Ár 1998, þriðjudaginn 29. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 37/1998, kæra J vegna synjunar byggingarnefndar Kópavogs á umsókn um endurnýjun leyfis til stækkunar bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. október 1998, sem barst nefndinni sama dag, kærir Othar Örn Petersen hrl., f.h. J, Vatnsendabletti 102, Kópavogi ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 16. september 1998 um að synja umsókn kæranda um endurnýjun leyfis til stækkunar bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 22. september 1998 og tilkynnt kæranda með bréfi byggingarfulltrúa dags. 28. sama mánaðar. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt leyfi til að hefja framkvæmdir á lóð sinni í samræmi við umsókn sína. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Kærandi mun hafa keypt fasteignina Vatnsendablett 102, íbúðarhús ásamt bílskúr, í febrúar 1994. Húsið hafði áður verið sumarbústaður en á árinu 1988 hafði, að sögn kæranda, fengist leyfi til að stækka bústaðinn og breyta honum í íbúðarhús. Hinn 10. september 1987 hafði verið veitt leyfi til þess að stækka bílskúr á lóðinni úr 21 fermetra í 36 fermetra, en síðar, eða hinn 12. september 1991, var veitt leyfi til þess að stækka skúrinn í 45 fermetra. Leyfi þessi höfðu hins vegar ekki verið nýtt og höfðu því ekki verið gerðar þær breytingar á skúrnum, sem leyfðar höfðu verið.
Hinn 28. apríl 1998 sótti kærandi um leyfi til að stækka umræddan skúr í 50 fermetra. Erindi þessu var vísað til skipulagsnefndar Kópavogsbæjar og kom það til umfjöllunar á fundi nefndarinnar hinn 2. júní 1998. Taldi nefndin sér ekki fært að afgreiða erindið meðan ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu. Var þessi niðurstaða staðfest á fundi bæjarráðs Kópavogs hinn 4. júní 1998.
Hinn 8. september 1998 sótti kærandi á ný um leyfi til stækkunar bílskúrsins í 50 fermetra enda hafði fyrra erindi hans ekki komið til endanlegrar afgreiðslu byggingarnefndar. Var erindi kæranda hafnað á fundi byggingarnefndar hinn 16. september 1998. Voru færð fram þau rök fyrir þeirri niðurstöðu, að nefndin sæi sér ekki fært að samþykkja erindið þar eð deiliskipulag lægi ekki fyrir. Ákvörðun þessi var staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 22. september 1998 og var kæranda tilkynnt um þessa niðurstöðu í málinu.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að unnt sé að heimila framkvæmdir án þess að deiliskipulag liggi fyrir. Vísar kærandi til 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 og 7. mgr. 43. greinar sömu laga. Hafi það verið ætlun sveitarstjórnar að bera fyrir sig frestunarheimild ákvæðis 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 hefði þurft að rökstyðja hvers vegna það var gert og tilgreina hvernig umbeðin framkvæmd færi gegn fyrirhuguðu deiliskipulagi. Ennfremur byggir kærandi á því að í erindi byggingarfulltrúa dags. 28. september 1998 sé ekki að finna rökstuðning fyrir ákvörðun bæjarstjórnar og verði að telja að umrædd afgreiðsla uppfylli ekki kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning sbr. og 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997. Í umræddu erindi sé einungis tekið fram að ekki liggi fyrir deiliskipulag en ljóst sé að slíkt sé ekki nægjanlegt til synjunar útgáfu byggingarleyfis. Eitthvað meira þurfi til að koma. Í þegar byggðu hverfi hafi í raun komist á ákveðið „skipulag“ með þeim byggingum og notkun lands, sem heimiluð hafi verið. Umræddur bílskúr standi á lóð kæranda og á árinu 1991 hafi verið veitt byggingarleyfi til stækkunar hans. Ekki verði séð að forsendur hafi breyst verulega síðan þá né heldur að fyrirhuguð bygging fari gegn þeirri byggð, sem fyrir sé á svæðinu. Það séu því engar forsendur til þess að beita umræddri frestunarheimild í máli þessu. Þá vitnar kærandi til skrifa formanns bæjarráðs Kópavogs um vinnubrögð við skipulag og uppbyggingu Vatnsendasvæðisins máli sínu til stuðnings. Kærandi telur að fallast beri á kröfu sína þar sem ekki hafi verið sýnt fram á að ekki séu forsendur til þess að beita ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.
