Árið 2025, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 182/2024, kæra á ákvörðun skipulags- og samgöngunefndar Húnabyggðar frá 4. desember 2024, sem staðfest var af sveitarstjórn 10. s.m., um að synja umsókn um byggingarleyfi vegna fasteignarinnar að Brimslóð 10C, Blönduósi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. desember 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Brimslóð ehf. þá ákvörðun skipulags- og samgöngunefndar Húnabyggðar frá 4. desember 2024, sem staðfest var af sveitarstjórn 10. s.m., að synja umsókn um byggingarleyfi vegna fasteignarinnar að Brimslóð 10C, Blönduósi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt fyrir bæjaryfirvöld að gefa út hið umsótta byggingarleyfi, en að því frágengnu að grenndarkynna byggingarleyfisumsókn kæranda í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húnabyggð 31. janúar 2025.
Málavextir: Með úrskurði í máli nr. 70/2024 frá 8. október s.á. felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Húnabyggðar frá 29. maí 2024, sem staðfest var af sveitarstjórn 11. júní s.á., um að synja umsókn um byggingarleyfi vegna fasteignarinnar að Brimslóð 10C, Blönduósi. Var sú niðurstaða byggð á því að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hefði verið áfátt. Í ljósi úrskurðarins var með erindi dags. 28. nóvember 2024 til sveitarfélagsins óskað eftir því að umsókn Brimslóðar ehf. um byggingarleyfi við Brimslóð 10C yrði tekin fyrir að nýju.
Erindið var tekið fyrir á fundi skipulags- og samgöngunefndar 4. desember 2024 þar sem lagt var til við sveitarstjórn að afgreiðslu erindisins yrði hafnað þar til deiliskipulag fyrir svæðið sem nú sé í vinnslu liggi fyrir sem og breytingar á Aðalskipulagi Blönduóss 2010–2030. Bókað var í fundargerð að þar sem yfirlýstur vilji sveitarfélagsins væri sá að hverfisvernd yrði komið á fyrir gamla bæinn og ásýnd byggðarinnar varðveitt væri ekki hægt að taka til afgreiðslu mál varðandi stækkun einstakra húsa á svæðinu á meðan skipulagsvinnan væri í gangi. Þá séu ákvæði í gildandi aðalskipulagi varðandi umrætt svæði sem verndi byggðina og hamli nýbyggingum. Einnig sé skýrt tekið fram í deiliskipulagslýsingu fyrir nýtt deiliskipulag að unnið skuli að vernd, viðhaldi, endurheimt og styrkingu bæjarmyndar gamla bæjarkjarnans og Klifamýrar. Sveitarfélagið hafi um langt árabil unnið að verndun svæðisins og stefnt sé að því að þær fyrirætlanir verði staðfestar í nýju deiliskipulagi. Á fundi sveitarstjórnar 10. desember 2024 var afgreiðsla skipulags- og samgöngunefndar samþykkt.
Málsrök kæranda: Vísað er til þess að mál þetta eigi sér langan aðdraganda og hafi áður komið til kasta nefndarinnar í málum nr. 36/2008 og 70/2024.
Kærandi hafi gert ráð fyrir því að sveitarfélagið myndi að eigin frumkvæði taka nýja og breytta afstöðu gagnvart umsókn hans um byggingarleyfi í kjölfar hins síðarnefnda úrskurðar. Ekki hafi raunin verið sú og hafi kærandi því ítrekað umsókn sína með tölvupósti 28. nóvember 2024 og sé hin kærða ákvörðun svar við þeirri umsókn sem sé nákvæmlega sú sama og fjallað hafi verið um í máli nefndarinnar nr. 70/2024.
Eins og fram komi í kæru þeirri sem leitt hafi til úrskurðar í máli nr. 70/2024 hafi umsókn kæranda um byggingarleyfi ýmist verið samþykkt eða henni synjað með mismunandi rökstuðningi í hvert sinn. Í nefndu máli hafi kæranda verið synjað á grundvelli aðalskipulags þar sem sveitarfélagið hafi talið að skipulagið kæmi í veg fyrir útgáfu byggingarleyfis. Hafi úrskurðarnefndin verið því ósammála og því fellt synjunin sveitarfélagsins úr gildi.
Þrátt fyrir framangreint hafi hin kærða ákvörðun verið byggð á sömu rökum og áður ásamt því að vísað hafi verið til fyrirhugaðrar eða yfirstandandi vinnu við skipulagsáætlanir sem og til fyrirætlana sveitarfélagsins sem nái aftur til ársins 2017. Raunin sé þó sú að árið 2015 hafi sveitarfélagið sótt um að Gamli bærinn á Blönduósi yrði verndarsvæði í byggð. Þær fyrirætlanir hafi þó ekki komið í veg fyrir að vel hafi verið tekið í byggingar- og framkvæmdaleyfi á svæðinu, eins og t.d. stækkun Hótel Blönduóss.
