Árið 2025, miðvikudaginn 29. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður, og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.
Fyrir var tekið mál nr. 178/2024 kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 28. nóvember 2024 um beitingu dagsekta að fjárhæð 20.000 kr. á dag frá og með 12. desember 2024, vegna ætlaðrar óleyfisbúsetu og framkvæmda í geymslum merktar 00-02 og 00-03 sem eru hluti séreignar kærenda.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags.14. desember 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur íbúðar 0201 í fjöleignahúsinu að Álfaskeiði 37, Hafnarfirði, ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 28. nóvember 2024 um beitingu dagsekta að fjárhæð 20.000 kr. frá og með 12. desember s.á., vegna ætlaðrar óleyfisbúsetu og framkvæmda í geymslum merktar 00-02 og 00-03 sem eru hluti séreignar þeirra. Kærendur gerðu jafnframt þá kröfu að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði uppkveðnum 20. desember 2024 var fallist á kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 17. desember 2024.
Málavextir: Af gögnum þessa máls má ráða að nokkur ágreiningur sé milli eigenda íbúða í fasteigninni að Álfaskeiði 37. Í byrjun árs 2024 höfðu eigendur íbúðar 0101 samband við byggingarfulltrúa vegna óleyfisframkvæmda í kjallara hússins. Að þeirra sögn höfðu kærendur í máli þessu, sem eru eigendur íbúðar 0201, sagað gat í burðarvegg og sett upp salernisaðstöðu í geymslum sem tilheyri íbúðinni og væri þar búseta. Var þeim ráðlagt að halda húsfund í húsfélagi hússins eða hafa samband við húseigendafélagið til þess að reyna að ná sáttum við kærendur og knýja á um að sótt yrði um byggingarleyfi vegna framkvæmdanna.
Húseigendafélagið sendi kærendum bréf, dags. 7. maí 2024, þar sem farið var fram á að sameign hússins yrði komið í fyrra horf. Þeim kröfum var hafnað með bréfi frá lögmanni kærenda, dags. 7. júní s.á. Í byrjun ágúst 2024 fóru eigendur íbúðar 0101 á fund byggingarfulltrúa. Í framhaldi fundarins sendi byggingarfulltrúi kærendum bréf dags. 21. s.m. þar sem skorað var á þau að láta af búsetu hið fyrsta og sækja um leyfi fyrir framkvæmdunum. Var þeim veittur frestur til 11. september 2024. Sú beiðni var svo ítrekuð með bréfi dags. 17. október s.á. og bent á að verði ekki brugðist við erindinu fyrir 15. nóvember gæti komið til dagsekta.
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 27. nóvember 2024 var tekin ákvörðun um að leggja á dagsektir að fjárhæð 20.000 kr. frá og með 12. desember 2024. Í bréfinu var vísað til 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Jafnframt var bent á kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Málsrök kærenda: Bent er á að kærendur hafi fest kaup á íbúð 0201 í desember 2023. Íbúðin sjálf sé 60,7 fm en í kjallara hússins sé sérinngangur með rýmum sem tilheyri hverri hæð fyrir sig sem séreign. Rýmin sem tilheyri eign þeirra sé stórt herbergi með gluggum, samtals 16,1 fm og rými, samtals 7,2 fm sem hafi verið innréttað sem baðherbergi til fjölda ára og sé með glugga með opnanlegu fagi. Eignaskiptasamningur staðfesti þessa skiptingu.
Stuttu eftir kaupin hafi eigendur íbúðar 0101 lagt inn kvörtun til Húseigendafélagsins vegna óleyfisframkvæmda. Í kjölfarið hafi kærendum borist bréf frá Húseigendafélaginu 7. maí 2024. Hafi bréfinu verið svarað 4. júní s.á, en ekkert hafi heyrst frá Húseigendafélaginu eftir það. Ekki hafi liðið á löngu þar til borist hafi símtal frá byggingarfulltrúa Hafnafjarðarbæjar sem hvorki hafi gefið kærendum kost né færi á því að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.
