Ár 1999, fimmtudaginn 16. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 27/1999; kæra nágranna á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að veita leyfi til að byggja sjúkrahús (barnaspítala) á lóð Landspítala við Hringbraut í Reykjavík samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. júní 1999, sem barst nefndinni sama dag, kæra Ó, Bergstaðastræti 86, G, Bergstaðastræti 84, M, Bergstaðastræti 80, S, Bergstaðastræti 78, G, Laufásvegi 77, H, Fjölnisvegi 20, S, Fjölnisvegi 20, H, Fjölnisvegi 20 og S, Fjölnisvegi 16, sem íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalans í Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur 27. maí 1999 og staðfest á fundi borgarstjórnar 3. júní 1999. Kærendur krefjast þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og að engar framkvæmdir eigi sér stað áður en niðurstaða úrskurðarnefndar í málinu liggur fyrir sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Um kæruheimild vísast til 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 8. október 1998 var Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu veitt leyfi til að byggja fjögurra hæða sjúkrahús úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut. Við afgreiðslu málsins lá m.a. fyrir bókun skipulags- og umferðarnefndar um málið frá 29. júní 1998 ásamt umsögnum Borgarskipulags frá 8. apríl 1998 og 25. júní 1998 um athugasemdir vegna grenndarkynningar. Framangreind ákvörðun byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn hinn 17. október 1998. Allmargir íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalalóðar, að mestu hinir sömu og eru kærendur í máli þessu, skutu þessari ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 26. október 1998 og var kærumál þeirra tekið til meðferðar í nefndinni.
Í desember 1998 var gert samkomulag milli ríkisins, Reykjavíkurborgar og Ríkisspítala um færslu Hringbrautar og gerð skipulags Landspítalalóðar. Í samkomulaginu var kveðið svo á um að næstu tvö árin ynnu Ríkisspítalar þróunaráætlun fyrir Landspítalann og létu jafnframt endurskoða deiliskipulag lóðarinnar, að höfðu samráði við Reykjavíkurborg. Skyldi þeirri vinnu lokið fyrir 1. febrúar 2000. Jafnframt var kveðið á um að framkvæmdir við færslu Hringbrautar skyldu hefjast sumarið 2001 og ljúka haustið 2002. Í 4. gr. samkomulagsins segir, að verði dráttur á lokaframkvæmdum við byggingu barnaspítalans frestist framkvæmdir við færslu Hringbrautar samsvarandi.
Hinn 20. janúar 1999 sótti byggingarleyfishafi um leyfi byggingarnefndar Reykjavíkur til breytinga á áður samþykktum aðalteikningum nýbyggingarinnar. Var um að ræða nokkra stækkun byggingarinnar og breytingar er varða aðkomu sjúkrabíla, nýjan fyrirlestrasal og breytingar á innra fyrirkomulagi. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 28. janúar 1999. Var málinu frestað og því vísað til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Með bréfi Framkvæmdasýslu ríkisins til byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 3. febrúar 1999, var sett fram ósk um það að umsókn byggingarleyfishafa frá 20. janúar 1999 yrði tekin til meðferðar sem umsókn um nýtt byggingarleyfi fyrir barnaspítalann með þeim breytingum, sem í umsókninni fælust. Var því jafnframt lýst yfir í sama bréfi að hlé yrði gert á þeim framkvæmdum, sem byggðu á hinu umdeilda byggingarleyfi, þar til grenndarkynning hefði farið fram og nýtt byggingarleyfi verið gefið út.
Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. febrúar 1999, var úrskurðarnefndinni greint frá erindi Framkvæmdasýslu ríkisins, en jafnframt upplýst að embætti byggingarfulltrúa hefði, með stoð í 2. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, einungis veitt leyfi til framkvæmda við girðingu byggingarsvæðis og uppgröft á lausum jarðvegi úr grunni. Með vísan til erindis Framkvæmdasýslu ríkisins væri staðfest, að ekki yrðu veitt frekari leyfi til framkvæmda á grundvelli samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998.
Enda þótt fyrir lægi að grenndarkynning færi fram að nýju vegna fyrirhugaðrar nýbyggingar og að ekki yrði af frekari framkvæmdum fyrr en byggingarnefnd hefði tekið nýja ákvörðun í málinu taldi úrskurðarnefndin að kærendur ættu lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um gildi samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 og var úrskurður kveðinn upp í málinu hinn 4. febrúar 1999. Var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynningu þeirri, sem fram hafði farið vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landspítalalóð, hefði verið svo áfátt að ekki hafi verið unnt að leggja niðurstöður hennar til grundvallar ákvörðun byggingarnefndar um að veita leyfi fyrir byggingunni. Var byggingarleyfið því fellt út gildi.
Á fundi skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur þann 8. febrúar 1999 var lagt fram bréf byggingarfulltrúa f.h. byggingarnefndar, dags. 29. janúar 1999, varðandi fyrirhugaða nýbyggingu barnaspítala samkvæmt uppdráttum Teiknistofunnar Traðar, dags. 20. janúar 1999, þar sem farið var fram á að nefndin hlutaðist til um grenndarkynningu.
Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 15. febrúar 1999, var tilgreindum nágrönnum Landspítalalóðar tilkynnt að þeim væri gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi Landspítalalóðar samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Auk þess yrðu kynntar þær teikningar af nýbyggingu barnaspítalans sem lagðar hefðu verið fram í byggingarnefnd, sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Hófst grenndarkynningin hinn 17. febrúar 1999 og voru áætluð lok hennar 18. mars. Meðan á kynningunni stóð beindu kærendur fjölmörgum skriflegum fyrirspurnum til byggingaryfirvalda í Reykjavík og var þeim svarað með nokkrum bréfum til kærenda. Vegna fyrirspurna kærenda og óska um lengdan frest til athugasemda ákvað skipulags- og umferðarnefnd á fundi þann 15. mars 1999 að lengja kynningartímann til 1. apríl 1999 og var frestur veittur til að skila inn athugasemdum til 6. apríl 1999.
Í kynningunni voru eftirfarandi gögn til sýnis:
1. Skipulag Landspítalalóðar frá 1976.
2. Skipulag Landspítalalóðar frá 1976 með innfærðum byggingum sem samþykktar hafa verið í byggingarnefnd frá 1976.
3. Landspítalalóð-skipulag-nýbygging X (Barnaspítali), breyting á byggingarreit, fyrirkomulagi bílastæða og aðkomu sjúkrabíla fyrir nýbyggingu Barnaspítala Hringsins.
4. Byggingarnefndarteikningar Teiknistofunnar Traðar, síðast breytt 20. janúar 1999.
5. Skuggavarp bygginga barnaspítalans.
Þann 6. apríl 1999 bárust Borgarskipulagi ítarlegar athugasemdir níu íbúa og eigenda fasteigna í nágrenni Landspítalans. Voru þessar athugasemdir teknar til athugunar og unnin umsögn Borgarskipulags um þær.
Var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar 12. apríl sl. og svohljóðandi bókun samþykkt:
„Að lokinni grenndarkynningu skv. 2. mgr. 26. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, skipulags- og byggingarlaga, með vísan til umsagnar Borgarskipulags, dags. 9. apríl 1999, um athugasemdir íbúa vegna grenndarkynningarinnar, bókun nefndarinnar frá 29.6.1998, og samkomulags ríkis og borgar, dags. í desember 1998, leggur nefndin til við borgarráð að samþykkt verði óveruleg breyting á deiliskipulagi Landspítalalóðar á byggingarreit merktum X skv. deiliskipulagi lóðarinnar frá 1976, í samræmi við teikningar teiknistofunnar Traðar, dags. 20. janúar 1999. Jafnframt gerir nefndin ekki athugasemdir við að veitt verði byggingarleyfi á grundvelli ofangreindra teikninga. Ljóst er að vinna af hálfu ríkisins við deiliskipulag Landspítalalóðar hefur frestast eins og verkefnið í heild.”
Borgarráð samþykkti ofangreinda bókun skipulags- og umferðarnefndar á fundi sínum 13. apríl 1999.
Umsókn um leyfi til að byggja fjögurra og að hluta fimm hæða sjúkrahús úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut, samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999, var samþykkt á fundi byggingarnefndar hinn 27. maí 1999. Við afgreiðslu nefndarinnar á umsókninni lágu m.a. fyrir athugasemdir kærenda í tilefni grenndarkynningarinnar og umsögn Borgarskipulags um þær, ásamt framangreindri bókun skipulags- og umferðarnefndar.
Með bréfi, dags. 4. júní 1999, skutu kærendur samþykkt byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, svo sem að framan er rakið. Úrskurðarnefndin tók kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda þegar til meðferðar og var þeirri kröfu hafnað með úrskurði nefndarinnar hinn 18. júní 1999.
Með bréfi, dags. 29. júlí 1999, tilkynnti úrskurðarnefndin málsaðilum að með tilliti til umfangs málsins væri afgreiðslutími lengdur í allt að þrjá mánuði neð heimild í 4. mgr. 8. greinar laga nr. 73/1997.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er því haldið fram að undirbúningur byggingarframkvæmda á Landspítalóð sé ófullnægjandi að efni og formi og að grenndar-kynningu hafi verið svo áfátt að skort hafi lagaskilyrði til að veita leyfi fyrir byggingu spítalans.
Sérstaklega telja kærendur sýnt:
1. Að í nýrri grenndarkynningu hafi ekki verið farið að leiðbeiningum úrskurðarnefndar um grenndarkynningu eins og þær komi fram í úrskurði nefndarinnar 4. febrúar 1999.
2. Að skilyrðum skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur um færslu Hringbrautar og nýtt deiliskipulag fyrir Landspítalalóð, sem nefndin hafi sjálf sett 29. júní 1998 fyrir samþykkt endanlegra teikninga í byggingarnefnd og útgáfu framkvæmdaleyfis, hafi ekki verið fullnægt.