Í hinni kærðu ákvörðun hafi sveitarfélagið á engan hátt leitast við að bæta úr þeim annmarka sem úrskurðarnefndin hafi fundið að fyrri ákvörðun sveitarfélagsins sem felld hafi verið úr gildi með úrskurði í máli nr. 70/2024. Hafi sá annmarki falist í því að ekki hafi fylgt nánari rökstuðningur með synjun sveitarfélagsins og séstaklega í ljósi heimilaðs nýtingarhlutfalls lóða og þess misræmis sem gætti í nýtingarheimildum lóðar hótelsins og lóðar kæranda, en sömu skilmálar aðalskipulagsins eigi við um báðar lóðirnar. Þá hafi nefndin einnig bent á réttmætar væntingar kæranda um að byggingarleyfisumsókn hans yrði samþykkt í niðurstöðu sinni í nefndu máli.
Bent sé á að um Húnabyggð gildi það sama og eigi við um alla aðra á landinu. Gildandi réttur sé það sem ráði réttindum og skyldum borgara og þ. á m. íbúa Húnabyggðar. Geti sveitarfélagið því ekki rökstutt ákvörðun sína með því að vísa til fyrirætlana eða yfirstandandi vinnu við skipulagsáætlanir.
Að lokum séu ítrekaðar fyrri áskoranir um að sveitarfélagið leggi fram gögn og skýringar varðandi viljayfirlýsingu sveitarfélagsins og Infocapital um uppbyggingu gamla bæjarkjarnans á Blönduósi, dags. 1. september 2022. Þar komi fram að gerðir séu fyrirvarar sem snúi m.a. að lóðamálum og deiliskipulagi. Skorað sé á sveitarfélagið að upplýsa hverjir þeir fyrirvarar séu. Þá hafi kærandi heimildir fyrir því að Infocapital eða annar tengdur aðili hafi kostað skipulagsvinnu í gamla bænum á Blönduósi með stoð í 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sé því skorað á sveitarfélagið að upplýsa hvort sú sé raunin og ef svo sé hvort ákvæði 2. ml. 2. mgr. 38. gr. laganna hafi verið fylgt.
Málsrök Húnabyggðar: Bent er á að í hinni kærðu ákvörðun komi skýrt fram að útgáfu byggingarleyfis sé hafnað þar til deiliskipulag fyrir svæðið sem nú sé í vinnslu auk breytinga á aðalskipulagi sem einnig sé í vinnslu liggi fyrir. Yfirlýstur vilji sé til þess hjá sveitarfélaginu að hverfisvernd gildi um gamla bæinn og ásýnd byggðarinnar varðveitt eins og mögulegt sé og því ekki hægt að taka mál varðandi stækkun einstakra húsa á svæðinu til afgreiðslu á meðan skipulagsvinnan sé í gangi. Þá sé einnig vísað til gildandi aðalskiplags fyrir svæðið sem verndi byggðina og hamli nýbyggingum. Þá sé í deiliskipulagslýsingu fyrir nýtt deiliskipulag sem auglýst hafi verið 18. júlí – 18. ágúst 2024 skýrt tekið fram að unnið skuli að vernd, viðhaldi, endurheimt og styrkingu bæjarmyndar gamla bæjarkjarnans og Klifamýrar. Sveitarfélagið hafi um langt árabil unnið að verndun svæðisins og stefnt sé að því að þær fyrirætlanir verði staðfestar í nýju deiliskipulagi.