Næst hafi borist bréf 21. ágúst 2024 þar sem eftirfarandi hafi komið fram „Fyrir einhverju átti byggingarfulltrúi samskipti við eiganda vegna ábendingu um búsetu í geymslu. Ekki er heimilt að nota geymslur sem gistirými nema að þær uppfylli ákvæði byggingarreglugerðar og er skráð sem „herbergi“ Samkvæmt teikningu og eignaskiptalýsingu er rými í kjallara skráð sem geymslur og þess háttar, hvergi er skráð herbergi, snyrting eða eldhús. sjá meðfylgjandi eignaskiptayfirlýsingu. „lofthæð í íbúðarrýmum og eldhúsi skal vera 2.5 að innanmáli“ grein 6.7.2. í byggingarreglugerð. Ekki er löglegt björgunarop á rýminu […] Verði þessum tilmælum ekki sinnt mun byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum mannvirkjalaga nr. 160/2010 og gr. 2.9.2. í byggingareglugerð nr. 112/2012. Getur sú ákvörðun falið í sér að ráðist verði í beitingu dagsektarákvæða. Komi til beitingu dagsekta og kostnaðar, verði hann innheimtur skv. ákvæði í fyrrnefndri byggingarreglugerð.“ Fullyrðingu byggingarfulltrúa um að eldhús sé til staðar í rýminu hafni kærendur alfarið, ályktun sé byggð á hreinni ágiskun án nokkurs sönnunargildis.
Hafi erindi byggingarfulltrúa verið svarað 12. september 2024, þar sem óskað var eftir öllum gögnum málsins sem ákvarðanatakan væri byggð á. Einnig hafi verið óskað eftir upplýsingum um hvaða forsendur lægju að baki þeirri ályktun að mannvirkið væri ekki nýtt í samræmi við samþykkta uppdrætti. Í svarpósti byggingarfulltrúa við beiðninni 17. s.m. hafi verið vísað í að borist hafi símtal fyrr á árinu með ábendingu um óleyfisframkvæmdir á geymslusvæði í kjallara á Álfaskeiði 37, Hafnarfirði. Í kjölfarið hafi verið haft samband símleiðis og rætt við annan kærenda sem hafi viðurkennt að vinur sinn byggi þarna og það væri búið að útbúa íbúð á geymslusvæðinu. Hafi kæranda verið bent á að slíkt væri óheimilt.
Áður en ákvörðun var tekin hafi hvorki verið búið að ganga úr skugga um hvort óleyfisbúseta væri til staðar eða hvort gluggar í rými hefðu verið með löglegt björgunarop og gætu nýst sem flóttaleið, sérstaklega í ljósi þess hversu íþyngjandi ákvörðunin er með tilliti til meðalhófs. Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi að tryggja að málið sé nægjanlega upplýst að því leyti sem þörf sé á áður en ákvörðun er tekin að. Í þessu máli liggi fyrir að byggingarfulltrúi hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti, þar sem ekki hafi verið aflað upplýsinga um raunverulega notkun rýmisins og framkvæmdir sem höfðu átt sér stað í því. Heldur hafi ákvörðun verið byggð á ábendingu um búsetu í geymslu sbr. mál ÚUA nr. 31/2015.
Sé um utanaðkomandi ábendingu að ræða sé byggingarfulltrúa skylt að athuga hvort hún eigi við rök að styðjast og ráðast í nauðsynlega rannsókn til þess að geta tekið upplýsta ákvörðun. Hafi það ekki verið gert heldur tekin ákvörðun út frá einhliða ábendingu sem ætti ekki við nein rök að styðjast, enda hafi Húseigendafélagið tekið þá ákvörðun að aðhafast ekkert frekar í málinu eftir að þeim var ljóst hvernig í pottinn var búið.
