9/2025 Framlenging bráðabirgðaheimildar Álfsnesi

Árið 2025, miðvikudaginn 7. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 9/2025, kæra á ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 3. janúar 2025 um að framlengja bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi Skotfélags Reykja­víkur á skotsvæði félagsins á Álfsnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 12. janúar 2025, kærir eigandi, Stekk, Kjalarnesi, þá ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 3. janúar 2025 að framlengja bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi Skotfélags Reykjavíkur á skotsvæði félagsins á Álfsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. febrúar 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Arnarhóli II, við botn Kollafjarðar, þá ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar og Náttúruverndarstofnunar að framlengja bráða­birgða­heimild fyrir starfsemi Skotfélags Reykjavíkur á skotsvæði félagsins á Álfsnesi. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður það kærumál, sem er nr. 18/2025, sameinað máli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða enda þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfis- og orkustofnun 7. febrúar 2025.

Málavextir: Tvö félög hafa á annan áratug rekið skotvelli á Álfsnesi og hafa álitamál vegna þeirra áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar. Með bréfum til Umhverfis­stofnunar, dags. 5. ágúst 2024, óskuðu félögin eftir bráðabirgðaheimildum fyrir starfsemina, skv. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Mánuði síðar eða hinn 5. september s.á­. veitti Umhverfisstofnun þeim hvora sína heimildina til fjögurra mánaða. Hinn 1. janúar 2025 tók Umhverfis- og orkustofnun við verkefnum Umhverfisstofnunar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. a-lið 2. tl. 8. gr. laga nr. 110/2024 um Umhverfis- og orkustofnun. Voru báðar framangreindar bráðabirgðaheimildir framlengdar með ákvörðunum Umhverfis- og orkustofnunar 3. janúar 2025 með gildistíma til 5. janúar 2026, eða þar til starfsleyfi væri gefið út. Í máli þessu er deilt um framlengingu bráðabirgðaheimildar Skotfélags Reykjavíkur, en starfsleyfi hefur þegar verið gefið út vegna starfsemi Skotveiðifélags Reykja­víkur og nágrennis.

Málsrök kærenda: Eigandi Stekks vísar til þess að þrátt fyrir að margir mánuðir séu liðnir frá því að bráðabirgðaheimild hafi verið veitt og lengra síðan Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 hafi verið breytt séu hvorki komnar fram fullnægjandi tillögur að aðgerðum til að lágmarka ónæði og hávaða né hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur framkvæmt nýjar hávaðamælingar. Liðinn sé eðlilegur tími til að uppfylla skilyrði gildandi aðalskipulags og ekki ástæða til að gefa út eða fram­lengja bráða­birgða­heimildina án þess að ákvæði þess séu uppfyllt. Þá sé óeðlilegt að hagaðilum hafi hvorki við útgáfu né við framlengingu heimildarinnar verið tilkynnt um þær ákvarðanir.

Eigandi Arnarhóls bendir á markmið 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunar­varnir. Nýtt aðalskipulag hafi tekið gildi 30. júlí 2024 og Skotfélag Reykjavíkur þá þegar getað hafist handa við að uppfylla skilyrði þess og sé því illskiljanlegt að brýn þörf sé nú talin til útgáfu bráðabirgðaheimildar. Það sé skilyrði útgáfu bráðabirgðaheimildar samkvæmt 7. gr. a. laga nr. 7/1998 að fullnægjandi umsókn liggi fyrir hjá útgefanda starfsleyfis og skuli í um­sókninni til­greina skýrt tilgang, ástæður og fyrir­hugaðar aðgerðir á gildistíma hennar. Á heimasíðu Heil­brigðiseftirlits Reykjavíkur sé ekki hægt að opna umsókn félagsins um starfs­leyfi og því ekkert hægt að sjá um fyrirhugaðar aðgerðir. Uppfylli bráðabirgðaheimildin því ekki skilyrði laganna og ætti að fella hana úr gildi. Þá hafi athugasemdafrestur í auglýsingu um áform um fram­lengingu ­heimildarinnar verið skammur, eða aðeins einn sólarhringur.

Málsrök Umhverfis- og orkustofnunar: Af hálfu Umhverfis- og orkustofnunar er bent á að skilyrði fyrir útgáfu bráðabirgðaheimildar séu enn uppfyllt. Af svörum heilbrigðisnefndar Reykjavíkur við fyrirspurn stofnunarinnar vegna framkominnar beiðni um framlengingu bráðabirgðaheimildarinnar hafi verið ljóst að ekki væri tilefni til að breyta skilyrðum hennar. Þá hafi komið fram að vinna að fullnægjandi hljóðvörnum stæði yfir.

