117/2024 Laugarásvegur

Árið 2024, þriðjudaginn 17. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. september 2024 um að falla frá áformum um beitingu þvingunarráðstafana gagnvart lóðarhöfum Laugarásvegar 63 vegna girðingar á lóðamörkum Laugarásvegar 61 og 63.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. október 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Laugarásvegar 61, ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 23. september 2024 um að falla frá áformum um álagningu dagsekta gagnvart lóðarhafa Laugarásvegar 63 vegna girðingar á lóðamörkum Laugarásvegar 61 og 63. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 6. nóvember 2024.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu en með bréfi byggingarfulltrúa til lóðarhafa lóðar nr. 63 við Laugarásveg, dags. 2. febrúar 2024, var lóðarhöfum gert að leggja fram innan 14 daga byggingar­leyfis­umsókn og skriflegt samþykki lóðarhafa lóðar nr. 61 við Laugarásveg, kæranda í þessu máli, vegna girðingar á mörkum lóðanna. Var bent á að yrði tilmælunum ekki sinnt yrði tekin ákvörðun um framhald málsins sem gæti falið í sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað lóðarhafa eða dagsektum beitt. Í tölvubréfi lóðarhafa til byggingarfulltrúa, dags. 28. febrúar 2024, kom fram að gerð yrði „lokatilraun á allra næstu dögum til að ná samkomulagi á milli lóðarhafa, ef það náist ekki verði girðingin færð eða fjarlægð með deildum kostnaði þegar frost fari úr jörðu.“ Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa degi síðar var framangreint fært til bókar. Í tölvubréfi til lóðarhafa, dags. 1. mars s.á., kom fram að veittur væri frestur til 31. s.m. til að ná samkomulagi við kæranda um girðingu á mörkum lóðanna og senda það til byggingarfulltrúa, að öðrum kosti þyrfti að fjarlægja vegginn líkt og lóðar­hafar hefðu sagst ætla að gera. Með tölvubréfi, dags. 4. apríl 2024, var sá frestur framlengdur til 18. s.m. Slíkt samkomulag barst ekki byggingarfulltrúa og sendi hann því lóðarhöfum bréf, dags. 23. s.m., þar sem fram kom að veittur væri lokafrestur til að fjarlægja girðinguna. Yrði hann ekki fjarlægður innan 14 daga frá móttöku bréfsins áformaði byggingar­fulltrúi að leggja á dagsektir að fjárhæð kr. 25.000 fyrir hvern þann dag sem það drægist. Var jafnframt veittur 14 daga frestur til að koma að andmælum.

Lóðarhafar Laugarásvegar 63 kærðu þá ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar. Í úrskurði nefndarinnar í umræddu kærumáli nr. 54/2024 frá 6. júní 2024 var kröfu lóðarhafa um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa um að fjarlæga hina umdeildu girðingu hafnað. Þeim hluta málsins er varðaði ákvörðun um álagningu dagsekta var vísað frá þar sem ekki var talið að legið hefði fyrir lokaákvörðun um þá álagningu.

