Ár 1998, þriðjudaginn 8. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 32/1998, kæra Háspennu ehf. vegna ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 28. júlí 1998 um að fresta afgreiðslu erindis kæranda um að borgarráð hlutist til um að leyfi til breytinga á fasteigninni Skólavörðustíg 6, Reykjavík verði veitt nú þegar og að teikningar verið síðan afgreiddar á næsta fundi byggingarnefndar Reykjavíkur og vegna ákvörðunar borgarráðs frá 29. september 1998 um að synja erindi kæranda um endurskoðun fyrri ákvörðunar ráðsins.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 30. september 1998, sem barst nefndinni sama dag, kærir Ólafur Garðarsson hrl., f.h. Háspennu ehf., ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 28. júlí 1998 um að fresta afgeriðslu erindis kæranda um að borgarráð hlutist til um að leyfi verið veitt til framkvæmda við breytingar á húsnæði að Skólavörðustíg 6 og ákvörðun borgarráðs frá 29. september 1998 um að hafna beiðni kæranda um endurupptöku málsins og endurskoðun á fyrri afstöðu. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og „að lagt verði fyrir kærða að afgreiða erindi kæranda í samræmi við lög og reglur.“ Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Þann 11. júlí 1997 tók kærandi á leigu húsnæði að Skólavörðustíg 6 í Reykjavík. Hugðist hann hefja þar rekstur sjálfvirkra happdrættisvéla og hóf undirbúning starfseminnar, m.a. að breytingum á húsnæðinu. Íbúar að Skólavörðustíg 6b munu hafa haft spurnir af þessum áformum og rituðu af því tilefni bréf til borgarráðs og skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur hinn 24. júní 1997 þar sem þeir mótmæltu fyrirhugaðri starfsemi kæranda á þessum stað. Var bréf þetta sent borgarráði sem fylgiskjal með bréfi dags. 1. júlí 1997. Frekari mótmæli bárust með bréfi íbúa að Skólavörðustíg 5 til borgarráðs dags. 23. september 1997 og fylgdu því undirskriftarlistar með mótmælum allmargra verslunareigenda, húseigenda og íbúa við neðri hluta Skólavörðustígs og í næsta nágrenni. Eru undirskriftir 41 talsins á listunum.
Hinn 30. september 1997 ritaði Gunnar Eydal hrl., skrifstofustjóri borgarstjórnar, minnisblað til borgarráðs þar sem m.a. kemur fram að á svæði því sem hér um ræðir sé leyfð verslun og þjónusta og falli fyrirhuguð starfsemi þar undir. Eigi að sérgreina þá notkun frekar þurfi ákvörðun borgarráðs, sem þá myndi ná til tiltekinna svæða, en slík stefna hafi ekki verið mörkuð. Áðurnefnd mótmæli og minnisblað skrifstofustjóra borgarstjórnar komu til umræðu á fundi borgarráðs hinn 30. september 1997. Kom þar fram að ráðið teldi rekstur sjálfvirkra happdrættisvéla, ef fyrirhugaður væri, afar óæskilegan á þessum stað og samþykkti borgarráð að kynna það sjónarmið viðkomandi aðilum. Var framkvæmdastjóra Happdrættis Háskóla Íslands kynnt þessi afstaða með bréfi borgarstjóra dags. 1. október 1997 en H.H.Í. er eigandi þeirra happdrættisvéla sem kærandi hugðist reka á umræddum stað. Af hálfu H.H.Í. var talið að ráða mætti af bréfinu að misskilnings gætti um eðli reksturs happdrættisvélanna og fordóma í hans garð, sem nauðsynlegt væri að leiðrétta, og var lögmanni H.H.Í., Gesti Jónssyni hrl., falið að svara bréfi borgarstjóra. Ritaði lögmaðurinn bréf til borgarstjóra dags. 7. október 1997 þar sem sjónarmið H.H.Í. eru skýrð og m. a. tekið fram að rekstraraðili hafi hvorki í hyggju að hafa vínveitingar á staðnum né að óska leyfis til starfsemi að næturlagi. Sé því ekki ástæða til þess fyrir hagsmunaaðila í grenndinni að hafa áhyggjur af því að reksturinn trufli aðra starfsemi á svæðinu. Í bréfinu er og lýst þeirri skoðun að fyrirhugaður rekstur teljist til þeirrar starfsemi sem leyfð sé á svæðinu og því innan þeirra marka sem hagsmunaaðilar þar verði að sætta sig við.