3. Að undirbúningur að almennri aðkomu að barnaspítala, aðkomu sjúkrabifreiða og fyrirkomulagi bílastæða sé með öllu ófullnægjandi enda ólokið nauðsynlegri vinnu að nýju deiliskipulagi.
4. Að ólokið sé samningsbundinni endurskoðun á deiliskipulagi Landspítalalóðar.
5. Að grenndarkynning hafi ekki verið reist á lögmætum grundvelli.
6. Að í grenndarkynningu hafi vantað fullnægjandi og nauðsynlegar upplýsingar fyrir íbúa um aðkomu að Landspítalalóð og bílastæði. Kynningin hafi því ekki verið eins ítarleg og ætla verði að krafist sé með hliðsjón af ákvæðum skipulags- og byggingarlaga.
7. Að hljóðvist við barnaspítala standist ekki meginreglu um leyfileg mörk hávaðamengunar. Hvorki hafi verið leitað álits né haft samráð við heilbrigðisnefnd og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur og Hollustuvernd ríkisins.
8. Að samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðiseftirliti hafi loftmengun við fyrirhugaðan barnaspítala á stundum farið yfir viðmiðunarmörk.
9. Að málsmeðferð borgaryfirvalda hafi verið alvarlega áfátt og hafi hún brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga.
Í kærunni segir að íbúar í nágrenni Landspítalalóðar hafi bent borgaryfirvöldum á þessa annmarka í málatilbúnaði vegna fyrirhugaðs barnaspítala á Landspítalalóð, en ábendingum þeirra hafi ekki verið sinnt. Hafi þeir því ekki átt annan kost en að kæra ákvörðun byggingarnefndar um veitingu byggingarleyfisins til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála til að fá hana fellda úr gildi.
Í erindi kærenda til úrskurðarnefndar er fjallað í löngu og ítarlegu máli um málsmeðferð byggingaryfirvalda í málinu og þá annmarka, sem kærendur telja vera á meðferð málsins og þeirri grenndarkynningu sem fram fór vegna byggingarleyfis þess sem hér er til umfjöllunar. Eru rakin samskipti kærenda og borgaryfirvalda og því haldið fram að grenndarkynning í málinu hafi verið ómarkviss og svör borgaryfirvalda við fyrirspurnum kærenda alls ófullnægjandi. Brotið hafi verið gegn ákvæðum laga um að greinargerð skuli fylgja deiliskipulagstillögum eða tillögum um breytingar á deiliskipulagi. Þá hafi skort á að fullnægt hafi verið ákvæði 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um ítarlega grenndarkynningu og nefna kærendur dæmi sem þeir telja sýna að grenndarkynning í málinu hafi ekki verið ítarleg. Meðal annars telja kærendur mikið skorta á að gerð hafi verið fullnægjandi grein fyrir umferðarmálum og bílastæðamálum við Landspítalann. Fyrir liggi að borgaryfirvöld telji bílastæðamál og innri umferð á lóðinni með öllu óviðunandi og viðurkenni að á álagstímum sé mikið álag á nærliggjandi götum og að mikill hörgull sé á bílastæðum við spítalann. Þrátt fyrir þetta fáist ekki svör við spurningum um hve mörg bílastæði þurfi til viðbótar og óljóst sé hvernig fullnægja eigi kröfum um fjölda bílastæða á tímabilinu 2001-2002, eða fram til þess tíma sem flutningi Hringbrautar á að vera lokið. Þá hafi, að dómi kærenda, ekki verið gerð grein fyrir almennri aðkomu að Landspítala eftir færslu Hringbrautar, ekki hafi verið gerð könnun á aðkomu frá sjónarhóli umferðaröryggis og ákvörðun um aðkomu sjúkrabíla frá Barónsstíg hafi verið tekin án viðhlítandi rannsóknar. Ennfremur telja kærendur að hljóðmengun við fyrirhugaðan barnaspítala sé yfir viðmiðunarmörkum og að ekki hafi verið fjallað faglega um beitingu undanþáguákvæðis vegna hávaðamengunar yfir viðmiðunarmörkum. Einnig fari loftmengun við spítalann á stundum yfir viðmiðunarmörk. Um þessi atriði hafi ekki verið leitað álits eða haft samráð við fagaðila á þessu sviði.
Loks telja kærendur að við meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu, jafnæðisreglu og vanhæfisreglu stjórnsýslulaga. Er í kærunni gerð grein fyrir því með hvaða hætti kærendur telja brotið gegn þessum reglum.
