Ár 2000, miðvikudaginn 26. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 41/1999; kæra R og B á synjun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999 á umsókn um leyfi til breytinga á nýbyggingu að Skildinganesi 10 í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. ágúst 1999, kæra R og B, Birkihlíð 13, Reykjavík þá ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999 að synja umsókn þeirra um leyfi til þess að gera opið bílskýli í vesturhluta kjallara hússins nr. 10 við Skildinganes ásamt tilheyrandi skábraut. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarráðs Reykjavíkur hinn 17. júlí 1999. Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verið felld úr gildi.
Málavextir: Teikningar af nýbyggingu á lóðinni nr. 10 við Skildinganes komu fyrst til umfjöllunar í byggingarnefnd Reykjavíkur haustið 1997. Beindi þáverandi lóðarhafi, G, faðir kærenda, fyrirspurn til byggingarnefndar um það hvort heimilað yrði að byggja tveggja hæða hús á lóðinni með niðurgrafinni bílgeymslu aftan við húsið, þar sem ekið væri niður í geymsluna öðrum megin hússins og úr henni hinum megin. Byggingarnefnd frestaði erindinu og vísaði því til umsagnar Borgarskipulags. Borgarskipulag sendi erindið, ásamt teikningum, til næstu nágranna til að kanna afstöðu þeirra og mun eigendum að Skildinganesi 6, 8, 9, 11, 12 og Einarsnesi 26 hafa verið gefinn kostur á að koma að athugasemdun við erindið. Athugasemdir bárust aðeins frá eigendum hússins nr. 12 við Skildinganes og var afstaða þeirra mjög neikvæð. Áður en byggingarnefnd fjallaði um erindi þetta að nýju bárust henni nýir uppdrættir, ásamt fyrirspurn um hvort leyft yrði að byggja á lóðinni tveggja hæða hús án bílgeymslu. Fjallaði nefndin um fyrirspurn þessa á fundi sínum þann 9. október 1997 og vísaði erindinu til skipulags- og umferðarnefndar til umsagnar. Auk þess var samþykkt að kynna erindið fyrir nágrönnum. Að grenndarkynningu lokinni var fyrirspurnin lögð fyrir fund byggingarnefndar þann 13. nóvember 1997, ásamt athugasemdum sem borist höfðu frá eigendum að Skildinganesi 12 og umsögn skipulags- og umferðarnefndar og var fallist á erindið, að uppfylltum nánari skilyrðum. Voru uppdrættir af húsinu lagðir fram og samþykktir á fundi byggingarnefndar þann 11. desember 1997.
Þann 5. júní 1998 stöðvaði byggingarfulltrúi framkvæmdir við byggingu hússins á þeirri forsendu að þær væru ekki í samræmi við samþykktar teikningar og burðarþolsuppdrættir ekki í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti. Húsbyggjandinn skrifaði byggingarfulltrúa bréf, dags. 9. júní 1998, þar sem fram kemur að hann hyggist steypa plötu fyrstu hæðar með hefðbundnum undirslætti og setja op á sökkla til að hægt sé að fjarlægja undirslátt. Verði þessum opum lokað að loknum framkvæmdum og séu engin áform uppi um að nýta kjallara í húsinu umfram það sem samþykkt hafi verið. Á fundi byggingarnefndar þann 23. júní 1998 var lögð fram umsókn húsbyggjanda um heimild til að gera skriðkjallara undir húsinu í stað grúsarfyllingar. Samþykkti byggingarnefnd erindið með skilyrði um að loka skyldi bráðabirgðagati í sökkli eigi síðar en við fokheldi.
Kærendur eignuðust byggingarlóðina Skildinganes 10 og tóku við byggingu hússins á lóðinni hinn 11. júní 1999. Sóttu þau um leyfi til að gera opið bílskýli í vesturenda kjallara hússins, ásamt skábraut og breyttri staðsetningu sorpgeymslu, en umsókn þeirra var synjað á fundi byggingarnefndar þann 8. júlí 1999 með vísan til þess að hún samrýmdist ekki skipulagsskilmálum.
