Árið 2024, þriðjudaginn 10. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 123/2024, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 2. október 2024 um að synja umsókn um rannsóknarleyfi til að kanna möguleika á nýtingu sólarorku á Miðnesheiði í Suðurnesjabæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. október 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Íslensk Gagnavinnsla ehf. þá ákvörðun Orkustofnunar frá 2. október 2024 að synja umsókn félagsins um rannsóknarleyfi til að kanna möguleika á nýtingu sólarorku á Miðnesheiði í Suðurnesjabæ. Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 4. desember 2024.
Málavextir: Hinn 7. september 2024 lagði kærandi fram umsókn til Orkustofnunar um leyfi til að rannsaka möguleika á raforkuvinnslu í sólarorkuveri á Miðnesheiði í Suðurnesjabæ. Var umsóknin lögð fram með vísan til 40. gr. raforkulaga nr. 65/2003 og laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðum. Sótti félagið um leyfi til fimm ára og kom fram í umsókninni að áætlað væri að niðurstaða fengist um hagkvæmni orkuversins innan þeirra tímamarka. Í svarbréfi Orkustofnunar, dags. 2. október 2024, var rakið að í 40. gr. raforkulaga væri vísað til þess að um rannsóknir og kannanir á orkulindum til undirbúnings raforkuframleiðslu gildi lög nr. 57/1998. Þau lög taki aftur á móti ekki til sólarorku og sé 40. gr. raforkulaga ekki fullnægjandi heimild til þess að útvíkka gildissvið auðlindalaganna. Með vísan til þessa var umsókn félagsins synjað.
Málsrök kæranda: Kærandi greinir frá því að sumarið 2022 hafi hann sett upp í rannsóknarskyni lítið sólarorkuver í samstarfi við bændur í Leirársveit í Hvalfjarðarsveit, en orkuverið hafi ekki verið leyfisskylt þar sem stærð þess hafi verið undir 10 kW. Eftir tvö ár hafi fengist skýr rannsóknargögn sem segðu til um hagkvæmni, nýtingartíma, afl og orku, styrk, endingu og ýmsar aðrar upplýsingar. Í framhaldi hafi verið gerður undirbúningur að rekstri 2,4 MW sólarorkuvers með 60 ára rekstrartíma á hentugu landsvæði á Miðnesheiði. Leitað hafi verið samninga við raforkusala um sölu orkunnar en auk þess hafi samningaviðræður átt sér stað við Þróunarfélag Keflavíkurflugvallar og Ríkiseignir um afnot af landinu. Á þeim grundvelli hafi verið ákveðið að sækja um rannsóknarleyfi, en fjárhagslegir hagsmunir kæranda af því að fá að setja upp sólarorkuver nemi hundruðum milljóna króna.
Hin kærða ákvörðun Orkustofnunar byggist á þröngri túlkun á raforkulögum nr. 65/2003 og lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Þó svo sólarorka sé ekki leyfisskyld samkvæmt auðlindalögum, eigi þau réttindi sem slíkt leyfi veiti samt sem áður við um sólarorku þar sem tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 96/92/EB frá 19. desember 1996, um sameiginlegar reglur um innri markað á sviði raforku, geri ráð fyrir tveimur kostum við val á nýjum virkjunarframkvæmdum. Annars vegar útboðsleið og hins vegar leyfisveitingarleið. Í báðum tilvikum verði að byggja á hlutlægum og gagnsæjum viðmiðum sem eigi að tryggja jafnræði. Útgáfa rannsóknarleyfis feli í sér ákveðin réttindi, t.d. tryggi 2. mgr. 5. gr. laganna samningsstöðu um tengingu við dreifi- og flutningskerfið. Það sé vilji löggjafans að tryggja jafnræði, óháð því hvers konar orka eigi í hlut.