Málsrök byggingarnefndar: Í greinargerð byggingarnefndar um kæruefnið dags. 15. desember 1998 er gerð grein fyrir aðdraganda málsins. Telur byggingarnefnd að kærandi hafi verið upplýstur um efni málsins með afgreiðslu skipulagsnefndar 2. júní 1998. Rökstuðningur byggingarnefndar sé með tilvísun til afgreiðslu skipulagsnefndar og telji byggingarnefnd hann fullnægjandi.
Nefndin telur ákvæði 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem fjalli um niðurrif eða breytingar á húsum, ekki eiga við í málinu. Bæjaryfirvöld hafi fram að þessu heimilað viðbyggingar við svonefnda ársbústaði sem séu hús sem búið sé í allt árið. Hafi bæjarstjórn samþykkt reglur um byggingarmál í Vatnsendalandi á árinu 1987, þar sem m. a. sé talað um „viðurkennda ársbústaði“, en þessar reglur hafi ekki haft neitt lögformlegt gildi eða tilvísan í lagaheimildir. Hafi þetta verið gert til þess að stemma stigu við óleyfisbyggingum og ná tökum á ástandi byggingarframkvæmda á svæðinu.
Þá segir í greinargerð byggingarnefndar að 3. tl. til bráðabirgða í lögum nr. 73/1997 fjalli um heimild til einstakra framkvæmda utan skipulags en sveitarstjórn sé ekki skylt að verða við slíku. Að því er varðar ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 þá taki það til framkvæmda í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag sé ekki fyrir hendi. Þar sé átt við skipulagða byggð frá fyrri tíð þegar deilskipulagsskyldan hafi ekki verið til í lögum. Byggðin í Vatnsenda sé ekki skipulögð byggð heldur strjál og sundurleit og flest hús þar byggð í óleyfi á eftirstríðsárunum, upphaflega sem sumarhús. Byggðina verði að skilgreina í samræmi við 2. mgr. 5. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, þar sem leyfðar hafi verið einstakar framkvæmdir.
Í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé skýrt kveðið á um að allt land skuli deiliskipulagt og hafi verið horfið frá því að vinna eftir fyrrgreindum reglum um byggingarmál í Vatnsendalandi. Búið sé að samþykkja deiliskipulag fyrir hluta svæðisins en eign kæranda liggi utan þess hluta.
Fráleitt sé að hægt sé að skilgreina umrædda byggð í samræmi við 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og telji byggingarnefnd sig hafa haft lagaforsendur til þess að synja erindi kæranda.
Að því er varðar tilvitnun í hugleiðingar formanns bæjarráðs fyrir síðustu kosningar er tekið fram að þar sé hann að fjalla um þegar samþykkt deiliskipulag og væntanlegt deiliskipulag. Hann sé þar að reifa hugmyndir sínar um framtíðina en ekki samþykktar skipulagsáætlanir bæjaryfirvalda.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefnið. Í umsögn stofnunarinnar er á það bent að það sé ekki fortakslaus skylda að til grundvallar byggingarleyfi liggi deiliskipulag, þó það sé meginreglan. Sérstaklega eigi þetta við um minni háttar framkvæmdir eins og stækkun bílskúrs, sem áður hefur verið veitt leyfi fyrir. Er vísað til ákvæða 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 í þessu sambandi sbr. 7. mgr. 43. greinar sömu laga.
Þá er á það bent að skv. 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 beri byggingarnefnd að rökstyðja afgreiðslu á erindum sem henni berast. Telur Skipulagsstofnun að rökstuðningur byggingarnefndar Kópavogs, að nefndin sjái sér ekki fært að samþykkja erindið þar eð deilskipulag liggi ekki fyrir, sé ekki fullnægjandi þar sem deiliskipulagsskyldan sé ekki fortakslaus í þegar byggðum hverfum. Beri því að leggja fyrir byggingarnefnd Kópavogs að taka málið fyrir að nýju og færa frekari rök fyrir niðurstöðu sinni, m. a. um það hvaða forsendur það séu á viðkomandi svæði sem leiði til þess að nefndin telji ekki unnt að vísa málinu til skipulagsnefndar og láta fara fram grenndarkynningu sbr. 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Niðurstaða: Í máli þessu er til úrlausnar hvort byggingarnefnd hafi verið rétt að synja umsókn um byggingarleyfi á þeirri forsendu að deiliskipulag hafi ekki verið fyrir hendi. Kemur því m.a. til skoðunar við úrlausn málsins hver sé réttur umsækjanda um byggingarleyfi við slíkar kringumstæður.