Málsrök byggingarnefndar: Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er mótmælt þeirri staðhæfingu kærenda að í nýrri grenndarkynningu hafi ekki verið farið að leiðbeiningum úrskurðarnefndar um grenndarkynningu, eins og þær komi fram í úrskurði nefndarinnar frá 4. febrúar 1999. Við upphaf grenndarkynningar nú hafi legið fyrir umsókn um byggingarleyfi en svo hafi ekki verið í fyrra máli. Því hafi nú verið fullnægt skilyrðum til að efna til grenndarkynningar vegna umsóknar um leyfi til byggingar í þegar byggðu hverfi með stoð í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Þá hafi verið bætt úr þeim annmörkum, sem úrskurðarnefndin hafi talið vera á fyrri grenndarkynningu, að því er varðar kynningu þeirra breytinga sem gera þurfi á deiliskipulagi Landspítalalóðarinnar vegna byggingar barnaspítalans. Um það, að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum um færslu Hringbrautar og nýtt deiliskipulag fyrir Landspítalalóð, sem skipulags- og umferðarnefnd hafi sjálf sett 29. júní 1998, segir í greinargerð byggingarnefndar að umrædd skilyrði hafi varðað fyrra byggingarleyfi sem fellt hafi verið úr gildi. Hvað varði nýtt byggingarleyfi þá sé, auk fyrrnefndrar bókunar, einnig vísað til samkomulags ríkisins og Reykjavíkurborgar frá desember 1998 um færslu Hringbrautar og endurskoðun deiliskipulags, en í samkomulaginu sé þessum framkvæmdum sett ákveðin tímamörk. Þessi tímamörk séu ekki liðin og því einnig rangt hjá kærendum að samningsbundinni endurskoðun deiliskipulags eigi að vera lokið, eins og haldið sé fram í kærunni. Um þau atriði í kærunni er lúta að aðkomu, umferð og bílastæði er bent á að í því skipulagi, sem kynnt hafi verið við grenndarkynninguna, sé gerð grein fyrir þessum atriðum. Telur byggingarnefnd að fullnægt verði þörf fyrir aukin bílastæði vegna nýbyggingar barnaspítala, en til bráðabirgða verði komið fyrir 182 stæðum í krika milli Hringbrautar og Vatnsmýrarvegar, auk þess sem gert sé ráð fyrir 20 nýjum stæðum við barnaspítalann. Þá hafi í kynningargögnum og í bréfum til kærenda verið gerð fullnægjandi grein fyrir aðkomu og umferð að og frá Landspítala og aðkomu sjúkrabíla frá Barónsstíg. Einnig verði að líta til þess að í tengslum við gerð nýs deiliskipulags Landspítalalóðar verði gerð athugun á bílastæðaþörf alls sjúkrahússins og þá sérstaklega tekið á bílastæðamálum, og eigi vinnu við nýtt deiliskipulag að vera lokið 1. febrúar árið 2000. Þá er því mótmælt að grenndarkynning hafi ekki verið reist á lögmætum grundvelli og að hún hafi ekki verið ítarleg. Er m.a. bent á að kynningartími hafi verið lengdur og fyrirspurnum kærenda um fjölmörg atriði svarað bréflega á kynningartímanum. Þá segir í greinargerð byggingarnefndar að fullyrðingar kærenda um að hljóð- og loftmengun við barnaspítalann séu yfir viðmiðunarmörkum séu rangar, eins og ráða megi af gögnum málsins. Loks eru í greinargerðinni færð fram rök byggingarnefndar fyrir því að ekki hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu, jafnræðisreglu og vanhæfisreglu stjórnsýslulaga við meðferð málsins, eins og kærendur haldi fram. Telur byggingarnefnd að málsmeðferð borgaryfirvalda vegna þess máls, sem hér sé til umfjöllunar, hafi verið í samræmi við lög og reglur þar um, og að ekki komi neitt það fram í málatilbúnaði kærenda er leitt geti til þess að útgefið byggingarleyfi verði fellt úr gildi.
Málsrök byggingarleyfishafa: Með vísun til 13. greinar stjórnsýslulaga var Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem handhafa hins umdeilda byggingarleyfis, gefinn kostur á að koma að andmælum í málinu. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. júní 1999, kom ráðuneytið á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu. Bent er á að bygging barnaspítala sé áríðandi vegna aðstöðuleysis á barnadeild og að um mikilvæga hagsmuni heildarinnar sé að ræða. Verði minni hagsmunir, sem kærendur kunni að eiga, að víkja fyrir meiri hagsmunum sem felist í byggingu barnaspítalans. Þá er bent á að engin íbúðarbyggð hafi verið í nágrenni lóðar Landspítalans þegar hann var byggður. Hafi lóðin verið ætluð til sjúkrahúsbygginga allt frá árinu 1926, er hornsteinn hafi verið lagður að byggingu spítalans. Íbúar í nágrenninu mega því búast við ónæði sem almennt fylgi því að búa í næsta nágrenni við spítala. Sé ekki unnt að telja að ónæði við spítalann til framtíðar verði fyrirsjáanlega meira en búast hafi mátt við. Þetta hafi íbúum mátt vera ljóst þegar þeir byggðu eða keyptu fasteignir við lóðina. Ef talið yrði að um skerðingu á réttindum þeirra væri að ræða sé sú skerðing ekki umfram það sem almennt megi búast við að hljótist af eðlilegri og réttmætri hagnýtingu Landspítalalóðarinnar, að teknu tilliti til réttmætra hagsmuna þeirra. Með hliðsjón af þessu verði að telja að síðari tíma athugasemdir íbúa vegna umferðar og annars ónæðis séu ekki þess eðlis að þær geti vikið til hliðar hagsmunum almennings af því að barnaspítali rísi á Landspítalalóð. Þá eru rakin viðhorf ráðuneytisins til annarra málástæðna og eru þau um margt hin sömu og fram koma í greinargerð byggingarnefndar, og þegar hafa verið rakin.