Upphaflega hafi Orkustofnun verið falið það verkefni að sinna öllum orkurannsóknum, óháð eðli orkunnar, eins og leiða megi af 1. gr. áðurgildandi orkulaga nr. 58/1967. Lögin hafi vísað almennt til orku en ekki sértækt til orku sem unnin sé úr auðlindum jarðar. Full ástæða sé því til að ætla að hugsunin hafi ekki verið sú að útiloka alla aðra orku en þá sem unnin sé úr jörðu. Af 40. gr. raforkulaga leiði að handhafi rannsóknarleyfis geti fengið fyrirheit um forgang að nýtingarleyfi og tengingu við raforkukerfi landsins, en án slíks leyfis sé staða rannsóknarverkefnisins allt önnur og lakari.
Málsrök Orkustofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að í 1. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu sé gildissvið laganna afmarkað með eftirfarandi hætti: „Lög þessi taka til auðlinda í jörðu í landi, í botni vatnsfalla og stöðuvatna og í sjávarbotni innan netlaga. Lögin taka einnig til rannsókna á vatnsafli til raforkuframleiðslu.“ Í sömu lagagrein sé hugtakið auðlind skilgreint sem hvers konar frumefni, efnasambönd og orku „sem vinna má úr jörðu“ auk þess sem fram komi í athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að lögunum að auðlindir skiptist í þrjá meginflokka, þ.e. jarðefni, jarðhita og grunnvatn. Beri lögin þannig með sér að löggjafinn hafi ekki ætlað lögunum að ná til annarra rannsóknakosta.
Samkvæmt 26. gr. auðlindalaga sé landeiganda á svæði rannsóknarleyfis skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi sem leyfið taki til. Um sé að ræða íþyngjandi skerðingu á eignaréttindum, sem vernduð séu af 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, og verði ekki skert nema með skýrri lagaheimild. Sé því ekki hægt að útvíkka gildissvið auðlindalaganna með 40. gr. raforkulaga nr. 65/2003.
—–
Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin hér nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Orkustofnunar frá 2. október 2024 að synja umsókn kæranda um rannsóknarleyfi til að kanna möguleika á nýtingu sólarorku á Miðnesheiði í Suðurnesjabæ. Umsóknin var lögð fram á grundvelli 40. gr. raforkulaga nr. 65/2003, þar sem kveðið er á um að lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu nr. 57/1998 gildi um leyfi til þess að kanna og rannsaka orkulindir til undirbúnings raforkuvinnslu.
Ágreiningur málsins lýtur að því hvort rannsókn á raforkuvinnslu í sólarorkuveri heyri undir lög nr. 57/1998. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. taka lögin til auðlinda á jörðu í landi, í botni vatnsfalla og stöðuvatna og í sjávarbotni innan netlaga. Einnig taka lögin til rannsókna á vatnsafli til raforkuframleiðslu. Í 2. mgr. er greint frá því að með hugtakinu auðlind í lögunum sé átt við hvers konar frumefni, efnasambönd og orku sem vinna má úr jörðu hvort heldur í föstu, fljótandi eða loftkenndu formi og án tillits til hitastigs sem þau kunni að finnast við. Þá segir í 3. mgr. að um rannsóknir og nýtingu samkvæmt lögunum gildi einnig náttúruverndarlög, skipulagslög og önnur lög sem varði rannsóknir og nýtingu lands og landsgæða.
Af framangreindu er ljóst að gildissvið laga nr. 57/1998 er afmarkað við rannsóknir á auðlindum í jörðu og á vatnsafli til raforkuframleiðslu. Með hliðsjón af þeirri skýru afmörkun verður ekki talið að rannsókn á nýtingu sólarorku heyri undir lögin. Verður því að hafna kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar Orkustofnunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Orkustofnunar frá 2. október 2024 um að synja umsókn kæranda um rannsóknarleyfi til að kanna möguleika á nýtingu sólarorku á Miðnesheiði í Suðurnesjabæ.