Vísað sé til 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 varðandi hlutverk sveitastjórna í gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Þessa skyldu sé sveitarstjórn Húnabyggðar að rækja með því að vinna aðalskipulag fyrir Blönduós auk deiliskipulags fyrir gamla bæinn á Blönduósi um leið og staðinn sé vörður um þau verðmæti sem talin séu felast í varðveislu gömlu bæjarmyndarinnar. Ef gefið væri út byggingarleyfi andstætt gildandi skipulagi sem og því skipulagi, bæði deiliskipulagi sem og aðalskipulagi, sem sé í vinnslu myndi það skapa fordæmi og erfitt væri að standa gegn því að fleiri aðilar innan svæðisins vildu einnig framkvæma og breyta og byggja við hús sín. Sveitarfélagið leggi mikið upp úr því að jafnræðis milli aðila á svæðinu sé gætt og hafi því hafnað beiðni kæranda um viðbyggingu og breytingu á Brimslóð 10C sem sannarlega myndi leiða til breytingar á ásýnd gamla miðbæjarkjarnans. Höfnun þessi byggi á skipulagi sem í gildi er sem og þeim meginsjónarmiðum sem nýtt skipulag miðast við. Sveitarfélagið telji sig ekki bært til að heimila framkvæmdir innan svæðis sem berlega fari í bága við gildandi aðalskipulag sem og það deiliskipulag sem unnið hafi verið að um langa hríð.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 70/2024, sem varðaði hafi sama úrlausnarefni, hafi það verið talið til annmarka á kærðri ákvörðun að ekki hafi fylgt annar rökstuðningur en tilvísun til aðalskipulags. Kærandi telji engu hafi verið bætt við rökstuðning sveitarfélagsins sem nú vísi til draga að nýju deiliskipulagi, sem nú þegar sé afar umdeilt og muni vafalaust koma til kasta nefndarinnar eða eftir atvikum dómstóla.
Þá vísi sveitarfélagið til þess að synjun á umsókn kæranda byggi á jafnræðissjónarmiðum. Sveitarfélagið leitist þó á engan hátt við að rökstyðja þá staðhæfingu nánar eða hnekkja þeirri niðurstöðu nefndarinnar sem fram hafi komið í úrskurði í máli nr. 70/2024, að afgreiðsla sveitarfélagsins hafi brotið í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.
Að mati kæranda sé umfjöllun um málavexti og athugasemdir í bréfi sveitarfélagsins að meginstofni til afar villandi og þar sé leitast við að breyta sögunni aftur í tímann svo falli að staðhæfingum sveitarfélagsins. Fullyrðingar þess varðandi það að óbætanlegur skaði yrði á hinni gömlu bæjarmynd ef heimilað yrði að byggja við hús kæranda séu rangar, enda séu þær og í fullkomnu ósamræmi við gögn sem stafi frá sveitarfélaginu sjálfu og eigi uppruna sinn í vinnu við nýtt deiliskipulag gamla bæjarins, sem verið hafi í vinnslu á árabilinu 2020–2022.
Í greinargerð þeirrar deiliskipulagstillögu segi í umfjöllun um Vestursvæði, en Brimslóð sé m.a. innan þess svæðis. „Öll uppbygging og endurgerð húsa, mannvirkja og umhverfis þeirra og almannarýma skal stuðla að styrkingu heildarásýndar svæðisins. Sögulegum einkennum skal viðhaldið og þau dregin fram, samræma skal umfang og útlit bygginga og litaval mannvirkja. Nýbyggingar skulu miða að því að styrkja heildarásýnd svæðisins. Þær skulu falla vel að umhverfi, staðháttum og virða menningarsöguleg einkenni byggðarinnar og samræmast henni hvað umfang, útlit, efnisval og litaval varðar.“
Í greinargerðinni segi í skilmálum um Brimslóð 10 A, B og C að skilgreindur sé nýr byggingarreitur innan lóðar þar sem heimilt sé að byggja við núverandi hús við Brimslóð 10C og að grunnfleti megi viðbygging vera allt að 50 m2.
Kærandi telji ljóst að alger kúvending hafi orðið í afstöðu sveitarfélagsins til skipulags gamla bæjarins þegar sveitarfélagið hafi ritað undir viljayfirlýsingu við Þróunarfélag gamla bæjarins 1. september 2022. Sé því beint þeirri áskorun til sveitarfélagsins að upplýsa um hvaða fyrirvarar hafi verið gerðir af hálfu viðsemjanda sem sveitarfélagið hafi samþykkt.
Kærandi telji að ráða megi af rás atburða að fyrirvarar þróunarfélagsins við deiliskipulag hafi verið margvíslegir, enda virðist þeir hafa leitt til þess að deiliskipulagi í vinnslu hafi verið varpað fyrir róða og vinna hafin við gjörbreytt deiliskipulag þar sem þróunarfélaginu sé hyglað á kostnað annarra hagsmunaaðila í gamla bænum á Blönduósi.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti synjunar á umsókn kæranda um byggingarleyfi vegna fasteignarinnar að Brimslóð 10C, Blönduósi. Í hinni kærðu ákvörðun var synjun byggingarleyfisumsóknarinnar byggð á ákvæðum aðalskipulags sem vernda eigi byggðina og hamli nýbyggingum á svæðinu. Þar að auki var vísað til yfirstandandi vinnu við skipulagsáætlanir og til fyrirætlana sveitarfélagsins um verndun gamla miðbæjar Blönduóss sem nái aftur til ársins 2017.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin að jafnaði ekki nýja ákvörðun í máli og er því ekki á færi nefndarinnar að leggja fyrir bæjaryfirvöld að gefa út hið umsótta byggingarleyfi eða að grenndarkynna byggingarleyfisumsókn kæranda í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Verður því einungis tekin afstaða til lögmætis hinnar kærðu ákvörðunar.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga er það í höndum sveitarstjórnar að annast gerð skipulagsáætlana innan marka sveitarfélags. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Þó ber við töku skipulagsákvarðana m.a. að hafa í huga það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Þá ber að taka mið af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við undirbúning og afgreiðslu ákvarðana á þessu sviði sem endranær.