Í eignarréttindum að fasteign felast réttindi til umráða og hagnýtingar eignarinnar, þar á meðal réttur til byggingar mannvirkja á lóð eða landi. Þessum réttindum eru þó settar ýmsar almennar skorður í lögum, m.a. í skipulags- og byggingarlögum, en með þeim er stjórnvöldum fengið víðtækt vald til þess að taka ákvarðanir um þróun byggðar, landnotkun og gerð og fyrirkomulag einstakra mannvirkja. Í samræmi við heimildir eignarréttarins og þau markmið, sem sett eru fram í 1. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, verður að telja það meginreglu að veita beri landeiganda eða lóðarhafa byggingarleyfi samkvæmt umsókn enda sé fyrirhuguð framkvæmd í samræmi við gildandi byggingar- og skipulagslöggjöf og skipulag á viðkomandi svæði og raski ekki rétti annarra.
Með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var lögfest skylda til að gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Það var þó greinilega ekki ætlun löggjafans að girða með öllu fyrir veitingu byggingarleyfa þar sem deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt, enda ljóst að langan tíma getur tekið að ljúka gerð aðal- og deiliskipulags á landinu öllu eftir því sem við á og að er stefnt með nefndum lögum. Verður þetta m.a. ráðið af ákvæði til bráðabirgða í niðurlagi laganna þar sem fram kemur að sveitarfélögum eru ætluð 10 ár frá gildistöku laganna til þess að ljúka gerð aðalskipulags svo og að sveitarstjórn getur leyft einstakar framkvæmdir án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag eða samþykkt deiliskipulag að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar. Þá er í 2. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 sjálfstæð heimild til þess að veita byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum enda þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir, en áskilin er þá sérstök málsmeðferð skv. 7. mgr. 43. gr. laganna.
Enda þótt ákvæði 2. mgr. 23. greinar lagan nr. 73/1997 sé að formi til heimildarákvæði verður ekki talið að sveitarstjórn sé í sjálfsvald sett að ákveða hvort veita beri byggingarleyfi á grundvelli heimildarinnar eða ekki. Er ljóst af ákvæði 7. mgr. 43. greinar laga nr. 73/1997 að byggingarnefnd ber við þessar aðstæður að vísa umsókn til skipulagsnefndar, sem fjalla skal um málið og hlutast til um grenndarkynningu, áður en umsóknin hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar en við þá afgreiðslu ber að líta til réttar umsækjanda og skal þess gætt að sá réttur verði ekki fyrir borð borinn sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997.
Í máli því sem hér er til úrlausnar liggur fyrir að samkvæmt gildandi aðalskipulagi er gert ráð fyrir íbúðarbyggð á umræddu svæði. Þar er þegar fyrir nokkur byggð og hafa einstök hús á svæðinu verið samþykkt til íbúðar, m. a. hús kæranda. Þá liggur fyrir að áður hafði verið veitt leyfi til stækkunar umrædds skúrs á lóð kæranda en að það byggingarleyfi hafði ekki verið nýtt innan lögmælts frests og því fallið úr gildi.
Það er skoðun úrskurðarnefndarinnar að eins og atvikum er háttað í málinu hafi byggingarnefnd borið að fjalla um umsókn kæranda í samræmi við ákvæði 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og taka að því búnu rökstudda ákvörðun um erindið sbr. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997. Sá rökstuðningur skipulagsnefndar og byggingarnefndar, að ekki hafi verið unnt að fallast á erindi kæranda þar sem deiliskipulag lá ekki fyrir, telst ekki fullnægjandi, enda stendur það eitt, að deiliskipulag skorti, ekki í vegi fyrir því að umsókn kæranda hefði getað komið til efnislegrar afgreiðslu og eftir atvikum verið samþykkt.
Þar sem hin kærða ákvörðun var samkvæmt framansögðu ekki studd viðhlítandi rökum verður ekki hjá því komist að fella hana úr gildi en jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogsbæjar að taka umsóknina til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindisins í samræmi við ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Kópavogsbæjar frá 16. september 1998 um að hafna umsókn J um endurnýjun á byggingarleyfi fyrir stækkun bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi er felld úr gildi. Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindis hans í samræmi við ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
