Árið 2025, fimmtudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 50/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. mars 2024 um álagningu dagsekta vegna óleyfisframkvæmda á borgarlandi við hlið lóðar nr. 30 við Lofnarbrunn.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 19. apríl 2024, kæra eigendur, Lofnarbrunni 30, ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. mars 2024 um álagningu dagsekta vegna óleyfisframkvæmda á borgarlandi við fasteignina að Lofnarbrunni 30. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 22. október 2024.
Málavextir: Kærendur eru eigendur fasteignarinnar að Lofnarbrunni 30, Reykjavík. Í september 2022 hófu þeir byggingu útveggja á svæði við hlið lóðarinnar meðfram göngustíg á borgarlandi. Kærendur sendu fyrirspurn 28. september s.á. til Reykjavíkurborgar ásamt greinargerð frá teiknistofu varðandi stækkun lóðarinnar nr. 30 við Lofnarbrunn til vesturs um 90 cm og að gangstétt norðan megin lóðar verði hellulögð í stað þess að hún verði steypt. Fyrirspurn kærenda var lögð fram á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 6. október 2022. Umsögn skipulagsfulltrúa lá fyrir 20. s.m. Í henni kom fram að mikilvægt væri að halda í breidd landrýmis um mikilvægan stíg í hverfinu og var því tekið neikvætt í erindið. Með málskoti til umhverfis- og skipulagsráðs, 14. september 2023, andmæltu kærendur afgreiðslu skipulagsfulltrúa. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 4. október s.á. var fyrrgreind umsögn skipulagsfulltrúa staðfest.
Með bréfi, dags. 22. janúar 2024, var kærendum tilkynnt um fyrirhugaðar dagsektir og var þeim veittur 30 daga frestur til þess að fjarlægja girðingu sem hafði verið sett upp ásamt undirstöðum hennar. Í bréfinu var jafnframt tekið fram að eiganda beri að sækja um afnotaleyfi af borgarlandi áður en ráðist yrði í framkvæmdir við að fjarlægja mannvirkið. Með tölvupósti, dags. 5. febrúar s.á., andmæltu kærendur áformunum, en þeim andmælum var hafnað af hálfu Reykjavíkurborgar með tölvupósti degi síðar. Vísað var til þess að engin rök hefðu komið fram sem vógu á móti ákvörðuninni og því héldist uppgefinn frestur til þess að verða við kröfunni. Af hálfu kærenda var óskað eftir frekari rökstuðningi vegna málsins með tölvupósti, dags. 7. febrúar 2024. Því erindi var svarað með tölvupósti, dags. 19. s.m., þar sem fram kom að um væri að ræða nauðsynlegt borgarland, m.a. vegna snjómoksturs, og að málinu væri lokið af hálfu Reykjavíkurborgar.
Með bréfi, dags. 19. mars 2024, var kærendum tilkynnt um álagningu dagsekta þar sem ekki hafi verið brugðist við fyrri kröfu byggingarfulltrúans í Reykjavík. Í bréfinu kom fram að dagsektirnar yrðu innheimtar frá og með 20. s.m. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að ákvörðun byggingarfulltrúa um álagningu dagsekta hafi verið andstæð reglum stjórnsýsluréttar um meðalhóf. Í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi fram að stjórnvöld skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði verði ekki náð með öðru vægara móti. Gæta skuli þess að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Reglan feli í sér að stjórnvöld verði að gæta hófs í meðferð valds síns. Stjórnvaldi sé þannig ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefnir að, heldur beri því að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að.
Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 19. mars 2024, komi fram að innheimta dagsekta hæfist næsta dag, þ.e. 20. s.m. Ákvörðunin hafi borist kærendum með ábyrgðarpósti 4. apríl s.á. og hafi þá verið liðnir 16 dagar frá álagningu dagsekta. Áður en ákveðið hafi verið að leggja dagsektir á kærendur hafi þau ítrekað óskað eftir fundi við starfsmenn Reykjavíkurborgar í leit að lausn málsins, en kærendur hafi ekki neitað að fjarlægja þau mannvirki sem standi á borgarlandi á neinum tímapunkti. Með tölvupósti, dags. 23. febrúar 2024, hafi kærendur óskað eftir fundi með starfsmönnum Reykjavíkurborgar, en honum hafi ekki verið svarað. Eftir að kærendur hafi fengið vitneskju um ákvörðunina hafi ítrekað verið reynt að hafa samband við Reykjavíkurborg símleiðis og með tölvupóstum í því skyni að fá dagsektirnar felldar niður og myndu kærendur þá fjarlægja umrædd mannvirki. Engin afstaða hafi borist frá Reykjavíkurborg gagnvart þeirri beiðni. Þá hafi kærendur tjáð Reykjavíkurborg að þau hyggist fjarlægja girðingar og undirstöður sem staðsettar eru á borgarlandi.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að hin kærða ákvörðun sé dagsett 19. mars 2024, en kæran í máli þessu sé dagsett 22. apríl s.á. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindarmála sé kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um ákvörðunina og kærufrestur hafi því verið liðinn.
Bent sé á að reynt hafi verið að ná sáttum í málinu. Í tölvupósti frá starfsmanni umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 24. apríl 2024, hafi komið fram svar við fyrirspurn fyrirsvarsmanns kærenda varðandi afstöðu byggingarfulltrúa um niðurfellingu dagsekta. Fram hafi komið að þegar kærendur hafi orðið við kröfu byggingarfulltrúa um að fjarlægja girðingu og undirstoðir á borgarlandi yrði afstaða tekin til þess hvort tilefni væri til að fella niður áfallnar dagsektir. Slíkt hafi ekki verið gert eins og fyrirliggjandi myndir og mælingar á vettvangi sýni. Lóðamörk Lofnarbrunns 30 hafi verið mæld og staðfest af mælingamanni Reykjavíkurborgar í tvígang þar sem í ljós hafi komið að umdeildar framkvæmdir kærenda stæðu á borgarlandi. Grundvöllur fyrir álagningu dagsekta sé því skýr og teljist málið nægilega upplýst. Reykjavíkurborg hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með bréfi, dags. 22. janúar 2024, hafi kærendum verið veittur 30 daga frestur til þess að fjarlægja umdeilda girðingu og undirstöður hennar. Í bréfinu hafi komið fram áform byggingarfulltrúa um álagningu dagsekta ef ekki yrði orðið við kröfunni. Tæplega tveimur mánuðum síðar hafi verið tekin ákvörðun um álagningu dagsekta. Kærendur hafi þá haft uppi andmæli gegn áformunum, en án rökstuðnings og því hafi ekkert nýtt komið fram sem taka þyrfti til skoðunar áður en hin kærða ákvörðun var tekin.
Kærendur hafi bent á í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar að reynt hafi verið að fá dagsektir felldar niður gegn því að þau fjarlægðu umrædd mannvirki. Það hafi enn ekki verið gert, þrátt fyrir yfirlýsingar þess efnis. Í tölvupósti frá kærendum, dags. 18. apríl 2024, hafi þau lýst því yfir að þau myndu á næstu dögum hefjast handa við að fjarlægja undirstöður og girðingu sem væri staðsett í borgarlandi við Lofnarbrunn 30. Nú hafi rúmlega hálft ár liðið og enn standi undirstöðurnar á borgarlandi líkt og vettvangsskoðun sem farin hafi verið 29. október 2024 staðfesti.
