þess reits sem sýndur sé á skipulagsuppdrættinum. Mæliblöð eigi að vera í samræmi við skipulagsuppdrætti og geti rangt mæliblað ekki breytt heimildum skipulags.
Í raun þurfi einungis að svara tveimur spurningum í máli þessu til þess að komast að niðurstöðu um það hvort byggingarleyfið sé lögmætt. Sú fyrri lúti að gildi deiliskipulagsins og hin síðari að því hvort framkvæmd skipulagsins hafi breytt skipulaginu. Með breytingu á skipulags- og byggingarlögum, sbr. lög nr. 117/1999, hafi 11. tl. verið bætt við ákvæði til bráðabirgða með lögunum. Ákvæðið svari í raun báðum framangreindum spurningum. Samkvæmt nefndu ákvæði sé deiliskipulagið örugglega í gildi. Það að framkvæmd skipulagsins hafi verið önnur en skipulagið hafi gert ráð fyrir breyti ekki þeirri niðurstöðu, enda geri ákvæðið sérstaklega ráð fyrir að slík staða geti komið upp. Samkvæmt ákvæðinu megi í slíkum tilvikum ekki veita byggingarleyfi þegar um veruleg frávik sé að ræða nema endurskoða skipulagið fyrst, enda sé um verulega framkvæmd að ræða. Í því tilviki sem hér um ræði sé a.m.k. annað þessara skilyrða örugglega ekki uppfyllt því fráleitt sé um verulega framkvæmd að ræða. Umfang hennar sé lítið, aðeins sé um að ræða byggingu einfalds bílskúrs á einni lóð, auk þess sem grenndaráhrif byggingarinnar séu ekki veruleg. Beri því, með vísan til framanritaðs, að hafna kröfum kærenda í málinu.
Andmæli byggingarleyfishafa: Í greinargerð Guðmundar B. Ólafsson hdl., f.h. K, byggingarleyfishafa, sem úrskurðarnefndinni hefur borist, er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að kröfum kærenda verði hafnað og að hin kærða ákvörðun verði staðfest.
Frávísunarkröfu sína styður lögmaðurinn þeim rökum að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni og beri því að vísa málinu frá. Við mat á kærufresti beri að miða í síðasta lagi við dagsetningu bréfs kærenda til skipulagsnefndar þann 19. maí 2003. Því hafi kærufrestur, sem sé einn mánuður, verið liðinn þegar kæran hafi borist úrskurðarnefndinni hinn 15. júlí 2003.
Um þá málsástæðu kærenda að byggingar á umræddri lóð ráðist af mæliblaði áréttar byggingarleyfishafi að mæliblaðið sé ekki í samræmi við samþykkt skipulag og skipulagsuppdrátt frá 1972 og hafi því engin lögformleg réttaráhrif og geti kærendur ekki byggt rétt sinn á því. Uppdráttur á mæliblaði af staðsetningu húsa sé ekki byggingarreitur í skilningi skipulagslaga, heldur beri að miða við samþykkt deiliskipulag, en þar komi skýrt fram leiðbeinandi ábending um fyrirkomulag húsa.
Samþykki fyrir útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis hafi byggst á fyrirliggjandi deiliskipulagi og sé leyfið í samræmi við rétt eiganda til að byggja bílgeymslu á lóðinni. Hér sé um verulegt hagsmunamál að ræða, en stöðvun framkvæmda myndi leiða til verulegs fjárhagstjóns fyrir byggingarleyfishafa. Gera verði mjög ríkar kröfur til kærenda að sýna fram á að leyfisveitingin brjóti í bága við lög eða rétt þeirra, en kærendur hafa ekki rökstutt kæru sína með neinum öðrum hætti en með vísun til mæliblaðs sem samræmist ekki skipulagi. Því beri að hafna kröfum um stöðvun framkvæmda.