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Vísað er til þess að í byrjun árs 2024 hafi byggingarfulltrúa borist símtal frá eigendum íbúðar 0101 að Álfaskeiði 37 vegna óleyfisframkvæmda í kjallara hússins. Að þeirra sögn hafi kærendur sem séu eigendur íbúðar 0201 sagað gat í burðarvegg og sett upp salernisaðstöðu í geymslum sem tilheyri íbúð 0201. Hafi byggingarfulltrúi einnig verið upplýstur um að í þessum rýmum væri nú búseta. Í fyrstu hafi eigendum íbúðar 0101 verið ráðlagt að byrja á því að halda húsfund og/eða hafa samband við Húseigendafélagið til að reyna að ná sáttum og knýja eigendur íbúðar 0201 til þess að sækja um byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum.
Í ágúst 2024 hafi eigendur íbúðar 0101 svo komið á fund hjá byggingarfulltrúa og haft undir höndum myndir af framkvæmdunum, bréf húseigendafélagsins til eigenda íbúðar 0201 og svarbréf frá lögfræðingi þeirra við bréfinu. Framkvæmdin sem um ræði hafi verið gerð án samþykkis annarra eigenda í húsinu og ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim. Þá hefði skv. 8. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 þurft samþykki meðeigenda ef saga ætti gat í burðarvirki eða tengja nýjar lagnir. Í framhaldi fundarins hafi eigendum íbúðar 0201 verið sent bréf dags. 21. ágúst 2024. Hafi þau svarað því bréfi 12. september s.á. þar sem óskað hafi verið eftir öllum gögnum málsins og upplýsinga um hvaða forsendur liggi að baki þeirri ályktun að mannvirkið sé ekki nýtt í samræmi við samþykkta uppdrætti. Hafi þeirri beiðni verið svarað með tölvupósti dags. 17. s.m.
Sveitarfélagið telji að um óleyfisframkvæmdir sé að ræða eins og myndir og samskipti aðila beri með sér. Hafi eigendum íbúðar 0201 verið gefið tækifæri til að bregðast við en ekki gert það. Sé byggingarfulltrúa því heimilt að leggja á dagsektir í samræmi við 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar komi fram að eigendur íbúðar 0101 hafi átt fund með byggingarfulltrúa í ágúst 2024. Vakin sé athygli á því að 12. september s.á. hafi byggingarfulltrúa verið sendur tölvupóstur og óskað eftir afhendingu allra gagna sem tengdust málinu. Í svari byggingarfulltrúa hafi komið fram að engin gögn væru til staðar vegna málsins og að málið hefði eingöngu komið til vitundar byggingarfulltrúa í formi ábendingar. Af málsatvikum sé því ljóst að byggingarfulltrúi hafi haldið eftir gögnum sem kærendur hafi átt ótvíræðan rétt á að fá afhent skv. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Sé því alfarið hafnað að þurft hafi samþykki annarra eigenda hússins fyrir framkvæmdum innan séreignar, eins og hún sé skilgreind í þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu, sbr. 4. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994. Enginn vafi leiki á því að veggur á milli rýma 00-02 og 00-03 falli innan séreignar kærenda. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 teljist allir milliveggir sem ekki eru burðarveggir til séreignar.
Almennt teljist það ekki byggingarleyfisskyld framkvæmd að gera. hurðargat í burðarvegg. Hins vegar geti slík framkvæmd verið tilkynningarskyld til byggingarfulltrúa séu breytingar gerðar á burðarvirki. Það eigi ekki við í þessu tilviki þar sem framkvæmdin hafi ekki tengst burðarvirki hússins.