Með bréfi til byggingarnefndar, dags. 12. júlí 1999, óskuðu kærendur frekari rökstuðnings fyrir ákvörðun nefndarinnar. Byggingarnefnd fjallaði um efni bréfsins á fundi sínum þann 29. júlí 1999 og fól byggingarfulltrúa að gefa frekari útskýringar á rökum nefndarinnar vegna framangreindrar synjunar. Í bréfi byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 30. júlí 1999, segir m.a.: „Í fyrsta lið skipulagsskilmála fyrir svæðið segir: „Á lóðinni nr. 10 við Skildinganes má reisa 11/2-2. hæða íbúðarhús enda fellt inn í götumynd.“ Það samræmist því ekki skipulagsskilmálum að gefa húsinu þriðju hæðar mynd eins og sótt er um með gerð bílskýlis í kjallara jafnframt því sem djúp innkeyrsla hefur áhrif á götumynd Skildinganess.“
Kærendur vildu ekki una niðurstöðu byggingarnefndar um erindið og vísuðu málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 4. ágúst 1999, eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er því haldið fram að umsókn þeirra sé í samræmi við skipulagsskilmála. Með synjun sinni hafi byggingarnefnd því brotið gegn gildandi skipulagsskilmálum fyrir lóðina, auk þess sem synjun nefndarinnar sé andstæð jafnræðisreglu 11. greinar og meðalhófsreglu 12. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Áhyggjur byggingarnefndar af ásýnd þriggja hæða húss séu ástæðulitlar enda sé gert ráð fyrir lágvöxnum gróðri á lóðinni meðfram götu og gangstíg að húsinu og beggja vegna skábrautar að fyrirhuguðu bílskýli. Muni gróður þessi hafa það í för með sér að skábrautin verði vart sýnileg frá götunni.
Kærendur benda á að í skipulagsskilmálum sé gert ráð fyrir bílgeymslu inni í húsi. Hvergi sé áskilið að bílgeymsla skuli vera inni á íbúðarhæð og sé skynsamlegt að greina vel á milli bílgeymslu og íbúðarrýmis, t.d. með staðsetningu bílgeymslu undir íbúðarrými. Þá benda kærendur á að með því að heimila gerð bílgeymslu í umræddu rými sé hægt að koma fyrir neyðarútgangi úr þvottahúsi, sem vera eigi í kjallara samkvæmt samþykktum teikningum, en nauðsyn beri til að hafa slíkan neyðarútgang ef hættuástand yrði vegna eldsvoða eða jarðskjálfta.
Kærendur telja synjun byggingarnefndar lítt skiljanlega og augljóslega andstæða jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þegar til þess sé litið að öll önnur hús í hverfinu hafi fengið samþykki fyrir bílgeymslu. Ákvörðun byggingarnefndar sé eingöngu byggð á túlkun nefndarinnar á skipulagsskilmálum, sem sé í andstöðu við álit Borgarskipulags. Engar aðrar mótbárur hafi komið fram af hálfu byggingarnefndar gegn umsókn kærenda og beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Málsrök byggingarnefndar: Úrskurðarnefndin leitaði afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kærunnar. Í greinargerð byggingarnefndar er rakin forsaga málsins og meðferð þess hjá nefndinni og skipulagsyfirvöldum.
Þá er af hálfu byggingarnefndar bent á að samkvæmt gr. 8.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sé það m.a. hlutverk nefndarinnar að meta útlitshönnun bygginga hvað varðar form, hlutföll, efni og næsta umhverfi. Í umsögn Borgarskipulags um umsókn kærenda sé ekki tekin afstaða til þess hvort húsið með bílskýli í kjallara og þriggja hæða ásýnd þess vegna falli inn í götumynd, sem sé áskilið samkv. 1. tölulið skipulagsskilmála dags. 17. október 1990. Einungis segi að ekki sé gerð athugasemd við byggingu bílgeymslu í þeim tilvikum sem bílgeymsla falli innan byggingarreits samkvæmt samþykktu deiliskipulagi. Í sömu skilmálum segi í 6. tölulið um bifreiðageymslu að hún skuli að jafnaði vera í húsinu. Leyfilegt sé þó að staðsetja hana við hús, eða fram úr því, þar sem svo sé sýnt á mæliblaði. Samkvæmt skilmálunum sé ekki skylda að hafa bílgeymslu en sé hún byggð eigi hún að jafnaði að vera í húsi. Húsbyggjandi hafi hins vegar sótt um og fengið leyfi byggingarnefndar til að byggja húsið án bílgeymslu.