Mál þetta snúist um hvort heimilt hafi verið að veita leyfi fyrir bílgeymslu í samræmi við skipulag. Laugarásvegur 24 sé eina húsið við götuna sem ekki hafi bílgeymslu. Hér beri einnig að hafa í huga ákveðin sjónarmið um jafnræði, einkum í ljósi þess að húsið nr. 24 hafi verið byggt löngu fyrr en aðrar byggingar í hverfinu og skeri sig úr, bæði hvað varði útlit og skipulag lóðar.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari röksemdir fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Hefur úrskurðarnefndin haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn þessa þáttar málsins.
Niðurstaða: Fallast má á með byggingarleyfishafa að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber, þegar svo stendur á, að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 1. og 2. tl. ákvæðisins. Fyrir liggur að kærendur kvörtuðu til byggingaryfirvalda skömmu eftir að þeim varð kunnugt um hina kærðu ákvörðun og að kærufrestur var þá ekki liðinn. Sáttaumleitanir stóðu um tíma fyrir milligöngu byggingaryfirvalda og munu kærendur hafa sent kæru sína til úrskurðarnefndarinnar í framhaldi af því að upp úr sáttaviðræðum slitnaði. Þá verður ekki séð að kærendum hafi verið leiðbeint af hálfu byggingaryfirvalda um kærurétt og kærufrest meðan á viðræðum þessu stóð. Leiðir af atvikum þessum að afsakanlegt verður að telja að kæran barst ekki fyrr, enda máttu kærendur ekki vænta þess að sáttaviðræður aðila gætu leitt til réttarspjalla. Ber af þessum sökum að hafna frávísunarkröfu byggingarleyfishafa.
Eins og að framan er rakið er í máli þessu efnislega deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 8. apríl 2003 um að veita leyfi til byggingar bílgeymslu o.fl. að Laugarásvegi 24. Hið umdeilda leyfi er af hálfu byggingaryfirvalda talið eiga stoð í deiliskipulagi því frá 1972, sem að framan er lýst. Verulegur vafi þykir leika á um túlkun umrædds skipulags, svo sem hversu bindandi uppdráttur þess sé um staðsetningu húsa á svæðinu. Einnig leikur vafi á um það hvort í umræddu skipulagi hefði getað rúmast heimild til að reisa bílgeymslu á lóðamörkum, að hluta til á tveimur hæðum, þegar litið er til 18. gr. skipulagsreglugerðar nr. 217/1966, sem í gildi var þegar skipulagið var samþykkt. Þá liggur fyrir að vikið hefur verið í verulegum atriðum frá skilmálum skipulagsins við uppbyggingu á svæðinu. Hafa þannig verið reist parhús á allmörgum lóðum í stað einbýlishúsa svo sem skilmálar kveða á um. Loks hafa ekki í neinum tilvikum verið byggðar bílgeymslur á lóðamörkum í samræmi við þá ábendingu sem sýnd var á skipulagsuppdrætti.
Umrætt skipulag ber hvorki með sér að hafa hlotið samþykki skipulagsstjóra ríkisins né hafa verið auglýst. Styðst gildi þess því við 11. tl. til bráðbirgða með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sbr. 2. gr. laga nr. 117/1999 um breytingu á þeim. Í 2. málslið tilvitnaðs 11. tl. segir að þegar sótt sé um byggingarleyfi í götureit eða reit þar sem framkvæmt hafi verið í verulegu ósamræmi við samþykkt deiliskipulag skuli endurskoðun á deiliskipulagi fara fram áður en byggingarleyfisumsókn sé afgreidd, enda sé um verulega framkvæmd að ræða. Telur úrskurðarnefndin að með hliðsjón af því að í umræddum 11. tl. er í veigamiklum atriðum vikið frá lagareglum er varða meðferð og birtingu skipulagsákvarðana verði að túlka heimildir ákvæðisins þröngt. Þarf úrskurðarnefndin að meta hvort umrædd framkvæmd teljist veruleg.
Með hliðsjón af framansögðu þykir svo mikill vafi leika á um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar að rétt sé að fallast á kröfu kærenda um að framkvæmdir skuli stöðvaðar meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Framkvæmdir sem hafnar eru við byggingu bílgeymslu að Laugarásvegi 24 í Reykjavík, samkvæmt byggingarleyfi frá 8. apríl 2003, skulu stöðvaðar meðan kærumál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
_______________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
