Ár 2001, miðvikudaginn 11. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 27/2001; kæra á þeirri ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 16. maí 2001, að hafna kröfu eigenda Skildinganess 51 í Reykjavík um afturköllun byggingarleyfis fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 49 við Skildinganes.
Í málinu er nú upp kveðinn svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. júní 2001, er barst nefndinni sama dag, kærir Brynjólfur Eyvindsson hdl., f.h. Sofíu Johnson og Jóns Ólafssonar, eigenda fasteignarinnar nr. 51 við Skildinganes í Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 16. maí 2001, um að hafna kröfu kærenda um afturköllun byggingarleyfis fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 49 við Skildinganes í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 5. júní 2001.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verið felld úr gildi. Jafnframt gera þau kröfu um að framkvæmdir, sem hafnar eru við nýbyggingu að Skildinganesi 49, verði stöðvaðar á meðan úrskurðarnefndin hafi málið til meðferðar, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur og byggingarleyfishafa var, svo fljótt sem við var komið, gert viðvart um kæruna og þeim gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum að í málinu. Hafa nefndinni nú borist andmæli og málsrök greindra aðila. Jafnframt hefur nefndin af sjálfsdáðum aflað nýrra gagna, mæliblaða og hæðarblaða fyrir lóðina nr. 49 við Skildinganes og aðliggjandi lóðir. Er málið nú tekið til úrskurðar hvað varðar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Málavextir: Aðeins verður stuttlega gerð grein fyrir málavöxtum og einungis að því marki sem þurfa þykir við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Kærendur eru eigendur að einbýlishúsi á lóðinni Skildinganesi 51, Reykjavík, en það munu þau hafa byggt á árinu 1974. Húsið er á einni hæð, eins og áskilið var í skipulagsskilmálum sem í gildi voru á byggingartíma hússins. Árið 1976 mun hafa komið fram vilji skipulagsyfirvalda til að breyta hæð húsa í nágrenni við fasteign kærenda. Mótmæltu kærendur þessum áformum með bréfi til borgarverkfræðingsins í Reykjavík, dags. 22. mars 1976, og þá sérstaklega er varðaði lóðina Skildinganes 49, sem verið hefur óbyggð. Kom ekki til þess að skipulagsskilmálum á svæðinu væri breytt í það sinn. Breyting var hins vegar gerð á skipulagsskilmálunum í október 1990 og fól hún í sér nokkra rýmkun á heimildum til bygginga á óbyggðum lóðum á svæðinu. Mun breyting þessi hafa farið framhjá kærendum, enda ekki kynnt þeim.
Þegar kærendur kynntu sér fyrirhugaðar framkvæmdir á lóðinni að Skildinganesi 49 kom í ljós að samþykkt hafði verið bygging húss á lóðinni, sem þau töldu ganga gegn lögvörðum hagsmunum sínum, auk þess sem hún færi í bága við skipulagsskilmála. Sendu þau erindi til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur með bréfi, dagsettu 23. apríl 2001, þar sem farið var fram á afturköllun byggingarleyfis nýbyggingar að Skildinganesi 49. Þeirri beiðni var hafnað, að öðru leyti en því að leyfi fyrir stoðvegg utan byggingarreits var fellt úr gildi. Vísuðu kærendur málinu þá til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 15. júní 2001, eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja í fyrsta lagi á því, að þeim hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna breytinga á byggingarskilmálum, sem samþykktar voru af skipulagsnefnd Reykjavíkur í október 1990 og vörðuðu húsbyggingar í hverfi þeirra. Byggingaryfirvöldum hafi mátt vera ljóst, vegna fyrri bréfaskipta og afskipta kærenda af hæð húsbygginga í hverfinu, að þetta atriði skipti þau miklu máli. Í skipulagsreglugerð, er í gildi hafi verið á árinu 1990, komi fram að við deiliskipulagningu íbúðarhverfa skuli þess jafnan gætt að íbúðir geti notið sem best sólar, útsýnis, skjóls og friðsældar, eftir því sem kostur sé og aðstæður leyfi. Samhljóða ákvæði sé í núgildandi skipulagsreglugerð. Í ljósi þessara ákvæða megi ljóst vera, með tilliti til grenndarsjónarmiða, að leita hefði átt eftir áliti kærenda vegna hæðar fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni nr. 49.
