Ár 2001, mánudaginn 26. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 54/2000, kæra J og R á ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 23 ágúst 2000 um að krefjast þess að kærendur fjarlægi framkvæmdir við bílskúrbyggingu að Vatnsendabletti 102a, Kópavogi og afmái allt jarðrask fyrir 9. september 2000.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 7. september 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir Óskar Sigurðsson hdl., f.h. J og R, Vatnsendabletti 102, Kópavogi, ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 23. ágúst 2000 um að krefjast þess að kærendur fjarlægi framkvæmdir við bílskúrbyggingu að Vatnsendabletti 102a, Kópavogi og afmái allt jarðrask. Í ákvörðuninni kemur fram að frestur sé veittur til 8. september 2000 og að verði kröfu byggingarnefndar ekki sinnt innan tilskilins frests muni byggingarnefnd „…kæra málið til sýslumannsins í Kópavogi í samræmi við 6. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 til að fá hina ólöglegu bílskúrsbyggingu fjarlægða.“
Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs 12. september 2000.
Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að staðfest verði að ekki sé heimilt að fjarlægja bílskúrinn. Þá er þess krafist að framkvæmdir við niðurrif skúrsins verði stöðvaðar meðan kærumálið sé til meðferðar fyrir nefndinni.
Málavextir: Kærendur hafa frá því á vordögum 1998 haft hug á að stækka bílskúr á lóð sinni að Vatnsendabletti 102a. Í fylgiskjölum með fyrirspurn kærenda um byggingarleyfi frá 4. maí 1998 og umsókn þeirra hinn 8. september 1998 kemur fram að á lóðinni sé 25m² skúr en kærendur hafi hug á að byggja í hans stað 50m² skúr á sama stað. Eldri skúrinn telja kærendur í fyrra erindi sínu hafa verið byggðan fyrir um 15 árum. Hefði skúrinn samkvæmt því verið byggður um 1983. Þá kemur fram í sömu gögnum að leyfi hafi verið veitt á árinu 1988 til þess að stækka skúrinn í 36m² og í 45m² á árinu 1991 en leyfi þessi hafi aldrei verið nýtt. Sóttu kærendur um endurnýjun á síðarnefnda leyfinu með umsókn, dags. 8. september 1998, með þeirri breytingu að skúrinn yrði 50m² í stað 45m². Þessari umsókn synjuðu byggingaryfirvöld og hafa kærumál vegna ákvarðana bæjaryfirvalda í Kópavogi varðandi umrædda skúrbyggingu þrívegis komið til kasta úrskurðarnefndarinnar. Hinu síðasta þessara mála var skotið til úrskurðarnefndarinnar með kæru dags. 8. mars 2000. Var þá kærð sú ákvörðun byggingarnefndar að fresta afgreiðslu umsóknar kærenda með stoð í 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var það mál enn til meðferðar hjá nefndinni þegar kæra í máli þessu barst hinn 7. september 2000.
Með bréfi bæjarstjórans í Kópavogi til kærenda, dags. 10. maí 2000, var leigusamningi um lóðarréttindi kærenda að Vatnsendabletti 102a sagt upp með eins árs fyrirvara með stoð í 4. grein lóðarleigusamningsins. Mótmælti lögmaður kærenda uppsögn þessari með bréfi, dags. 26. júní 2000. Sama dag sendi lögmaðurinn úrskurðarnefndinni í símbréfi uppsagnarbréf bæjarstjóra og mótmæli kærenda við því.
Hinn 8. ágúst 2000 fór byggingarfulltrúinn í Kópavogi eftirlitsferð að Vatnsendabletti 102a. Í ljós kom að eldri skúr á lóðinni hafði verið rifinn og að framkvæmdir við bygginu nýs og stærri skúrs voru langt komnar. Skipaði byggingarfulltrúi svo fyrir að framkvæmdir þessar skyldu stöðvaðar en síðar ákvað byggingarnefnd á fundi sínum hinn 23. ágúst 2000 að byggingin skyldi fjarlægð og jarðrask afmáð og var frestur veittur til 8. september 2000. Er það sú ákvörðun, sem kærð er í máli þessu. Hefur hin kærða ákvörðun ekki komið til framkvæmda, enda var, af hálfu Kópavogsbæjar, fallist á tilmæli úrskurðarnefndarinnar um að fresta framkvæmd hinnar kærðu ákvörðunar hans meðan málið væri rekið fyrir nefndinni.