Ekki verður ráðið af gögnum málsins að bréfi lögmannsins hafi verið svarað og hélt kærandi áfram undirbúningi fyrirhugaðrar starfsemi. Hinn 6. maí 1998 var lögð fram hjá byggingarfulltrúanum í Reykjavík umsókn þinglýsts eiganda fasteignarinnar nr. 6. við Skólavörðustíg þar sem sótt var um leyfi til þess að gera þær breytingar á húsnæðinu, sem kærandi áformaði að gera. Er á umsóknarblaði tilgreint að sótt sé um leyfi til breytinga á innréttingu, setja hringstiga á milli hæða, nýtt salerni og setja upp skilti. Á teikningum, sem fylgdu umsókninni, eru umræddar breytingar sýndar, en á teikningunum kemur jafnframt fram að fyrirhugað er að innrétta spilasali á 1. og 2. hæð og koma fyrir 16 spilakössum (happdrættisvélum) í hvorum sal. Umsókn þessi var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 12. maí 1998. Var afgreiðslu málsins frestað og málinu vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar og var umsækjanda tilkynnt þessi ákvörðun með bréfi dags. 13. maí 1998. Með bréfi byggingarfulltrúa dags. 12. maí 1998 til kæranda var honum tjáð að framkvæmdir við breytingar á eigninni hefðu verið stöðvaðar með vísun til 1. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem ekki hefði verið samþykkt leyfi til breytinganna. Var þinglýstum eiganda eignarinnar sent afrit þessa bréfs.
Á fundi borgarráðs hinn 19. maí 1998 var ítrekuð fyrri afstaða ráðsins í málinu og mun kærandi í framhaldi af því hafa óskað eftir fundi með formanni borgarráðs um málið. Munu forsvarsmenn kæranda eftir þetta hafa átt í viðræðum og bréfaskriftum við fulltrúa borgarinnar um málið en á fundi borgarráðs hinn 28. júlí 1998 var lögð fram umsögn borgarskipulags frá 30. júní 1998 um erindi kæranda. Samþykkti borgarráð á fundinum að fela Borgarskipulagi að flýta endurskoðun deiliskipulags reitsins og frestaði afgreiðslu erindis kæranda með vísun til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var lögmanni kæranda tilkynnt um þessa ákvörðun með bréf dags. 28. júlí 1998.
Kærandi vildi ekki una þessum málalokum og ritaði lögmaður hans bréf til borgarráðs dags. 9. september 1998, þar sem hann óskaði þess að borgarráð endurskoðaði fyrri afstöðu sína og færði fram rök fyrir erindinu. Jafnframt beindi lögmaður H.H.Í. rökstuddri áskorun sama efnis til borgarráðs með bréfi dags. 8. september 1998. Erindi þessi voru tekin fyrir á fundi borgarráðs hinn 29. september 1998. Var á fundinum lögð fram umsögn borgarlögmanns um erindi lögmannanna dags. 28. september 1998 og var erindunum hafnað með vísun til umsagnarinnar. Að fenginni þessari niðurstöðu skaut kærandi málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru dags. 30. september 1998.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er í fyrsta lagi á því byggt að skilyrði 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 séu ekki fyrir hendi og hafi því ekki verið heimilt að fresta afgreiðslu erindis hans með vísan til þess ákvæðis. Ákvæðið eigi einungis við í þeim tilvikum þar sem deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt. Þó verði ákvæðinu beitt þar sem deiliskipulag er í gildi ef breytingar á því standa yfir eða ef setja á ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag. Í tilviki því, sem hér um ræðir, sé í gildi deiliskipulag, breytingar á því hafi ekki staðið yfir og aldrei hafi verið á það minnst að setja ætti ákvæði um hverfisvernd í það deiliskipulag, sem fyrir er. Umrætt ákvæði sé íþyngjandi og beri að skýra þröngt. Sé ljóst að skilyrði þess að beita megi ákvæðinu hafi ekki verið fyrir hendi.
Í öðru lagi er því haldið fram af hálfu kæranda að ákvæði 6. mgr. 43. gr. l. 73/1997 eigi ekki við um þau tilvik þegar sótt er um óverulegar breytingar innanhúss. Eigi heimildin einungis við þegar sótt er um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi að utan. Vitnar kærandi til nefndarálits umhverfisnefndar Alþingis um ákvæðið þar sem segir að það sé sett að norskri fyrirmynd og vegna tveggja nýgenginna úrskurða umhverfisráðherra um niðurfellingu á synjun byggingarnefndar Reykjavíkur um heimild til niðurrifs á húsum. Telur kærandi að af lögskýringargögnum verið ráðið að einungis hafi vakað fyrir löggjafanum að heimila frestun á afgreiðslu umsókna um niðurrif eða verulegar útlitsbreytingar á húsi.
Loks vísar kærandi til skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um kærufrest bendir kærandi sérstaklega á það að óskað hafi verið endurskoðunar á ákvörðun borgarráðs frá 28. júlí 1998 og beðið svars við því erindi en að málinu hafi verið vísað til úrskurðarnefndarinnar þegar í stað eftir að beiðni kæranda um endurskoðun hafði verið hafnað.