Málsrök Náttúruverndarstofnunar: Af hálfu Náttúruverndarstofnunar er á það bent að hún hafi ekki komið að hinni umdeildu ákvörðun. Umhverfisstofnun hafi verið lögð niður 31. desember 2024 og þann 1. janúar 2025 hafi Náttúruverndarstofnun og Umhverfis- og orku­stofnun tekið til starfa. Ákvörðun um veitingu bráðabirgðaheimilda hafi færst til Umhverfis- og orkustofnunar sbr. 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 110/2024 um Umhverfis- og orkustofnun, en samkvæmt þeirri grein skal standa Umhverfis- og orkustofnun þar sem áður stóð Umhverfisstofnun í lögum nr. 7/1998.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu eiganda Stekks er því vísað á bug að ekki sé þörf á að breyta skilyrðum vegna bráðabirgðaheimildar. Nú sé kærð framlenging þess sem gilda eigi í eitt ár í viðbót og hafi mikil neikvæð áhrif á íbúa og landeigendur á svæðinu. Þrátt fyrir að Heilbrigðiseftirlitið hafi áform um að gera hljóðmælingar stangist það á við aðalskipulag þar sem kveðið sé á um að fara eigi í aðgerðir og mælingar áður en starfsleyfi séu gefin út. Sam­kvæmt lögum sé heimilt að útvista t.d. hljóðmælingum til fagaðila og hefði sú vinna getað farið fram hvenær sem er undanfarna áratugi. Ekki sé til staðar brýn þörf á framlengingu bráða­birgðaheimildar. Skotíþróttavöllurinn á Álfsnesi hafi verið í óleyfi samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 öll liðin ár. Þegar sótt sé um starfsleyfi þurfi að hafa öll leyfi tiltæk, þ. á m. deili­skipulag, byggingarleyfi og önnur tilheyrandi leyfi. Eigi það einnig við um bráðabirgðaheimild. Þá sé samkvæmt 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 almennt krafist deiliskipulags fyrir fram­kvæmdir sem hafi veruleg áhrif á umhverfið eða landnotkun, þ. á m. séu íþróttamannvirki.

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 3. janúar 2025 að framlengja bráða­birgðaheimild fyrir starfsemi á skotsvæði Skotfélags Reykjavíkur, með gildistíma til 5. janúar 2026, en slík heimild hafði áður verið veitt til fjögurra mánaða og hafnaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála ógildingu þeirrar ákvörðunar með úrskurði, uppkveðnum 20. desember 2024, í máli nr. 107/2024.

Kæruheimild til úrskurðar­nefndarinnar má finna í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustu­hætti og mengunar­varnir. Náttúruverndarstofnun hefur ekki tekið ákvörðun í málinu og er kæru sem hana varðar því vísað frá nefndinni.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfis- og orkustofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Vinnsla umsókna um starfsleyfi byggist á lögum nr. 7/1998 ­og reglum settum með stoð í þeim. Með 7. gr. a., sem bættist við lögin með 3. gr. breytingarlaga nr. 28/2023, er Umhverfis- og orkustofnun fengin heimild til þess að veita bráða­birgða­heimild fyrir starfsemi sem ella væri starfsleyfisskyld. Er og tekið fram að þessi heimild eigi við um sérstök undan­tekningartilvik, þegar brýn þörf er talin á því að hefja eða halda áfram starfsemi sem heyri undir lögin. Bráðabirgðaheimildina er unnt að veita til allt að eins árs og er heimilt að framlengja hana um allt að eitt ár að uppfylltum skilyrðum ákvæðisins.

Útgáfa bráðabirgðaheimildar fyrir starfsemi er undantekning frá þeirri meginreglu sem að framan hefur verið lýst um starfsleyfisskyldu en starfsemi skotvallar krefst starfsleyfis heilbrigðisnefndar, sbr. 88. tl. viðauka IV. við lög nr. 7/1998, ásamt leyfi lögreglustjóra samkvæmt 24. gr. vopnalaga nr. 16/1998. Í greindu ákvæði vopnalaga er kveðið á um að skotfélagi eða öðrum sé óheimilt að efna til skotkeppni eða skotæfinga á öðru svæði en lögreglustjóri hafi leyft að notað verði til slíkrar starfsemi og má finna nánari ákvæði um skotsvæði í IV. kafla reglugerðar nr. 787/1998 um skotvopn, skotfæri o.fl. Af hálfu lögreglustjórans á höfuð­borgarsvæðinu hefur verið upplýst að árið 2024 hafi leyfi vegna skotvallarins, sem hér er um deilt verið fram­lengt til 10 ára. Á sama tíma hafi einnig verið framlengd viðurkenning Skotfélags Reykjavíkur sem skotfélags samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 787/1998, sbr. 2. mgr. 17. gr. vopnalaga. Ákvarðanir lögreglustjóra samkvæmt lögunum sæta ekki kæru til úrskurðar­nefndarinnar.