Þá telja kærendur að fyrirhuguð bygging verði að teljast tveggja hæða, sem sé andstætt skipulagsskilmálum svæðisins, og því ólögmæt. Með veitingu byggingarleyfis fyrir slíkri byggingu séu byggingaryfirvöld ekki aðeins að brjóta á rétti kærenda heldur einnig að fara út fyrir samþykkta byggingarskilmála. Samkvæmt skipulagsskilmálunum frá október 1990 sé heimilt að stalla hús á allt að helmingi grunnflatar. Efri hæð fyrirhugaðrar byggingar fari langt fram yfir þau mörk eins og arkitektateikningar beri með sér. Að mati kærenda skipti engu máli í þessu sambandi þótt gat sé í plötu milli hæða.
Um kröfu sína um stöðvun framkvæmda vísa kærendur til ríkra hagsmuna sinna af því að umrædd bygging verði ekki reist. Telja kærendur og að hagsmuna byggingarleyfishafa hljóti einnig að vera best gætt verði framkvæmdir stöðvaðar. Hann leggi þá ekki í óþarfan byggingarkostnað verði fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Málsrök byggingaryfirvalda: Í greinargerð Borgarskipulags Reykjavíkur, f.h. skipulags- og byggingarnefndar, dags. 4. júlí 2001, er þess krafist að kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda og um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað og ákvörðunin látin standa óröskuð.
Rétt sé hjá kærendum að þegar skilmálunum hafi verið breytt árið 1990 hafi þeim ekki verið kynnt sú ákvörðun. Breytingin hafi verið gerð skv. 19. gr. þágildandi skipulagslaga, nr. 19/1964. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði hafi hvorki verið skylt að grenndarkynna né auglýsa til kynningar breytingar á skipulagi sem gerðar hafi verið á grundvelli þess. Breytingin hafi verið staðfest af skipulagsstjórn ríkisins þann 24. október 1990 og hafi breyttir skilmálar öðlast gildi með auglýsingu félagsmálaráðuneytis í B-deild Stjórnartíðinda nr. 480/1990. Skilmálarnir séu því ótvírætt í gildi og hafi verið í rúm 10 ár. Tilvísun kærenda til greinar 4.3.2. í þágildandi skipulagsreglugerð breyti engu þar um enda hafi borgaryfirvöld og skipulagsstjórn ríkisins metið það svo á þeim tíma að breytingin uppfyllti framangreint ákvæði.
Umrætt byggingarleyfi sé í samræmi við gildandi skilmála svæðisins, m.a. hvað varði hæð og fjölda hæða, sbr. 3. og 5. gr. þeirra. Því hafi hvorki þurft að fara fram grenndarkynning á grundvelli 2. mgr. 26. gr. né 3. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þegar umsókn um byggingarleyfið kom fram. Það eina sem ekki hafi samræmst gildandi deiliskipulagi, skv. samþykktum byggingarnefndarteikningum, hafi verið að steyptur veggur hafi náð út fyrir byggingarreit suðaustan hússins. Með hinni kærðu ákvörðun hafi byggingarleyfið verið afturkallað að því er vegginn varðaði, en ólögmætt hafi verið talið að afturkalla leyfið í heild vegna hans, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ljósi framangreinds hafi verið talið að skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun væru ekki fyrir hendi, enda væri ákvörðunin um veitingu byggingarleyfisins ekki ógildanleg.
Í ljósi framangreinds og framlagðra gagna sé ljóst að byggingarleyfið samræmist gildandi deiliskipulagi og að málsmeðferð hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Því séu áréttaðar kröfur Reykjavíkurborgar um að hafnað verði kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda og ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og hún látin standa óröskuð.
Málsrök byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafa var, svo fljótt sem unnt var, tilkynnt um framkomna kæru í máli þessu og honum gefinn kostur að neyta andmælaréttar í málinu. Hefur hann fylgst með framvindu málsins og m.a. kynnt sér greinargerð byggingaryfirvalda í málinu. Vísar hann til þeirra málsraka sem þar komi fram og til þess að framkvæmdir á lóð hans eigi sér stoð í formlega gildu byggingarleyfi.