Athugasemdir kærenda: Úrskurðarnefndin gaf kærendum kost á að tjá sig um sjónarmið byggingarnefndar og byggingarleyfishafa, sem rakin hafa verið hér að framan. Komu kærendur á framfæri athugasemdum um málsrök greindra aðila með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 19 júlí 1999, þar sem andmælt er ýmsum málsástæðum þeirra og sjónarmið kærenda áréttuð.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a:
„ Með bréfi dags. 14. apríl 1999 tilkynnti Borgarskipulag Reykjavíkur Skipulagsstofnun, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, að borgarráð hafi þann 13. s.m. samþykkt breytingu á deiliskipulagi Landsspítalalóðar frá 26. janúar 1976. Í bréfi, dags. 26. apríl 1999, lagðist Skipulagsstofnun gegn því að hin meinta deiliskipulagsbreyting yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem ekki væri fyrir hendi samþykkt eða staðfest deiliskipulag af svæðinu og því gæti ekki verið um deiliskipulagsbreytingu að ræða.
Hagsmunaaðilum var, eins og áður segir, einnig gefinn kostur á að tjá sig um teikningar af nýbyggingu barnaspítala, sem lagðar höfðu verið fram í byggingarnefnd, með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í ákvæðinu segir m. a. að þegar sótt sé um leyfi skv. 1. mgr. í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir skuli skipulagsnefnd fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu. Þrátt fyrir að í ákvæðinu segi að heimilt sé að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknir í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir telur Skipulagsstofnun að ákvæðið verði ekki skýrt svo rúmt að heimilt sé að veita byggingarleyfi fyrir hvers konar mannvirkjum að undangenginni grenndarkynningu, án deiliskipulagsmeðferðar. Það er álit stofnunarinnar að grenndarkynning eigi einkum við um stakar, óverulegar framkvæmdir, sem kölluðu einungis á óverulega breytingu á deiliskipulagi, væri það til staðar á viðkomandi svæði, sbr. leiðbeiningablað Skipulagsstofnunar nr. 8 um grenndarkynningar. Stofnunin telur, að ekki eigi að gera minni kröfur til málsmeðferðar og kynningar þar sem deiliskipulag er ekki fyrir hendi en gerðar væru ef í gildi væri deiliskipulagaf svæðinu, sem gerði ekki ráð fyrir viðkomandi framkvæmd. Bygging barnaspítala á Landsspítalalóð er viðamikil framkvæmd, sem hlýtur að hafa svo veruleg áhrif á hagsmuni íbúa svæðisins, að kalli á deiliskipulagsmeðferð og kynningu skv. 25. gr. sbr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Skipulagsstofnun vísar einnig til umsagnar, dags. 30. nóvember 1998 um fyrri kæru vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landsspítalalóð. Stofnunin ítrekar þá afstöðu sína sem fram kemur í þeirri umsögn að ljúka hefði átt deiliskipulagsvinnu á Landsspítalalóð áður en veitt var byggingarleyfi fyrir eins viðamiklum framkvæmdum á lóðinni eins og gert var í hinu kærða tilviki.
Samkvæmt framangreindu er það mat Skipulagsstofnunar að málsmeðferð og undirbúningur hins kærða byggingarleyfis vegna fyrirhugaðra framkvæmda við byggingu barnaspítala á Landsspítalalóð hafi ekki verið fullnægjandi.”
Umsögn þessi var kynnt forsvarsmanni kærenda og taka kærendur undir þau sjónarmið sem fram koma í henni.
Niðurstaða: Eins og að framan greinir felldi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála úr gildi ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 um að veita leyfi til byggingar barnaspítala á Landspítalalóð með úrskurði hinn 4. febrúar 1999. Voru forsendur þeirrar niðurstöðu þær, að grenndarkynning, sem skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur ákvað á fundi hinn 23. mars 1998 að efna til, hafi ekki átt stoð í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, þar sem ekki hafði á þeim tíma verið sótt um byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni. Þá taldi úrskurðarnefndin að grenndarkynningin hefði ekki verið í því horfi að um gæti verið að ræða lögmæta kynningu á tillögu að minni háttar breytingu á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 26. gr. sömu laga.