Í bréfi, dags. 23. september 2024, til lóðarhafa Laugarásvegar 63 rakti byggingarfulltrúi þau lög og reglur sem gilda um girðingar og skjólveggi á lóðamörkum og málsatvik varðandi hina umdeildu girðingu er reist hefði verið á lóðamörkum Laugarásvegar 61 og 63. Þá var fjallað um heimildir byggingarfulltrúa til að beita þvingunarúrræðum samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Að lokum kom fram að ekki fengist séð að hin umdeilda girðing ylli hættu né væri skaðleg heilsu nágranna og af því leiddi að öryggis- eða almannahagsmunum væri ekki raskað. Þar af leiðandi myndi embætti byggingarfulltrúa ekki beita sér fyrir því að girðingin yrði fjarlægð með beitingu þvingunarúrræða. Var samrit bréfsins sent kæranda­ og er niðurstaða þessi hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Bent er á að vafi leiki á því á hvaða lagagrunni hin kærða ákvörðun byggir, en ekki hafi verið vísað til neinna ákvæða stjórnsýslulaga varðandi afturköllun eða breytingu ákvörðunar um beitingu dagsekta. Ákvörðun byggingarfulltrúa um að fjarlægja skyldi girðingarnar hafi verið staðfest með úrskurði nefndarinnar frá 6. júní 2024 í máli nr. 54/2024. Sú ákvörðun að aðhafast ekki í málinu, með vísan til orðalags í frumvarpi því er varð að lögum nr. 160/2010 um mannvirki, haldi ekki vatni enda hafi það orðalag verið í lögum frá gildistöku þeirra. Það standist ekki skoðun að vitna til þeirra nú þegar það henti byggingarfulltrúa sem hafi ekki kjark eða staðfestu til að fylgja eftir ákvörðunum sínum. Álagning dagsekta sé þvingunar­úrræði sem beitt sé til að fylgja eftir ákvörðunum byggingarfulltrúa og það sé haldlaust að taka ákvörðun um að gera eiganda Laufásvegar 63 að fjarlægja óleyfisframkvæmd ef ekki standi til að fylgja henni eftir með þvingunarúrræðum. Byggingarfulltrúi hafi ekki gert tilraun til að rökstyðja hvers vegna hann hafi fallið frá fyrri ákvörðun eða hvaða atvik hafi breyst sem réttlæti slíka ákvörðun. Byggingarfulltrúi sé stjórnvald og hafi kærandi mátt hafa réttmætar væntingar til þess að fyrri ákvörðun yrði ekki breytt eftir geðþótta án haldbærra raka eða í samræmi við lög og góða stjórnsýslu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Vísað er til þess að hin kærða ákvörðun snúi eingöngu að þinglýstum eiganda Laugarásvegar 63. Ekki verði séð að kærandi hafi beina, verulega, sérstaka og lögvarinna hagsmuna að gæta af þeirri ákvörðun að leggja ekki á dagsektir á eiganda Laugarás­vegar 63 þar sem sú þvingunarráðstöfun snúi eingöngu að þeim aðila.

Ekki sé um að ræða afturköllun stjórnvaldsákvörðunar þar sem staðfest hafi verið í úrskurði nefndar­innar nr. 54/2024 að ekki hafi verið tekin ákvörðun um álagningu dagsekta og því geti ekki verið um afturköllun að ræða. Fyrir liggi ákvörðun byggingarfulltrúa um að gera eigendum Laugarás­vegar 63 að fjarlæga umdeilda girðingu og standi sú ákvörðun áfram.

Ákvæði 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki feli í sér heimild fyrir byggingarfulltrúa að taka ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða en sú ákvörðun sé háð mati byggingarfulltrúa. Ákvæðið gefi byggingarfulltrúa kost á að bregðast við ef gengið sé gegn þeim almanna­hagsmunum sem búi að baki lögum nr. 160/2010 svo sem skipulags-, öryggis- eða heilbrigðis­hagsmunum. Það sé því ávallt mat á aðstæðum sem ráði því hvort þvingunarúrræðum sé beitt eða ekki í tilefni af framkvæmd sem teljist vera ólögmæt. Einstaklingum sé þannig ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklings­hagsmuna enda sé þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína.

Starfsmenn byggingarfulltrúa hafi mætt á staðinn til að skoða aðstæður í þó nokkur skipti og í þrígang tekið myndir á vettvangi. Síðasta vettvangskönnun hafi verið farin í kjölfar bréfs kæranda til byggingarfulltrúa, dags. 30. september 2024, til að ganga úr skugga um hvort fullyrðingar hans um eld- og útleiðnihættu frá skjólgirðingunni ættu við rök að styðjast. Það hafi verið mat starfsmanna byggingarfulltrúa að svo væri ekki. Eftir heildstæða skoðun á því hvort umrædd skjólgirðing teldist raska öryggis- og almannahagsmunum hafi svo ekki verið talið. Það sjónarmið hafi komið fram í bréfi byggingarfulltrúa til eiganda Laugarásvegar 63 frá 23. september 2024. Fulltrúar byggingarfulltrúa hafi kynnt sér vel aðstæður á vettvangi fyrir töku ákvörðunarinnar og hún hafi verið tekin með hliðsjón af meðalhófsreglu. Ákvörðun byggingar­fulltrúa um að beita ekki þvingunarráðstöfunum sé studd málefnalegum rökum og ekki verði séð að slíkir annmarkar séu á hinni umdeildu ákvörðun að varðað gæti ógildingu hennar.