Málsrök kærenda: Kærendur kveða ágreining aðila í meginatriðum lúta að því hvort byggingarnefnd Kópavogsbæjar hafi haft heimild til gera þeim að rífa bílskúr við húseign sína að Vatnsendabletti 102a. Byggja kærendur kröfu sína um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi einkum á eftirtöldum málsástæðum:
Í fyrsta lagi telja kærendur að þeim hafi ekki verið gefinn kostur á að tala máli sínu, (neyta andmælaréttar), áður hin umdeilda ákvörðun um niðurrif bílskúrs þeirra hafi verið tekin. Kærendur hafi sent erindi til bæjarlögmanns 13. ágúst 2000 til að skýra sína hlið á framkvæmdunum en af einhverjum ástæðum hafi erindi þeirra ekki verið lagt fram á fundi byggingarnefndar. Það leiði af ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að skylt hafi verið að veita kærendum tækifæri til að tjá sig um þá ákvörðun að rífa eign þeirra og koma athugasemdum sínum á framfæri áður en ákvörðun um svo mikilvægt atriði yrði tekin. Það hafi því ekki verið staðið rétt að ákvörðuninni.
Í öðru lagi telja kærendur málið ekki hafa verið nægilega upplýst. Á byggingarnefnd hvíli sú skylda að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 Byggingarnefnd hafi því borið, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kanna sérstaklega hvort aðrar leiðir væru færar og þar með hvort unnt væri að koma í veg fyrir eyðileggingu verðmæta. Engar aðrar leiðir hafi hins vegar verið teknar til skoðunar.
Í þriðja lagi telja kærendur að ekki hafi verið nein efnisleg skilyrði fyrir þeirri ákvörðun byggingarnefndar að rífa bílskúrinn. Sá 36 fermetra bílskúr, sem verið hafi á lóð kærenda hafi þarfnast nauðsynlegs viðhalds og endurbóta. Kærendur hafi sótt um endurnýjun byggingarleyfis til að stækka bílskúrinn 28. apríl 1998. Afstaða byggingarnefndar og seinagangur á málsmeðferð hafi tafið fyrir þessum nauðsynlegu framkvæmdum. Þegar kærendur hafi séð að ekki mátti bíða lengur með endurbætur og viðhaldsvinnu við bílskúrinn hafi þau hafist handa við lagfæringar hans. Sú stækkun, sem þau hefðu sótt um leyfi fyrir, yrði þá viðbygging við skúrinn. Með þessu móti hafi þau getað haldið við eign sinni án þess að fara út í kostnaðarsamar breytingar þegar leyfi fengist fyrir stækkuninni. Þau hafi því, samhliða endurbyggingu skúrsins, steypt sökkla, sem ætlaðir séu til að taka við fyrirhugaðri viðbyggingu, en þangað til að leyfi fengist fyrir þeirri framkvæmd hafi þau ætlað að nota gólfplötu fyrirhugaðrar viðbyggingar sem bílastæði.
Af hálfu kærenda er tekið fram að bílskúrinn hafi verið, og sé enn í dag, 36 fermetrar og hafi útliti, hæð eða legu ekki verið breytt. Þá hafi burðarvirki skúrsins ekki verið breytt, enda þótt það hafi verið endurnýjað. Hafi kærendur ekki talið sig þurfa að sækja um byggingarleyfi fyrir þessum endurbótum og beri úrskurðarnefndinni því að leggja fyrir byggingarnefnd að veita leyfi fyrir umræddum endurbótum, telji nefndin að afla beri leyfis fyrir þeim.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er því mótmælt að sérstaklega hafi þurft að leita eftir afstöðu kærenda vegna ákvörðunar byggingarnefndar 23. ágúst 2000 um að fjarlægja ólöglegar framkvæmdir við bílskúrsbygginguna, enda hafi afstaða þeirra áður verið komin fram í bréfi þeirra til bæjarlögmanns, dags. 13. ágúst 2000, í tilefni af stöðvun hinna ólöglegu framkvæmda við bílskúrsbyggingu. Jafnvel þótt afstaða kærenda hefði ekki legið fyrir verði að telja að óþarft hefði verið að gefa þeim kost á að tjá sig um efni máls áður en byggingarnefnd tók ákvörðun sína 23. ágúst 2000. Ákvörðun byggingarnefndar hafi alfarið byggst á hlutlægum forsendum. en óumdeilt sé að kærendur hafi ráðist í byggingu nýs bílskúrs án þess að hafa til þess tilskilin leyfi byggingaryfirvalda. Verði því að telja að upplýsingar og atvik máls hafi verið þess eðlis að ekki hafi verið við því að búast að kærendur gætu þar neinu breytt. Af þessu leiði að óþarft hafi verið samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að veita kærendum færi á að tjá sig um efni málsins áður en hin umdeilda ákvörðun var tekin.