Í máli því sem nú er til meðferðar eru aðstæður aðrar. Þegar ákvörðun var tekin um grenndarkynningu í máli þessu lá fyrir umsókn um nýtt byggingarleyfi, og var því fullnægt skilyrðum 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 hvað það varðar. Breytir engu um þessa niðurstöðu þótt vissrar ónákvæmni hafi gætt í upphafi við meðferð byggingarnefndar á erindi umsækjanda frá 20. janúar 1999, enda áréttað af hans hálfu með bréfum til byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. janúar 1999 og 3. febrúar 1999, að sótt væri að nýju um leyfi fyrir byggingunni í heild. Var auk þess ekki unnt að fjalla um erindi umsækjanda frá 20. janúar 1999 á annan veg en sem umsókn um nýtt byggingarleyfi eftir að úrskurðarnefndin hafði fellt eldra byggingarleyfi úr gildi hinn 4. febrúar1999. Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 er það á valdsviði skipulagsnefnda að efna til grenndarkynningar, þegar þess gerist þörf vegna umsóknar um byggingarleyfi, hvort sem um er að ræða umsókn um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi, þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir, eða umsókn sem felur það í sér að gera verður óverulega breytingu á deiliskipulagi. Þarf sveitarstjórn ekki að hafa tekið ákvörðun um tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulagi, áður en efnt er til kynningar slíkrar tillögu vegna tiltekinnar umsóknar um byggingarleyfi, með stoð í nefndu ákvæði, svo sem kærendur hafa haldið fram. Var skipulags- og umferðarnefnd því til þess bær að taka ákvörðun um grenndarkynningu vegna umsóknar Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um byggingarleyfi fyrir barnaspítala með þeim hætti sem gert var. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynning sú, sem fram fór á tímabilinu 17. febrúar til 1. apríl 1999, hafi verið reist á lögmætum grundvelli. Telur úrskurðarnefndin og að kynningin hafi verið í samræmi við ábendingar þær, sem fram komu í fyrri úrskurði nefndarinnar. Þannig var í kynningunni sýnt það skipulag, sem samþykkt var fyrir Landspítalalóð í ársbyrjun 1976, svo og þær breytingar á því sem verið var að leggja til vegna byggingar barnaspítalans, en jafnframt voru kynntar byggingarnefndarteikningar fyrirhugaðrar nýbyggingar. Ef litið er til kynningargagna, lengdar kynningartíma og þeirra fyrirspurna, sem kærendur gerðu og svarað var, verður einnig að telja að fullnægt hafi verið ákvæði 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 um að grenndarkynning skuli vera ítarleg og að ekki hafi verið þörf sérstakrar greinargerðar um tillöguna.
Á skipulagsuppdráttum þeim, sem kynntir voru í umræddri grenndarkynningu, er sýnt fyrirkomulag bílastæða á lóð Landspítalans, aðkomuleiðir að lóðinni og ökuleiðir innan hennar. Bílastæði, sem sýnd eru á uppdráttum þessum, hafa ekki öll verið gerð, enda er á uppdráttunum sýnt það fyrirkomulag sem fyrirhugað er að verði á lóðinni eftir færslu Hringbrautar. Úrskurðarnefndin telur að á uppdráttum þessum, og í þeim skýringum sem gefnar hafa verið, hafi með fullnægjandi hætti verið gerð grein fyrir aðkomu, ökuleiðum og bílastæðum á lóðinni. Nefndin telur og að með fjölgun bílastæða til bráðabirgða, þar til lokið verður færslu Hringbrautar, verði aukinni bílastæðaþörf vegna barnaspítalans mætt með viðunandi hætti. Verður því ekki fallist á þau sjónarmið kærenda að ekki hafi verði gerð fullnægjandi grein fyrir þessum þáttum við kynningu á byggingu barnaspítala á Landspítalalóð.
Samningsbundinni gerð nýs deiliskipulags fyrir Landspítalalóð á ekki að vera lokið fyrr en hinn 1. febrúar næstkomandi. Þarf eftir það að auglýsa og fjalla um tillögu að nýju skipulagi samkvæmt ákvæði 25. gr. laga nr. 73/1997. Skipulagsvinna þessi varðar ekki einungis byggingu barnaspítala heldur felst í henni heildarendurskoðun á byggingarmagni, fyrirkomulagi mannvirkja, umferðaræða og bílastæða á allri lóðinni. Verður ekki fallist á að nauðsynlegt hafi verið að ljúka gerð þessa nýja heildarskipulags Landspítalalóðar áður en tekin yrði afstaða til umsóknar um byggingarleyfi fyrir barnaspítala. Ekki verður heldur á það fallist að það hafi staðið í vegi fyrir samþykkt hins umdeilda byggingarleyfis þótt samkomulag það sem gert var í desember 1998 milli ríkisins, Reykjavíkurborgar og Ríkisspítala um færslu Hringbrautar og endurskoðun deiliskipulags Landspítalalóðar hafi falið í sér rýmri tímamörk um endurskoðun skipulagsins en skipulags- og umferðarnefnd hafði áður ályktað um á fundi sínum þann 29. júní 1998.
Af hálfu kærenda er því haldið fram að hljóðvist við barnaspítalann standist ekki meginreglu um leyfileg mörk hávaðamengunar og að loftmengun hafi samkvæmt upplýsingum heilbrigðiseftirlits á stundum farið yfir viðmiðunarmörk við fyrirhugaðan barnaspítala.
