Ár 2001, miðvikudaginn 27. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 41/2000; kæra eigenda á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um að samþykkja tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 um þróunaráætlun miðborgar.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. júlí 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir Reimar Pétursson hdl., f.h. rekstraraðila veitinga- og skemmtistaðarins L A café, Laugavegi 45a, Reykjavík, ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996 – 2016 um þróunaráætlun miðborgar. Hin kærða ákvörðun var staðfest af umhverfisráðherra hinn 6. júlí 2000. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði úrskurðuð ógild. Þá krefst hann hæfilegs kærumálskostnaðar sér til handa.
Eftir framlagningu kæru í máli þessu var umboðsmanni kæranda bent á að nefndin hefði með úrskurði í máli nr. 43/1998 komist að þeirri niðurstöðu að hana brysti vald til þess að skera úr ágreiningi um aðalskipulag eða breytingu á aðalskipulagi, sem hlotið hefði staðfestingu ráðherra. Sömu málalok hefðu orðið í málum nr. 31 og 32/1999, þar sem aðstæður hefðu verið sambærilegar, og hygðist úrskurðarnefndin því vísa máli þessu frá í samræmi við fyrri úrskurði. Hins vegar lá fyrir að kvartað hafði verið til Umboðsmanns Alþingis vegna frávísunarúrskurðar nefndarinnar í máli nr. 32/1999 og að kvörtunin hafði verið tekin til efnislegrar meðferðar. Var ákveðið, í ljósi þessara aðstæðna og í samráði við umboðsmann kæranda, að fresta meðferð málsins þar til álit Umboðsmanns Alþingis í nefndu kvörtunarmáli lægi fyrir.
Með áliti hinn 29. maí 2001 lauk Umboðmaður Alþingis athugun sinni í framangreindu kvörtunarmáli. Var það niðurstaða hans að ekki væri ástæða til athugasemda við þá frávísun úrskurðarnefndarinnar sem kvörtunin beindist að. Þar sem umrætt álit Umboðsmanns Alþingis liggur nú fyrir er málið tekið til úrskurðar.
Málsatvik: Málsatvik eru í stuttu máli þau að hinn 29. nóvember 1999 var auglýst í Lögbirtingablaðinu tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur, þróunaráætlun miðborgar. Var tillagan til meðferðar næstu vikur og mánuði og virðast nokkrir hnökrar hafa orðið á meðferð málsins sem m.a. leiddu til þess að borgarstjórn afturkallaði samþykkt sína á breytingartillögunni og tók málið upp að nýju. Endanlegri meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum lauk með samþykkt borgarstjórnar hinn 18. maí 2000. Var samþykkt þessi staðfest af umhverfisráðherra hinn 6. júlí 2000, að undangenginni afgreiðslu Skipulagsstofnunar.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að slíkir annmarkar hafi verið á málsmeðferð borgaryfirvalda við afgreiðslu skipulagstillögu þeirrar sem um er deilt í málinu að varði ógildingu. Hafi bæði gerð og undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar verið stórlega áfátt. Þá heldur kærandi því fram að efnislega sé með hinni kærðu skipulagsbreytingu brotið gegn rétti sínum. Vísar kærandi m.a. til ákvæða stjórnarskrárinnar um lögvernd eignarréttinda og sjónarmiða um staðfestu í skipulagsmálum, sem ráða megi af ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Einnig feli þær takmarkanir, sem breytingin hafi í för með sér, í sér ólögmæta skerðingu á atvinnuréttindum kæranda.
Kærandi hefur fært frekari rök fyrir kærunni. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir kæranda til athugunar við meðferð málsins.
Málsrök borgaryfirvalda: Af hálfu borgaryfirvalda hefur verið vísað til fyrri frávísana sambærilegra mála. Er á því byggt að úrskurðarnefndin verði að gæta samræmis í úrlausnum sínum og hljóti því að vísa málinu frá. Áskilnaður er hins vegar gerður um framlagningu greinargerðar, verði það niðurstaða nefndarinnar að taka málið til efnislegrar meðferðar.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið hefur úrskurðarnefndin talið sig bresta vald til að fjalla efnislega um skipulagsákvarðanir sveitarstjórna sem sætt hafa staðfestingu ráðherra. Rök nefndarinnar fyrir þeirri niðurstöðu hafa áður komið fram, m.a. í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 43/1998, en þar segir m.a: „Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra. Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál. Þá er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining um það hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum laganna um framkvæmdaleyfi sbr. 2. mgr. 27. gr. nefndra laga, hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi skv. 36. gr. laganna, svo og um ágreining um niðurstöðu Skipulagsstofnunar um erindi er varðar undanþágur skv. 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögunum. Loks er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining vegna álagningar og innheimtu skipulagsgjalds skv. 7. gr. reglugerðar nr. 737/1997. Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.
Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu. Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.
Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni.
Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds. Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar.“
Af framangreindri niðurstöðu leiðir, að kæruheimild er, að mati úrskurðarnefndarinnar, ekki fyrir hendi þegar um er að ræða ákvarðanir, sem sæta staðfestingu ráðherra. Liggur nú fyrir álit Umboðsmanns Alþingis um þá ákvörðun nefndarinnar að vísa málum frá við þessar aðstæður og gerir hann ekki athugasemdir við þá niðurstöðu. Eru því ekki efni til að víkja frá fyrri afstöðu nefndarinnar. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því vísað frá úrskurðarnefndinni. Lagaheimild skortir til þess að ákvarða málskostnað í kærumálum fyrir úrskurðarnefndinni og verður kröfu kæranda um kærumálskostnað því einnig vísað frá.
Úrskurðarorð:
Kröfum kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996 – 2016, þróunaráætlun miðborgar, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 6. júlí 2000, er vísað frá úrskurðarnefndinni. Kröfu kæranda um kærumálskostnað er einnig vísað frá.