Málsrök borgaryfirvalda: Af hálfu borgaryfirvalda er ágreiningur í máli þessu fyrst og fremst sagður lúta að túlkun á ákvæði 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Er áréttað að borgaryfirvöld hafi litið svo á að í áformum kæranda hafi falist breyting á notkun húsnæðis eins og ráða megi af málsgögnum og hafi því ekki einungis verið um að tefla óverulegar breytingar innanhúss. Umrætt húsnæði hafi verið byggt og samþykkt sem verslunarhúsnæði. Húsið standi við eina aðalverslunargötu borgarinnar og hafi verið nýtt til verslunarreksturs en sú starfsemi falli vel inn í þá götumynd og aðra starfsemi, sem fyrir sé á svæðinu. Rekstur spilasala verði ekki flokkaður undir almenna verslun, t.a.m. með tilliti til laga nr. 41/1968 um verslunaratvinnu. sbr. 1. mgr. 2. gr. þeirra laga. Jafnframt hafi starfsemin það í för með sér að byrgja verði glugga með einhverjum hætti og breyti það yfirbragði hússins og götumyndinni.
Þá er á það bent, að endurskoðun miðborgarkafla Aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016 hafi hafist á árinu 1997 og hafi staðið yfir þegar umsókn um breytingar að Skólavörðustíg 6 hafi borist í maí 1998. Þessi vinna við endurskoðun aðalskipulags sé nauðsynleg forsenda þess að leggja fram endurskoðað deiliskipulag reitsins. Verði því að líta svo á að í raun hafi staðið yfir breytingar á deiliskipulagi miðborgarsvæðisins og þar með neðri hluta Skólavörðustígs.
Af hálfu borgaryfirvalda er hafnað þeim sjónarmiðum kæranda að ákvæði 6. mgr. 43. gr. beri að skýra þröngt og með þeim hætti sem kærandi heldur fram. Ákvæðið taki berum orðum til breytinga á húsi og hefði löggjafanum verið í lófa lagið að orða ákvæðið á annan veg ef ætlunin hefði verið að takmarka heimildina við verulegar útlitsbreytingar eða ytri breytingar. Bent er á að í 1. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 séu tilgreindar þær breytingar á húsi sem byggingarleyfi þurfi til og séu þar m.a. nefndar breytingar á formi, svipmóti og notkun húss. Sé fráleitt að ætla að orðalagi 6. mgr. 43. gr. „breytingar á húsi“ sé ætlað að hafa miklu þrengra gildissvið en 1. mgr. gerir ráð fyrir þrátt fyrir að upptalning 1. mgr. sé ekki endurtekin í 6. mgr. Því hafi verið litið svo á að umrædd frestunarheimild 6. mgr. 43. gr. geti einnig tekið til breytinga á notkun húsnæðis.
Loks er áréttað af hálfu borgaryfirvalda að jafnvel þótt einungis væri um að ræða breytingu innanhúss teldist slík breyting falla undir ákvæði 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 enda um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir að ræða sbr. 1. mgr. 11. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.
Telja borgaryfirvöld að samkvæmt framansögðu beri að hafna kröfum kæranda í málinu.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni máls þessa með vísan til e liðar 4. gr. laga nr. 73/1997. Segir í umsögn stofnunarinnar að starfsemi kæranda sé í samræmi við greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016 um miðborg/miðhverfi þar sem leyfð sé blönduð starfsemi. Þá sé í gildi deiliskipulag fyrir viðkomandi svæði og sé þar gert ráð fyrir skrifstofum, verslun og þjónustu (atvinnuhúsnæði) og íbúðum. Landnotkun fyrir Skólavörðustíg 6 sé þar ekki þrengd og sé því ekki fyrirhugað að breyta notkun hússins þar sem bæði fyrri notkun og sú fyrirhugaða sé verslun/þjónusta og í samræmi við aðalskipulag og staðfest deiliskipulag.
Þá telur stofnunin að með hliðsjón af tilurð og eðli frestunarheimildar 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga beri ekki að skýra ákvæðið svo rúmt að það taki til óverulegra breytinga innanhúss. Ákvæðið eigi fyrst og fremst við ef gera eigi breytingar á húsum, sem ástæða þyki að vernda, sem breyta kynnu götumynd. Þó geti það einnig átt við ef um er að ræða breytingar á notkun, sem í grundvallaratriðum væri ólík fyrri notkun húss og um verulegar breytingar á húsnæði.
Telur stofnunin að byggingarnefnd hafi borið að taka afstöðu til umsóknar þeirrar sem um ræðir og afgreiða erindið efnislega. Séu breytingar þær, sem um var sótt, óverulegar og geti ekki haft áhrif á hugsanlega endurskoðun á deilskipulagi á svæðinu. Því hafi ekki verið eðlilegt að fresta afgreiðslu erindisins með vísan til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eins og gert hafi verið.