Samkvæmt fyrirliggjandi umsögn og útreikningum Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen, sem úrskurðarnefndin telur mega leggja til grundvallar við úrlausn um álitaefni varðandi hljóðvist, er ekki farið fram úr viðmiðunargildum hljóðstigs samkvæmt gildandi reglum miðað við spár um umferð og að um nýbyggingu í eldri byggð er að ræða. Þá liggur fyrir staðfesting Hollustuverndar ríkisins þess efnis að niðurstöður mælinga á loftmengun á horni Miklubrautar og Snorrabrautar hafi verið innan viðmiðunarmarka mengunarvarnarreglugerðar frá því þær mælingar hófust. Samkvæmt þessu verður ekki talið að brotið hafi verið gegn ákvæðum gildandi reglugerðar um hljóð- og loftmengun við útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis.
Kærendur telja málsmeðferð borgaryfirvalda hafa verið alvarlega áfátt og að hún hafi brotið gegn ákvæðum 10., 11. og 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls, jafnræði og vanhæfi.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á að skort hafi á fullnægjandi rannsókn af hálfu borgaryfirvalda við undirbúning og afgreiðslu umsóknar byggingarleyfishafa í máli þessu. Ekki verður annað ráðið en að sérfræðingar borgaryfirvalda á sviði skipulags- og byggingarmála hafi unnið að undirbúningi málsins. Við afgreiðslu þess lá m.a. fyrir umsögn umferðardeildar borgarverkfræðings varðandi umferð og umferðaröryggi, svo og niðurstöður óháðra aðila um mælingar á hljóðvist og loftmengun. Er ekki á það fallist að vanrækt hafi verið að leita neinna lögskyldra umsagna, en byggingaryfirvöld eiga um það mat í hverju máli hverra umsagna eða rannsókna þau telja þörf að leita, umfram það sem skylt er að lögum.
Staðhæfingu sína, um að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, byggja kærendur á því að misræmis hafi gætt í mati borgaryfirvalda á því hvaða nágrannar hafi verið taldir eiga hagsmuna að gæta við meðferð málsins. Þannig hafi fleiri íbúum verið sent bréf vegna grenndarkynningar í febrúar 1999 en í mars 1998 auk þess sem Framkvæmdasýsla ríkisins hafi sent fleiri íbúum bréf vegna fyrirhugaðra sprenginga en þeim sem fengu bréf um grenndarkynningu. Af þessu verði að draga þá ályktun að ákvarðanir borgaryfirvalda styðjist ekki við rök heldur geðþótta, en það sé andstætt 11. gr. stjórnsýslulaga, sem kveði á um að gætt skuli samræmis og jafnræðis við úrlausn mála.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessar röksemdir kærenda. Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 á skipulags- og umferðarnefnd mat um það hverjir þeir nágrannar séu, sem teljist eiga hagsmuna að gæta við meðferð máls og grenndarkynningu. Sé nefndin í vafa er henni rétt að gefa fleiri nágrönnum en færri rétt á að tjá sig. Kærendur hafa ekki bent á neina nágranna sem teljast eiga hagsmuna að gæta í máli þessu og ekki var gefinn kostur á að tjá sig við grenndarkynninguna. Ekkert er við það að athuga þótt Framkvæmdasýsla ríkisins hafi tilkynnt fleiri nágrönnum um fyrirhugaðar sprengingar en þeim sem grenndarkynningin tók til. Sprengingar geta haft í för með sér tímabundin óþægindi fyrir nágranna í nokkurri fjarlægð frá verkstað og þar með fleiri nágranna en þá sem eiga hagsmuna að gæta af staðsetningu mannvirkis og starfsemi í því, til lengri tíma litið. Liggja því ekki sömu forsendur til grundvallar mati á því hverjir eigi hagsmuna að gæta í hvoru tilvikinu um sig.
Um hæfi byggingarnefndarmanna gildir ekki hæfisregla 4. gr. stjórnsýslulaga heldur eiga við um þá hæfisreglur sveitarstjórnarlaga sbr. 3. málsl. 1. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 og 2. mgr. 47. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Verður því að líta til hæfisreglna 19. greinar laga nr. 45/1998 við mat á því hvort formaður byggingarnefndar Reykjavíkur hafi verið vanhæfur við meðferð málsins, vegna ummæla sem höfð voru eftir honum í fjölmiðli í tilefni af niðurstöðu úrskurðarnefndar í fyrra máli. Hafa kærendur lagt fram endurrit af frásögn fjölmiðils af ummælum formannsins. Úrskurðarnefndin getur ekki fallist á að ummæli þessi séu þess eðlis að valdi hafi vanhæfi formanns byggingarnefndar við afgreiðslu málsins. Þá tekur nefndin fram að jafnvel þótt svo hefði verið, hefði það ekki sjálfkrafa leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, ef litið er til þess hvernig atkvæði annarra nefndarmanna féllu við afgreiðslu málsins. Ekki þykir hafa þýðingu að fjalla um meint vanhæfi skrifstofustjóra borgarverkfræðings enda hefur hann ekki tekið neina stjórnvaldsákvörðun í málinu.