Af hálfu Kópavogsbæjar er einnig mótmælt þeirri málsástæðu kærenda að málið hafi ekki verið nægilega upplýst og að brotið hafi verið gegn 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Mál kærenda, er varði umrædda bílskúrsbyggingu, hafi verið til meðferðar í rúm tvö ár. Þar að auki séu atvik málsins óumdeild um það að kærendur hafi ráðist í framkvæmdir á lóð sinni án þess að hafa tilskilin leyfi til þess. Allar athugasemdir, öll sjónarmið og öll röksemdafærsla kærenda hafi legið fyrir byggingarnefnd þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Ákvörðunin hafi byggst á þessum gögnum og sé því ljóst að gætt hafi verið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
Loks er því mótmælt að efnisleg skilyrði hafi skort fyrir hinni kærðu ákvörðun. Mál það sem hér sé til úrlausnar snúist um óleyfilegar framkvæmdir kærenda en ekki um skipulagsmál í Kópavogi. Samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé óheimilt er að reisa mannvirki, breyta því eða rífa án leyfis byggingarnefndar. Ákvörðun byggingarnefndar hafi því uppfyllt öll efnisleg skilyrði. Það sé rangt að byggingaryfirvöld hafi tafið afgreiðslu á umsókn kærenda eða framgang kærumála þeirra. Það sé einnig rangt að á lóð kærenda hafi verið 36 fermetra bílskúr sem hafi þarfnast nauðsynlegs viðhalds og endurbóta. Kjarni málsins sé sá að gamall 21 fermetra bílskúr hafi verið rifinn og hafist handa við byggingu nýs og stærri bílskúrs. Byggingarleyfi hafi þurft fyrir báðum þessum framkvæmdum. Af þessu leiði að framkvæmdirnar hafi verið ólöglegar og byggingarnefnd því rétt að krefjast brottnáms þeirra.
Andmæli kærenda: Kærendum var gefinn kostur á að tjá sig um greinargerð Kópavogsbæjar í máli þessu. Hafa kærendur gert ítarlegar athugasemdir við málatilbúnað Kópavogsbæjar og áréttað fyrri sjónarmið sín í málinu. Sérstaklega er áréttað að skúrinn hafi verið 36m² og að einungis hafi verið um endurnýjun hans að ræða í óbreyttri mynd. Vísa kærendur til þess að skúrinn hafi verið skráður 36m² hjá Fasteignamati ríkisins allt frá árinu 1992.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunum annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 25. janúar 2001. Mættir voru allir aðalmenn í nefndinni auk framkvæmdastjóra. Þá voru viðstaddir Gísli Norðdahl byggingarfulltrúi í Kópavogi og annar kærenda, J. Nefndarmenn kynntu sér aðstæður á vettvangi, en byggingu nýs skúrs á lóðinni er að mestu lokið. Inni í skúrnum er botnplata eldri skúrs en nýi skúrinn er bæði breiðari og lengri en nemur þeirri plötu. Fram kom að sáralítið af efni úr gamla skúrnum hefði verið nýtt í bygginguna.
Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort byggingarnefnd Kópavogs hafi verið rétt að stöðva framkvæmdir við bygginu bílskúrs að Vatnsendabletti 102a og leggja fyrir kærendur að fjarlægja bygginguna svo sem gert var með hinni kærðu ákvörðun hinn 23. ágúst 2000.
Ekki verður fallist á að brotið hafi verið gegn andmælarétti kærenda við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Verður að ætla að byggingarnefnd hafi verið kunnugt um sjónarmið kærenda í málinu, m.a. vegna bréfs þeirra til bæjarlögmanns frá 13. ágúst 2000. Þá verður ekki heldur á það fallist að málið hafi ekki verið nægilega upplýst, enda laut hin kærða ákvörðun að því að leggja fyrir kærendur að fjarlægja byggingarframkvæmdir, sem nefndin taldi að unnar hefðu verið í heimildarleysi, að því einu viðlögðu, að málið yrði að öðrum kosti kært til sýslumanns. Hefði m.a. komið til úrlausnar við meðferð málsins hjá sýslumanni hvort framkvæmdir kærenda yrðu taldar ólögmætar og þá um leið hvort krafa byggingarnefndar um niðurrif ætti sér fullnægjandi lagastoð. Fólst því ekki í hinni kærðu ákvörðun að til niðurrifs skúrsins gæti komið án þess að áður kæmi til frekari málsrannsóknar og verður að meta kröfur um gerð og undirbúning ákvörðunarinnar með hliðsjón af þeirri staðreynd.