Af framangreindu þykir tilefni til að rekja það sem fram kom í niðurstöðu nefndarinnar í máli nr. 70/2024. Þar benti úrskurðarnefndin á að vísun til umfjöllunar í Aðalskipulagi Blönduóss 2010–2030 teldist ekki fullnægjandi rökstuðningur. Ætti það sérstaklega við í ljósi heimilaðs nýtingarhlutfalls lóða samkvæmt ákvæðum gildandi aðalskipulags og þess misræmis sem gætti í nýtingarheimildum lóðar hótels á umræddu svæði og lóðar kæranda, en sömu skilmálar aðalskipulagsins ættu við um báðar lóðirnar. Þá var á það bent að texti í greinargerð aðalskipulagsins um að tilteknar lóðir við Brimslóð teldust fullbyggðar fæli í sér lýsingu á staðháttum á svæðinu við skipulagsgerð. Slík lýsing girti ekki fyrir breytingar á þeim byggðu lóðum við deiliskipulagsgerð eða eftir atvikum með afgreiðslu umsóknar á grundvelli aðalskipulags að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 44. gr. skipulagslaga, svo fremi sem breytingin væri í samræmi við skilmála aðalskipulagsins og viðmið þess um nýtingarhlutfall.
Lóðin Brimslóð 10C er 366 m2 og húsið sem stendur á henni er 74,7 m2 og er skráð sem vörugeymsla samkvæmt fasteignaskrá, en fyrirhugað er að nýta húsið undir veitingastað og/eða kaffihús. Núverandi nýtingarhlutfall lóðarinnar er 0,2 en yrði 0,31 með umsóttri stækkun hússins í 115 m2. Innan sama svæðis er 2.500 m2 lóð sem Hótel Blönduós stendur á og er nýtingarhlutfall þeirrar lóðar 0,48 og er ráðagerð í aðalskipulaginu um frekari stækkun þess.
Í hinni kærðu ákvörðun var vísað til aðalskipulags sem vernda eigi byggðina og hamli nýbyggingum á svæðinu og til yfirstandandi vinnu við skipulagsáætlanir og fyrirætlana sveitarfélagsins um verndun gamla miðbæjar Blönduóss. Enn hafa þó ekki verið færð fram efnisleg rök fyrir því misræmi sem gætir í nýtingarheimildum lóðar hótels og lóðar kæranda, sem eru á sama svæði og því sömu skilmálar aðalskipulags gildandi fyrir báðar lóðirnar. Í þessu sambandi verður að líta til sjónarmiða jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga er leiða til þess að fasteignaeigendur á svæði þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir eigi að njóta sambærilegra nýtingarheimilda á lóðum sínum nema að skipulagssjónarmið eða önnur efnisrök mæli því í mót. Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar verður að líta til þess að um er að ræða stjórnvaldsákvörðun sem veitir skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundinna skipulagsheimilda til að móta byggð einstakra svæða. Stjórnvöldum ber þó við töku stjórnvaldsákvarðana, svo sem við afgreiðslu byggingarleyfisumsókna að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og þeim lagagrundvelli sem ákvörðun byggist á hverju sinni.
Við afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi ber að gæta þess að byggingaráform séu í samræmi við gildandi aðalskipulag, sbr. 6. mgr. 32. gr. skipulagslaga og 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og er stefna gildandi aðalskipulags bindandi, sbr. 5. mgr. 32. gr. skipulagslaga. Því er óheimilt að leggja til grundvallar fyrirhugaðar breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi sem nú eru í vinnslu og hafa ekki fengið þá afgreiðslu sem lög kveða á um.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun haldin þeim ágöllum að fallast verður á kröfu kæranda um ógildingu hennar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og samgöngunefndar Húnabyggðar frá 4. desember 2024, sem staðfest var af sveitarstjórn 10. s.m., um að synja umsókn um byggingarleyfi vegna fasteignarinnar að Brimslóð 10C, Blönduósi.