Í grein 2.9.2 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé fjallað um heimild byggingarfulltrúa um álagningu dagsekta. Þar sé þó ekki fjallað um þann tímapunkt sem heimilt sé að hefja innheimtu slíkra sekta. Telja verði að meðalhófsregla stjórnsýslulaga girði fyrir það að hægt sé að leggja á afturvirkar stjórnvaldssektir. Í þessu tilfelli sé ekki um afturvirka beitingu þvingunarúrræða enda hafi innheimta dagsektanna hafist eftir að ákvörðun hafi verið tekið. Ákvarðanir byggingarfulltrúa séu birtar á vefsvæði byggingarfulltrúa á heimasíðu Reykjavíkurborgar. Þar sé hægt að sjá afgreiðslu byggingarfulltrúa frá 19. mars 2024, en um sé að ræða opinbera birtingu.
Í meðalhófsreglunni felist að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem stefnt sé að verði ekki náð með öðru vægara móti. Með tilliti til tilgangs dagsekta sem sé að knýja menn til ákveðinna verka eða láta af ólögmætu atferli, hafi byggingarfulltrúi gætt að meðalhófi með álagningu dagsekta daginn eftir að ákvörðun um það hafi verið tekin í kjölfar rúms frests sem kærendum var veittur til þess að gera úrbætur.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Hin kærða ákvörðun var tilkynnt kærendum með bréfi dags. 19. mars 2024. Skrifleg og undirrituð kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 19. apríl 2024 í samræmi við 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en frekari gögn og greinargerð af hálfu kærenda bárust nefndinni 22. s.m. Er því af framangreindu virtu litið svo á að kæran hafi borist innan fyrrgreinds kærufrests.
Í máli þessu er deilt um álagningu dagsekta á kærendur að fjárhæð 25.000 kr., til að knýja fram að óleyfisframkvæmdir við lóð nr. 30 við Lofnarbrunn, Reykjavík, verði fjarlægðar. Umdeildar framkvæmdir fólust í því að sett var upp girðing og undirstöður á svæði sem er í eigu Reykjavíkurborgar.
Í 1. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að telji byggingarfulltrúi að ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar sé ábótavant, af því stafi hætta eða það teljist skaðlegt heilsu eða ekki sé gengið frá því samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu, skuli hann gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Þá er í 2. mgr. ákvæðisins að finna heimild til að beita dagsektum til að knýja á um úrbætur. Nánar er kveðið á um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Ákvörðun um beitingu dagsekta er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum laga um mannvirki er háð mati stjórnvalds. Við mat á því hvort beita eigi dagsektum þarf sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins svo sem um andmælarétt, rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið.
Kærendum var fyrst tilkynnt um áform um álagningu dagsekta með bréfi, dags. 22. janúar 2024, þar sem veittur var 30 daga lokafrestur til að verða við kröfu Reykjavíkurborgar um að þær framkvæmdir sem staðsettar væru á borgarlandi yrðu fjarlægðar. Yrði ekki orðið við þeirri kröfu áformi byggingarfulltrúi álagningu dagsekta að fjárhæð 25.000 krónur. Ákvörðun um álagningu dagsekta var tilkynnt kærendum með bréfi, dags. 19. mars s.á., tæpum tveimur mánuðum eftir að þeim var tilkynnt um áformin. Af hálfu Reykjavíkurborgar var ákvörðunin studd þeim rökum að um væri að ræða nauðsynlegt borgarland.
Liggur því ekki annað fyrir en að meðalhófs hafi verið gætt og að byggingarfulltrúi hafi fylgt málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins, þ. á m. veitt kærendum andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, og fært fram rök að baki ákvörðuninni með vísan til málsatvika og viðeigandi réttarheimilda, sbr. 21. og 22. gr. laganna. Voru því uppfyllt skilyrði 56. gr. laga nr. 160/2010 og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð fyrir því að taka hina kærðu ákvörðun.
Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga þykir rétt að dagsektir, sem kunna að hafa verið lagðar á til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falli niður.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. mars 2024 um álagningu dagsekta að fjárhæð 25.000 kr. vegna óleyfisframkvæmda á borgarlandi við hlið lóðar nr. 30 við Lofnarbrunn.
Dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falli niður.