Eins og fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar í máli þessu telur stofnunin að ekki sé í gildi samþykkt eða staðfest deiliskipulag Landspítalalóðar. Ekki hafi því getað verið um breytingu á deiliskipulagi að tefla. Það sé álit stofnunarinnar að grenndarkynning eigi einkum við um stakar, óverulegar framkvæmdir, sem kölluðu einungis á óverulega breytingu á deiliskipulagi, væri það til staðar á viðkomandi svæði. Telur stofnunin að ekki eigi að gera minni kröfur til málsmeðferðar og kynningar þar sem deiliskipulag er ekki fyrir hendi en gerðar væru ef í gildi væri deiliskipulag af svæðinu, sem gerði ekki ráð fyrir viðkomandi framkvæmd. Bygging barnaspítala sé viðamikil framkvæmd, sem hljóti að hafa svo veruleg áhrif á hagsmuni íbúa svæðisins að kalli á deiliskipulagsmeðferð og kynningu skv. 25. gr. sbr. 18 gr. skipulags- og byggingarlaga.
Af hálfu borgaryfirvalda hefur hins vegar verið lagt til grundvallar við meðferð málsins að í gildi væri séruppdráttur af Landspítalalóð, samþykktur í borgarstjórn 20. maí 1976, sem hefði gildi sem deiliskipulag, og unnt væri að leggja til grundvallar við ákvörðun um byggingu barnaspítala, að undagenginni óverulegri breytingu.
Framkvæmdir á Landspítalalóð hafa verið í samræmi við þennan uppdrátt allt frá árinu 1976 og hafa nokkrar stórar byggingar verið reistar á lóðinni frá þeim tíma, án þess að nokkrar athugasemdir hafi komið fram um þær, svo séð verði. Er þó ljóst að byggingar þessar hafa haft áhrif á hagsmuni nágranna Landspítalalóðar, enda hafa þær haft í för með sér stóraukin umsvif á lóðinni og aukningu umferðar að og frá henni. Á nefndum uppdrætti er gert ráð fyrir allstórri byggingu við fæðingar- og kvensjúkdómadeild Landspítalans og er barnaspítalanum ætlað að rísa á þeim stað, en grunnflötur hans fer þó að nokkru út fyrir þann byggingarreit sem á uppdrættinum er sýndur. Af þessum ástæðum töldu byggingaryfirvöld þörf á að breyta umræddum uppdrætti. Var sú breyting talin óveruleg.
Lóð Landspítalans er í eigu ríkisins og er merkt stofnanasvæði á gildandi uppdrætti aðalskipulags Reykjavíkur. Hefur lóðin verið ætluð til sjúkrahúsbygginga allt frá árinu 1926, en það ár var hornsteinn lagður að byggingu Landspítalans. Eigendur íbúðarhúsa þeirra, er síðar risu andspænis Landspítalalóðinni, vestan Barónsstígs, hafa ætíð mátt gera ráð fyrir því að uppbygging ætti sér stað á lóðinni, svo sem raunin hefur orðið. Eru hús fæðingar- og kvensjúkdómadeildar spítalans þær byggingar á lóðinni sem standa næst Barónsstíg, á móts við hús kærenda, og er fyrirhuguð bygging barnaspítala vestan þeirra bygginga og tengd þeim.
Úrskurðarnefndin telur að kærendum hafi mátt vera ljóst að á lóð Landspítalans gæti komið til frekari bygginga sem áhrif hefðu á næsta nágrenni. Þurfa þeir, sem eigendur fasteigna í námunda við stofnanasvæði, að sæta því að eðlileg uppbygging eigi sér stað á svæðinu, í samræmi við þarfir þeirrar starfsemi sem um ræðir, m.a. byggingu stórra og umfangsmikilla mannvirkja. Úrskurðarnefndin telur að bygging barnaspítala á fyrirhuguðum stað á lóðinni sé hvorki stærri eða meiri framkvæmd en búast hefði mátt við og verður að ætla að í deiliskipulagi hefði verið gert ráð fyrir möguleika á viðbygginu við fæðingar- og kvensjúkdómadeildina, með líkum hætti og gert er á óstaðfestum séruppdrætti af lóðinni frá 1976.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður fyrirhuguð bygging barnaspítala ekki talin umfangsmikil miðað við skilgreinda landnotkun lóðarinnar og eðli þeirrar starfsemi sem þar fer fram. Er það því niðurstaða úrskurðarnefndar að heimilt hafi verið að veita byggingarleyfi fyrir mannvirkinu að undangenginni grenndarkynningu með stoð í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, óháð því hvort fyrir lá staðfestur deiliskipulagsuppdráttur af lóðinni eða ekki. Þykja því ekki efni til þess að taka afstöðu til þess hvert sé gildi þess séruppdráttar af Landspítalalóð, sem samþykktur var í borgarstjórn þann 20. maí 1976.
Samkvæmt framansögðu er hafnað kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var í borgarstjórn 3. júní 1999, um að veita leyfi til byggingar sjúkrahúss (barnaspítala) á lóð Landspítalans samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist nokkuð vegna mikils umfangs málsins, anna og sumarleyfa.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var í borgarstjórn 3. júní 1999, um að veita leyfi til byggingar sjúkrahúss (barnaspítala) á lóð Landspítalans samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.