Hvað varðar tilvísun kærenda til jafnræðis- og meðalhófsreglu laga nr. 37/1993 bendir byggingarnefnd á að samkvæmt uppdrætti, er sýni götuhlið húsa frá nr. 6 til og með nr. 14 við Skildinganes, séu bílgeymslur í þeim húsum allar á jarðhæð. Hvergi í næsta nágrenni sé að finna tveggja hæða hús með bílgeymslu í kjallara eins og kærendur hafi sótt um. Sé því ljóst að með synjun byggingarnefndar hafi hvorki verði brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, skipulags- og byggingarlaga né skipulagsskilmálum fyrir viðkomandi lóð.
Andmæli kærenda: Kærendum var gefinn kostur á að tjá sig um greinargerð byggingarnefndar, enda koma þar fram málsrök sem kærendum voru ekki áður kunn. Í andmælum, sem kærendur komu á framfæri við úrskurðarnefndina er sérstaklega mótmælt þeim sjónarmiðum byggingarnefndar að við tilkomu bílgeymslu í kjallara taki húsið á sig þriðju hæðar mynd og falli því ekki að götumynd. Þá telja kærendur að við meðferð málsins hafi byggingarnefnd brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem nefndin hafi ekki farið að umsögn Borgarskipulags sem sérfróðs aðila. Loks árétta kærendur að kjallari hússins, eins og hann hafi verið samþykktur, fullnægi ekki kröfum um öryggi og skilyrðum byggingarreglugerðar um brunavarnir. Að öðru leyti vísa kærendur til fyrri röksemda í málinu.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.: „Á viðkomandi svæði er í gildi staðfest deiliskipulag frá í janúar 1959, sem hefur verið breytt nokkrum sinnum síðan. Breyting á skilmálum er varða Skildinganes 10 var staðfest af félagsmálaráðuneyti þann 28. nóvember 1990. Þar segir m.a.: „Á lóðinni nr. 10 við Skildinganes má reisa 1 1/2 – 2 hæða íbúðarhús, enda fellt inn í götumynd.“ Um bifreiðageymslu og bílastæði segir að bifreiðageymsla skuli að jafnaði vera í húsinu. Leyfilegt sé þó að staðsetja hana við hús, eða fram úr því, þar sem svo sé sýnt á mæliblaði. Gera skuli ráð fyrir 2 bílastæðum við hverja íbúð.
Í gögnum málsins er afrit umsagnar Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 30. júní 1999 um byggingarleyfisumsókn kærenda til að gera opið bílskýli í vesturhluta kjallara hússins nr. 10 við Skildinganes ásamt tilheyrandi skábraut. Í umsögninni segir: „Ekki eru gerðar athugasemdir við byggingu bílgeymsla í húsi þar sem bílgeymsla innan byggingarreits er í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Lagt er til að sýnd verði tvö bílastæði á uppdrætti, annað í innkeyrslu að bílageymslu. Ekki er æskilegt að fækka bílastæðum, en í skilmálum er gert ráð fyrir 2 bílastæðum á lóð.“
Í bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til kærenda, dags. 9. júlí 1999 kemur fram að umsókn þeirra hafi verið synjað. Jafnframt segir: „Bókun byggingarnefndar: Samræmist ekki skipulagsskilmálum“. Ekki er um frekar rökstuðning að ræða af hálfu byggingarnefndar.