Frekari andsvör Borgarskipulags Reykjavíkur: Eins og að framan er rakið aflaði úrskurðarnefndin af sjálfsdáðum gagna um hæðarafsetningu aðalgólfplötu húss á lóðinni nr. 49 við Skildinganes en til þessara gagna er vísað í skipulagsskilmálum. Koma upplýsingar um hæðarafsetningu fram á hæðarblaði sem fengið var frá embætti gatnamálstjóra. Þar sem ekki var að sjá að fjallað hefði verið sérstaklega um hæðarafsetningu nýbyggingar við útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis var byggingaryfirvöldum og byggingarleyfishafa gefinn kostur á að tjá sig um þessi gögn. Með bréfi, dags. 10. júlí 2001, sem barst nefndinni að morgni 11. júlí, eru sett fram sjónarmið Borgarskipulags Reykjavíkur um þau álitaefni er varða hæðarafsetningu aðalplötu á lóðinni. Er þar komist að þeirri niðurstöðu að hæðarafsetning aðalgólfplötu og lægra gólfs hússins samræmist skipulagsskilmálum enda sé sá hluti gólfplötu sem næstur sé götu í áskilinni hæð aðalgólfplötu, en með því sé náð því meginmarkmiði skipulagsskilmálanna að stýra afstöðu hússins gagnvart götunni.
Niðurstaða: Af hálfu kærenda er annars vegar á því byggt að þau verði að teljast óbundin af þeim breyttu skipulagsskilmálum, sem settir voru um óbyggðar lóðir í nágrenni þeirra í október 1990. Skilmálar þessir hlutu meðferð skv. 3. mgr. 19. gr. þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964 og hefur því verið litið svo á að um minniháttar breytingu á skilmálunum væri að ræða. Um þær málsástæður kærenda, er lúta að gildi umræddra skilmála, verður hins vegar ekki fjallað nú í kærumáli á stjórnsýslustigi þar sem kærufrestur vegna ákvörðunar um hina breyttu skilmála er löngu liðinn. Verður því lagt til grundvallar að umræddir skipulagsskilmálar frá október 1990 séu í gildi og eigi við í málinu.
Kærendur byggja hins vegar einnig á því að byggingarleyfi það sem um er deilt, sé andstætt skipulagsskilmálunum frá 1990, eigi þeir á annað borð við í málinu. Verða þessar málsástæður teknar til meðferðar, en telja verður að kærendur hafi rofið kærufest með því að leita eftir að fá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar um veitingu hins umdeilda byggingarleyfis tekna upp að nýju, enda kom endurupptökubeiðni þeirra til efnislegrar meðferðar.
Þegar byggingarnefndarteikningar að hinni umdeildu nýbyggingu eru bornar saman við gildandi skipulagsskilmála verður ekki annað séð en að við hönnun byggingarinnar hafi verið vikið frá skilmálunum í veigamiklum atriðum. Mestur hluti gólfflatar hússins er í lágmarkshæð, sem ekki virðist samræmast skilmálum um hæð aðalgólfplötu. Stöllun tekur til mun meira en helmings grunnflatar og er húsið meira en að hálfu leyti á tveimur hæðum. Verður ekki annað ráðið en að í þessum efnum hafi verið vikið verulega frá skipulagsskilmálum. Eins og málið liggur nú fyrir virðist hið umdeilda byggingarleyfi því ekki fullnægja lagaskilyrðum, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og verður því fallist á kröfu kærenda um að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar.
Nokkur dráttur hefur orðið á uppkvaðningu úrskurðar þessa, umfram það sem úrskurðarnefndin hefði kosið. Stafar drátturinn af töfum við gagnaöflun og öðrum ófyrirséðum atvikum.
Úrskurðarorð:
Framkvæmdir við bygginu húss á lóðinni nr. 49 við Skildinganes í Reykjavík, samkvæmt byggingarleyfi samþykktu af byggingarfulltrúanum í Reykjavík hinn 3. apríl 2001, eru stöðvaðar meðan kærumál um lögmæti leyfisins er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