Niðurstaða: Úrskurðarnefndin telur að jafvel þótt áhöld kunni að vera um það hvort kæra í máli þessu hafi borist innan lögmælts kærufrests skv. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 sbr. og 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mæli veigamiklar ástæður með því að kæran verði tekin til meðferðar eins og atvikum er háttað í málinu. Verður málið því tekið til efnisúrlausnar með vísun til 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Umsóknir um byggingarleyfi sæta meðferð samkvæmt ákvæðum í IV. kafla skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Samkvæmt 4. mgr. 43. greinar laganna skal senda skriflega umsókn um byggingarleyfi til hlutaðeigandi byggingarnefndar ásamt nauðsynlegum hönnunargögnum og skilríkjum eins og nánar greinir í tilvitnuðu ákvæði. Samkvæmt 2. mgr. 38. greinar sömu laga er það í höndum byggingarnefnda að fjalla um byggingarleyfisumsóknir og álykta um úrlausn þeirra til viðkomandi sveitarstjórnar. Samkvæmt 2. mgr. 39. greinar laganna skal byggingarnefnd rökstyðja afgreiðslu á erindum, sem henni berast, og skulu ákvarðanir nefndarinnar lagðar fyrir sveitarstjórn til afgreiðslu.
Í samræmi við þessar málsmeðferðarreglur lagði eigandi fasteignarinnar að Skólavörðustíg 6 umsókn fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur hinn 6. maí 1998 um leyfi til breytinga á eigninni vegna fyrirhugaðrar starfsemi kæranda. Svo sem að framan er rakið var meðferð málsins frestað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 12. maí 1998 og því vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar. Hefur erindið ekki hlotið frekari meðferð hjá embætti byggingarfulltrúa eða í byggingarnefnd.
Erindi það, sem borgarráð tók til meðferðar á fundi sínum hinn 28. júlí 1998, sýnist hafa verið erindi Ólafs Garðarssonar hrl. f.h. Háspennu ehf. til borgarráðs dags. 16. júlí 1998 þar sem þess er óskað að borgarráð hlutist til um að framkvæmdaleyfi verði þegar veitt vegna framkvæmda að Skólavörðustíg 6 og að teikningar verði síðan formlega afgreiddar á næsta fundi byggingarnefndar. Ekki er unnt að líta á erindi þetta sem umsókn um byggingarleyfi enda hafði slíkri umsókn þá þegar verið beint til byggingarnefndar og var þar til meðferðar. Hafði byggingarnefnd ekki ályktað um úrlausn málsins til borgarráðs svo sem skylt er skv. ákvæði 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Af þessum sökum var borgarráði ekki heimilt að afgreiða erindi kæranda með vísun til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, svo sem gert var, en að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ákvæði þessu einungis beitt þegar til meðferðar er tiltekin umsókn um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi, sem sætt hefur lögbundinni málsmeðferð. Svo var ekki í umræddu tilviki.
Þar sem ákvörðun borgarráðs frá 28. júlí 1998 um að fresta afgreiðslu erindis kæranda með vísun til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var, samkvæmt framansögðu, í andstöðu við reglur laga nr. 73/1997 um meðferð umsókna um byggingarleyfi, svo og almennar reglur stjórnsýslu um valdmörk og aðgreiningu valds, verður ekki hjá því komist að fella þá ákvörðun úr gildi. Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að ljúka, án ástæðulauss dráttar, afgreiðslu umsóknar eiganda Skólavörðustígs 6 í samræmi við málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Með hinni kærðu ákvörðun borgarráðs frá 29. september 1998 var hafnað erindi kæranda frá 9. september 1998 um endurskoðun ákvörðunar ráðsins frá 28. júlí 1998. Þar sem fyrrnefnd ákvörðun var ógild voru ekki efni til þess að ráðið endurskoðaði hana eða að það tæki nýja ákvörðun í málinu á fundi sínum hinn 29. september 1998 eins og það lá þá fyrir. Þykir því ekki hafa þýðingu að taka afstöðu til kröfu kæranda um ógildingu þeirrar ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna nefndarmanna.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs frá 28. júlí 1998 um að fresta afgreiðslu erindis kæranda um að borgarráð hlutist til um að kæranda verði veitt leyfi til framkvæmda við breytingar á fasteigninni nr. 6 við Skólavörðustíg og að teikningar verði samþykktar á næsta fundi byggingarnefndar. Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka til efnislegrar meðferðar umsókn eiganda Skólavörðustígs 6 frá 6. maí 1998 um breytingar á eigninni, sem frestað var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 12. maí 1998 og vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar.