Í kærumáli þessu halda kærendur því fram að fyrir hafi verið á lóð þeirra 36m² skúr og hafi framkvæmdir þeirra verið í því fólgnar að endurbyggja skúrinn og að engar breytingar hafi verið gerðar á honum aðrar en að betra efni hafi verið notað. Hafi útliti, hæð og legu skúrsins ekki verið breytt. Vitna kærendur til framlagðra gagna um að skúrinn hafi verið skráður 36m² hjá Fasteignamati ríkisins hinn 5. mars 1992.
Þessar fullyrðingar kærenda samræmast ekki upplýsingum sem þau hafa áður látið í té um stærð skúrsins í fyrri kærumálum um ágreining um meðferð umsóknar þeirra um leyfi til stækkunar hans. Þannig segir í fylgiskjali með umsókn kærenda um endurnýjun byggingarleyfis fyrir bílskúrnum, dags. 8. september 1998, að þegar leyfi hafi verið fengið til stækkunar hússins á árinu 1988 (á að vera 1987) hafi einnig verið fengið leyfi til að byggja nýjan bílskúr í stað þess sem fyrir hafi verið á lóðinni. Fyrri eigendur hússins hafi ekki nýtt sér byggingarréttinn. Gamli bílskúrinn sé 25m² og standi á þeim stað, þar sem byggja eigi nýja skúrinn.
Kærendur virðast nú leggja til grundvallar málatilbúnaði sínum að byggður hafi verið á lóð þeirra 36m² bílskúr á grundvelli samþykktar byggingarnefndar fyrir slíkum skúr frá 10. september 1987 og að 36m² skúr hafi verið fyrir á lóðinni er þau keyptu eignina að Vatnsendabletti 102a á árinu 1994. Úrskurðarnefndin telur augljóst að þessar staðhæfingar fái ekki staðist. Samkvæmt uppdráttum, samþykktum í byggingarnefnd 10. september 1987, var forvera kærenda veitt leyfi til að stækka 21m² skúr sem fyrir var á lóðinni í 36m². Hefði skúrinn, eftir þessa stækkun, orðið 6×6 m að grunnfleti með tvöföldum innkeyrsludyrum á vesturgafli og með mænisstefnu frá austri til vesturs en á skúr þeim sem fyrir var voru einfaldar innkeyrsludyr á suðurgafli og skúrþak, hallandi til austurs. Hafði þessi gamli skúr sambærilegt útlit og skúr sá sem kærendur byggðu í ágúst 2000 og um er deilt í máli þessu. Verður ekki annað ráðið af ummerkjum á vettvangi en að skúr sá, sem samþykktur var 10. september 1987, hafi aldrei verið byggður og væri með ólíkindum ef svo viðamikið hús hefði alveg farið forgörðum á einum áratug. Verður heldur ekki séð að fyrir hafi verið 36m² skúr á lóðinni með sama byggingarlagi og hinn nýi skúr heldur benda öll ummerki til þess að skúrinn sé til muna stærri en sá skúr, sem fyrir var á lóðinni. Þykir ekki skipta máli við úrlausn um þennan þátt málsins þótt skráður hafi verið hjá Fasteignamati ríkisins 36m² skúr á lóðinni á árinu 1992 enda eru þær upplýsingar, sem liggja að baki þeirri skráningu, ekki staðreyndar sérstaklega af hálfu skráningaraðilans. Þess í stað er byggt á upplýsingum byggingaryfirvalda og eru allar líkur á að í umræddu tilviki hafi Fasteignamati ríkisins verið sendar rangar upplýsingar um staðreyndir eins og byggingarfulltrúinn í Kópavogi hefur staðhæft. Loks þykja kærendur verða að bera hallan af öllum vafa um stærð gamla skúrsins enda var með niðurrifi hans fyrir það girt að unnt væri að sannreyna stærð hans með mælingu.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að efnisleg skilyrði hafi verið fyrir hendi til að taka þá ákvörðun sem um er deilt í máli þessu. Hins vegar var frestur sá er kærendum var veittur liðinn er hin kærða ákvörðun kom til afgreiðslu sveitarstjórnar hinn 12. september 2000. Var því ekki fullnægt skilyrði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 um afgreiðslu sveitarstjórnar. Með hliðsjón af 1. mgr. 57. greinar laga nr. 73/1997 hefði einnig verið réttara að sveitarstjórn tæki afstöðu til þess frests sem veita ætti kærendum til þess að verða við fyrirmælum byggingarnefndar. Verður af þessum ástæðum ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 23. ágúst 2000, um að krefjast þess að kærendur fjarlægi framkvæmdir við bílskúrbyggingu að Vatnsendabletti 102a, Kópavogi og afmái allt jarðrask fyrir 9. september 2000, er felld úr gildi.