Skipulagsstofnun tekur undir það mat Borgarskipulags Reykjavíkur, sem fram kemur í framangreindri umsögn frá 30. júní 1999, að opið bílskýli samræmist skipulagsskilmálum staðfests deiliskipulags viðkomandi svæðis. Í 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga segir að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Stofnunin telur því að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að synja um leyfi fyrir framkvæmdum með þeim rökum sem gert var í hinu kærða tilviki.“
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 5. apríl 2000. Ekki þótti ástæða til þess að kveðja kærendur eða byggingarfulltrúa til vettvangsgöngunnar enda gerðist þess ekki þörf að nefndin fengi aðgang að húsinu eða frekari upplýsingar en fyrir liggja í málsgögnum. Auk þess að kynna sér aðstæður á byggingarstað fór nefndin um hverfið og kynnti sér fyrirkomulag og gerð þeirra mannvirkja, sem fyrir eru á nærliggjandi lóðum.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið synjaði byggingarnefnd umsókn kærenda með þeim rökum að hún samrýmdist ekki skipulagsskilmálum. Í frekari útskýringum á þessum rökstuðningi kvað byggingarnefnd það ekki samræmast skipulagsskilmálum að gefa húsinu þriðju hæðar mynd, eins og sótt sé um með gerð bílskýlis í kjallara, jafnframt því sem djúp innkeyrsla hafi áhrif á götumynd Skildinganess. Er því haldið fram af hálfu nefndarinnar að ekki hafi verið tekin afstaða til þess í umsögn Borgarskipulags um umsókn kærenda hvort húsið með bílskýli í kjallara og þriggja hæða ásýnd þess vegna falli inn í götumynd, sem sé áskilið samkv. 1. tölulið skipulagsskilmála.
Í málinu liggur fyrir umsögn Borgarskipulags um hina umdeildu umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir bílskýli í kjallara. Var umsögn þessi fengin að tilhlutan byggingarnefndar í tilefni af umsókn kærenda. Við gerð umsagnarinnar lá umsókn kærenda fyrir hjá Borgarskipulagi ásamt uppdráttum er henni fylgdu. Í inngangi að umsögninni segir að á gildandi deiliskipulagi, samþykktu 1973, sé ekki sýnt hvar bílgeymslur og bílastæði skuli staðsett. Í skilmálum 1990 sé tekið fram að bílgeymsla skuli að jafnaði vera í húsinu og að á lóð skuli vera 2 bílastæði. Á samþykktum byggingarnefndarteikningum sé ekki gert ráð fyrir bílgeymslu. Síðan segir í umsögninni: „Ekki eru gerðar athugasemdir við byggingu bílgeymslu í húsi þar sem bílgeymsla innan byggingarreits er í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Lagt er til að sýnd verði tvö bílastæði á uppdrætti, annað í innkeyrslu að bílgeymslu. Ekki er æskilegt að fækka bílastæðum, en í skilmálum er gert ráð fyrir 2 bílastæðum á lóð”
Af umsögn þessari verður ekki ráðið að Borgarskipulag hafi talið umsókn kærenda fara í bága við skipulagsskilmála frá 1990, en ætla verður þó að til þeirra hafi verið litið við gerð umsagnarinnar eins og málið lá fyrir.
Í umsögn Skipulagsstofnunar í máli þessu segir að stofnunin taki undir það mat Borgarskipulags Reykjavíkur, sem fram komi í umsögn þess, að opið bílskýli samræmist skipulagsskilmálum staðfests deiliskipulags viðkomandi svæðis. Stofnunin telji því að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að synja um leyfi fyrir framkvæmdum með þeim rökum sem gert hafi verið í hinu kærða tilviki.
Úrskurðarnefndin er sammála því áliti Skipulagsstofnunar að opið bílskýli samræmist skipulagsskilmálum svæðisins og að byggingarnefnd hafi því ekki verið heimilt að synja umsókn kærenda með þeim rökum að hún samrýmdist ekki skipulagsskilmálum, svo sem gert var. Ákvörðun byggingarnefndar fullnægði því ekki lagaskilyrðum um rökstuðning, sbr. 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá telur úrskurðarnefndin að byggingarnefnd hafi borið að leita skýrrar afstöðu Borgarskipulags um það hvort húsið, með bílskýli í kjallara, félli inn í götumynd og taka þannig af öll tvímæli um afstöðu Borgarskipulags í málinu áður en erindið kom til afgreiðslu í nefndinni. Var rannsókn málsins því áfátt.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að rökstuðningi og rannsókn máls við undirbúning og gerð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið svo áfátt að fella beri hana úr gildi. Er lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kærenda til meðferðar að nýju og afgreiða hana í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og meginreglur stjórnsýsluréttarins.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna og tafa við gagnaöflun.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999 um að synja umsókn kærenda um leyfi til þess að gera opið bílskýli í vesturhluta kjallara hússins nr. 10 við Skildinganes ásamt tilheyrandi skábraut er felld úr gildi. Lagt er fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka umsókn kærenda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu hennar í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og meginreglur stjórnsýsluréttarins.