 Athugasemdir eiganda Laugarásvegar 63: Bent er á að girðing á lóðarmörkum Laugarás­vegar 61 og 63, sem staðið hafi í um það bil 4 ár, hafi verið reist í góðu samkomulagi og að hluta til í samstarfi eigenda hlutaðeigandi lóða. Aldrei hafi verið óskað stöðvunar framkvæmda á meðan unnið hafi verið að því að reisa girðinguna. Þegar girðingin hafi staðið í rúm 2 ár hafi verið reynt að afla skriflegs samþykkis en kærandi hafi þá dregið lappirnar og svo afturkallað munnlegt samþykki sitt með skilaboðum 20. júní 2023 án nokkurra skýringa.

Girðingin hafi nú staðið í nær 4 ár án áfalla og ógni hvorki öryggis- né almannahagsmunum. Málatilbúnaður kæranda um hið gagnstæða sé órökstuddur og úr öllu hófi. Málefnaleg rök standi ekki til að beita verulega íþyngjandi þvingunarúrræðum, líkt og dagsektir séu, í þessu máli. Sérstaklega í ljósi fyrrgreinds munnlegs samkomulags aðila, verulegs tómlætis kæranda og sinnuleysis gagnvart ítrekuðum tilraunum til sátta. Sinnuleysið og gögn málsins beri með sér að kærandi telji sig ranglega eiga lögvarinn rétt til að knýja byggingar­fulltrúa til að beita þvingunarúrræðum þrátt fyrir að honum séu tryggð önnur réttar­úrræði til varnar réttindum sínum.

Því sé hafnað að tilvitnuð ummæli, dags. 1. mars 2024, feli í sér einfalda bindandi yfirlýsingu um að fjarlægja girðinguna svo sem ætla megi af hinni kærðu ákvörðun. Ummælin hafi verið háð óframkomnu skilyrði um kostnaðarskiptingu á milli lóðarhafa. Ekkert liggi fyrir um kostnaðar­skiptingu enda hafi kærandi hunsað og/eða hafnað tilraunum til samtals og sátta. Þá hafi tilvitnuð ummæli grundvallast á ófullnægjandi leiðbeiningum byggingar­fulltrúa.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að beita ekki þvingunarúrræðum til að girðing á lóðamörkum Laugarásvegar 61 og 63 verði fjarlægð.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæru­aðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Kærandi í máli þessu er rétthafi lóðar nr. 61 við Laugarásveg en hin umdeilda girðing er á mörkum þeirrar lóðar og lóðar nr. 63 við Laugarásveg og hefur kærandi átt í nokkrum sam­skiptum við embætti byggingarfulltrúa þar sem hann hefur krafist aðgerða af hálfu embættisins til að knýja á um að girðingin yrði fjarlægð. Í ljósi þessa verður kæranda játuð kæruaðild í máli þessu.

Í bréfi byggingarfulltrúa til lóðarhafa Laugarásvegar 63, dags. 23. september 2024, kemur fram að byggingarfulltrúi ætli ekki að beita sér fyrir því að hin umdeilda girðing verði fjarlægð með beitingu þvingunarúrræða. Fyrir liggur í máli þessu að endanleg ákvörðun um álagningu dagsekta hafði ekki verið tekin af hálfu byggingarfulltrúa, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 54/2024, og var slík ákvörðun ekki tekin eftir uppkvaðningu þess úrskurðar. Felur ákvörðun byggingarfulltrúa því ekki í sér afturköllun stjórnvaldsákvörðunar um beitingu dag­sekta, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur er um að ræða ákvörðun um að beita ekki þvingunarúrræðum.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mann­virkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt sam­þykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráða­­­manni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum er tekið fram að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að beita þvingunar­úrræðum. Þar kemur fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almanna­hagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðis­hagsmunum. Fer það því eftir atvikum hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunar­­úrræða vegna einstaklingshagsmuna enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting þvingunarúrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.

Hin kærða ákvörðun embættis byggingarfulltrúa var studd þeim rökum að öryggis- og almanna­­hagsmunum sé ekki raskað með hinni umdeildu girðingu, enda valdi hún ekki hættu eða sé skaðleg heilsu nágranna.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að ákvörðun byggingarfulltrúa um að falla frá beitingu þvingunarúrræða vegna girðingar á lóðamörkum Laugarásvegar 61 og 63 og að aðhafast ekki frekar í málinu sé studd haldbærum rökum og ekki verður séð að umdeildar framkvæmdir raski almannahagsmunum. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar af þeim sökum hafnað. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 23. september 2024 um að falla frá áformum um beitingu þvingunarráðstafana gagnvart lóðarhöfum Laugarásvegar 63 vegna girðingar á lóðamörkum Laugarásvegar 61 og 63.