Í fyrrgreindum úrskurði í máli nr. 107/2024 var af hálfu úrskurðarnefndarinnar talið að efnisrök hefðu búið að baki þeirri matskenndu niðurstöðu Umhverfisstofnunar að skilyrði um brýna þörf um­sækjanda væri uppfyllt. Afstaða hins leyfisveitandi stjórnvalds í málinu, Umhverfis- og orkustofnunar, er óbreytt um þetta atriði og verður ekki séð að tilefni sé til að víkja frá fyrri niðurstöðu nefndarinnar og verður því ekki fjallað frekar um greint skilyrði. Í ljósi þess að um tímabundna heimild væri að ræða áleit nefndin skil­yrði bráðabirgðaheimildarinnar full­nægjandi. Eru greind skilyrði einnig óbreytt og verður ekki heldur talið að tilefni sé til að víkja frá þeirri niðurstöðu. Þá var einnig í málinu vikið að auglýsingu áforma um útgáfu bráða­birgðaheimildar en í auglýsingunni var frestur til að koma að athugasemdum fimm dagar, eða frá mánudeginum 26. „til og með“ föstudagsins 30. ágúst 2024. Var af hálfu úrskurðar­nefndar­innar fallist á að í ljósi þeirra tímamarka sem stofnuninni væru sett í 5. mgr. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 hefði fresturinn uppfyllt skilyrði þess ákvæðis.

Beiðni frá Skotfélagi Reykjavíkur um framlengingu bráðabirgðaheimildar fyrir starfseminni barst Umhverfisstofnun 17. desember 2024 en heimildin hefði ellegar runnið út 5. janúar 2025. Er því ljóst að er beiðni um framlengingu barst var skammur tími til að fara yfir umsóknina vegna lögákveðinna frídaga um jól og áramót, ætti bráðabirgðaheimildin ekki að renna út.

Með auglýsingu á vefsíðu Umhverfisstofnunar kl. 13:04 hinn 2. janúar 2025 var því lýst að áformað væri að framlengja bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi Skotfélags Reykjavíkur. Þá fylgdi aug­lýsingunni afrit af þágildandi heimild sem og áformaðri framlengdri heimild. Frestur til að skila inn athuga­semdum var veittur til kl. 12:00 degi síðar og hefur af hálfu Umhverfis- og orku­stofnunar verið upplýst að engar athugasemdir hafi borist á auglýsinga­tímanum. Kærendur hafa gert við það athugasemd að frestur til að koma að athugasemdum vegna áformanna hafi verið of knappur. Verður á það fallist af hálfu úrskurðarnefndarinnar að innan við sólar­hrings­frestur til að koma að athugasemdum vegna auglýsingar sem eingöngu er birt á vefsíðu opin­berrar stofnunar sé ekki til þess fallinn að ná markmiði sínu.

Í lögum nr. 7/1998 eru ákvæði þess efnis að auglýsa skuli tillögu að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 7. gr., og að sama skuli gera ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiðir til breytinga á starfs­leyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Í 5. mgr. 7. gr. a. laganna sem fjallar um máls­meðferð umsóknar um bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi er m.a. kveðið á um að frestur til að gera skriflegar athugasemdir við veitingu bráðabirgðaheimildar skuli ekki vera lengri en ein vika frá auglýsingu Umhverfis- og orkustofnunar og að öðru leyti gildi ákvæði 7. gr. um útgáfu bráðabirgðaheimildar. Svo átti ekki við í máli þessu, sem eingöngu laut að breyttum gildistíma, og er í lögunum hvorki að finna sambærilega skyldu vegna framlengingar starfs­leyfis sam­kvæmt 4. mgr. 6. gr. né framlengingu bráðabirgðaheimildar samkvæmt 4. mgr. 7. gr. a. Greind ákvæði um að veita skuli fresti til að koma að athugasemdum eru hins vegar nátengd megin­reglu stjórnsýsluréttar um andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993. Til hins er þó að líta að hin kærða ákvörðun takmarkaðist við breyttan gildistíma bráða­birgða­heimildar fyrir starfsemi og að um tímabundna ráðstöfun væri að ræða sem eingöngu er hægt að nýta einu sinni. Þá hafa kærendur átt þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum við úrskurðar­nefndina. Eins og atvikum er hér sérstaklega háttað og að teknu tilliti til eðlis hinnar kærðu ákvörðunar þykir hinn skammi frestur til að koma að athugasemdum ekki eiga að leiða til ógildingar hennar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Umhverfis- og orkustofnunar frá 3. janúar 2025 um að framlengja bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi Skotfélags Reykja­víkur á skotsvæði félagsins á Álfsnesi.

Að öðru leyti er máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.