Í gr. 2.3.6 í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sé kveðið á um tilkynningarskyldar breytingar á burðarvirki. Þar segi meðal annars að breytingar á burðarvirki, sem nemi minna en 5% af hjúpfleti burðarhluta, þó aldrei meira en 5 m², séu undanþegnar byggingarleyfi en skuli tilkynna leyfisveitanda. Byggingarfulltrúi staðfesti móttöku tilkynningar og meti hvort breytingin samræmist gildandi skipulagi áður en framkvæmdin sé heimiluð.
Hafi byggingarfulltrúa verið sendur póstur 23. desember 2024 þar sem óskað hafi verið eftir teikningum af burðarvirki hússins. Svar hafi borist samdægurs þess efnis að engar teikningar væru til af burðarvirki hússins vegna aldurs þess. Veki það því mikla furðu að byggingarfulltrúi hafi svo tekið ákvörðun um að beita dagsektum án þess að hafa nein haldbær gögn sem staðfesti burðarvirki hússins.
Við nánari skoðun á sniði af húsinu megi sjá að sökkulfætur séu sýndir á þremur stöðum, undir burðarveggjum útveggja og fyrir miðju hússins. Á sniði, sem skipti húsinu að Álfaskeiði 35-37 í gegnum miðju og alla leið upp í þakplötu séu útveggir sýndir sem burðarveggir. Ekki sé að sjá þar að aðrir veggir séu burðarveggir.
Ljóst sé að vinnubrögð byggingarfulltrúa hafi verið ófagleg og byggð á ófullnægjandi gögnum. Engin gögn staðfesti að framkvæmd á hurðargati hafi átt sér stað á burðarvegg hússins þar sem engin haldbær gögn, svo sem teikningar af burðarvirki hússins, séu til staðar sem gætu stutt slíkar fullyrðingar. Þrátt fyrir þetta hafi byggingarfulltrúi tekið ákvörðun um að beita kærendur dagsektum, en slík ákvörðun krefjist traustra sannana fyrir því að framkvæmdin hafi verið óheimil. Með því að grípa til slíkra aðgerða án haldbærra gagna sé ljóst að byggingarfulltrúi hafi farið út fyrir valdheimildir sínar þar sem gögn/snið af húsinu sýni fram á hið gagnstæða.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 28. nóvember 2024 um beitingu dagsekta að fjárhæð 20.000 kr. frá og með 12. desember s. á. til að knýja á um afléttingu ætlaðs ólögmæts ástands. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, sbr. 1. mgr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er óheimilt að breyta mannvirki eða notkun þess nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Hafi notkun mannvirkis verið breytt án lögboðins leyfis er byggingarfulltrúa heimilt að stöðva þá notkun, loka mannvirkinu, krefjast úrbóta eða beita dagsektum sé leyfislausri notkun ekki hætt samkvæmt 55. og 56. gr. mannvirkjalaga, sbr. og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð. Ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í máli þessu er deilt um hvort að þær breytingar sem kærendur hafi gert í geymslum, sem eru séreign þeirra, séu háðar byggingarleyfi og hvort að málið hafi verið nægjanlega upplýst og meðalhófs gætt þegar byggingarfulltrúi tók hina kærðu ákvörðun, sérstaklega í ljósi þess hversu íþyngjandi ákvörðunin er.
Um 10. gr. stjórnsýslulaga, segir í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að: „Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“
Ljóst er að deilur voru milli aðila um tilurð og umfang framkvæmda og um hver væri notkun rýmisins í séreign kærenda í kjallara Álfaskeiðs 37. Þar að auki liggja ekki fyrir viðunandi teikningar sem unnt er að byggja á. Að því virtu var ekki með viðhlítandi hætti gengið úr skugga um hvort óleyfisbúseta væri til staðar eða framkvæmdir metnar út frá staðfestum gögnum. Var rannsókn máls við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar að því leyti ábótavant.
Með vísan til þess sem að framan er rakið þykja þeir ágallar vera á rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og þar með rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 28. nóvember 2024, um beitingu dagsekta að fjárhæð 20.000 kr. á dag frá og með 12. desember s.á. er felld úr gildi.
