Árið 2024, mánudaginn 2. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Helga Jóhanna Bjarnadóttir umhverfis- og efnaverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 104/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 um breytingu á starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. til aukningar á framleiðsluheimild úr 212.000 í 230.000 tonn af áli á ári í álveri ISAL í Straumsvík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. september 2024, kærir hluti eigenda jarðarinnar Óttarsstaða í Hafnarfirði, landnr. 220975, ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 um breytingu á starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. Nánar tilgreint eru kærendur A, Fjöl ehf., B, C, D, E, F, Straumsbúið sf. og G.
Kærendur telja hina kærðu ákvörðun ólögmæta, en með því var starfsleyfi leyfishafa breytt á þann hátt að framleiðsluheimild var hækkuð úr 212.000 í 230.000 tonn af áli á ári, ásamt því að gerðar voru breytingar á ákvæðum 3.21, 3.8, 4.5 og 4.6 í starfsleyfinu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Málavextir: Í Straumsvík skammt sunnan Hafnarfjarðar hefur lengi verið starfrækt álver. Með ákveðnum skilyrðum, m.a. um mælingar á styrk brennisteinstvíoxíðs og flúors, var með úrskurði Skipulagsstofnunar, dags. 26. júlí 2002, um mat á umhverfisáhrifum vegna stækkunar álversins, fallist á fyrirhugaða stækkun álversins í allt að 460 þúsund tonn á ári. Fór matið fram á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í fyrri áfanga var gert ráð fyrir stækkun í allt að 330 þúsund tonn á ári og í öðrum áfanga í allt að 460 þúsund tonn á ári. Í úrskurðinum kom m.a. fram að helstu mannvirki fyrirhugaðrar stækkunar væru tveir kerskálar, súrálsgeymir, tvær þurrhreinsistöðvar, skautsmiðja, kersmiðja og stækkun steypuskála, spennistöðvar og geymslu.
Á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gaf Umhverfisstofnun 7. nóvember 2005 út starfsleyfi fyrir álver Alcan á Íslandi hf., ISAL Straumsvík, Hafnarfirði. Veitti leyfið heimild til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári í kerskálum álversins, þar af allt að 50 þúsund tonn af hreináli, auk reksturs tilheyrandi málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfja fyrir eigin framleiðsluúrgang, verkstæða og annarrar þjónustu fyrir eigin starfsemi og var leyfið gefið út svo gilti til 1. nóvember 2020. Rio Tinto á Íslandi hf., sem starfrækir nú álverið, sótti um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020 og samþykkti Umhverfisstofnun 13. október s.á. að komin væri fram fullnægjandi umsókn til að hefja gerð þess. Var eldra leyfi framlengt meðan unnið væri að gerð nýs leyfis.
Nýtt starfsleyfi fyrir álverið var gefið út 29. október 2021. Með því var veitt heimild til að framleiða allt að 460 þúsund tonn af áli á ári í kerskálum álversins auk reksturs tilheyrandi málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfja fyrir kerbrot og eigin framleiðsluúrgang, ásamt því að starfrækja verkstæði og aðra þjónustu sem heyri beint undir starfsemina. Í starfsleyfinu kemur m.a. fram að það byggi á sama grundvelli og fyrra starfsleyfi leyfishafa og að um sé að ræða efnislega sömu framkvæmd og áður. Starfsleyfið, ásamt greinargerð og þeim umsögnum sem bárust, var birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar 2. nóvember 2021, sbr. ákvæði 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998.
Með kæru í máli nr. 173/2021 var ákvörðun um útgáfu þessa starfsleyfis borin undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í úrskurði nefndarinnar var rakið að í úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002 hafi verið lagt mat á umhverfisáhrif þeirrar framkvæmdar að stækka álverið í tveimur áföngum, þeim fyrri með stækkun í allt að 330 þúsund tonn og þeim seinni í allt að 460 þúsund tonn. Hafi forsenda þessa verið að reistir yrðu tveir nýir kerskálar sunnan Reykjanesbrautar, í tveimur áföngum, ásamt tengdum byggingum og mannvirkjum öðrum. Í framhaldi þess að ósk um breytingu á deiliskipulagi fyrir stækkað athafnasvæði álversins í Straumsvík hafi verið hafnað í atkvæðagreiðslu meðal íbúa í Hafnarfirði hafi ekkert orðið af þessum framkvæmdum. Hafi lítið sem ekkert verið vikið að þessum forsendum við undirbúning leyfisins, en á hinn bóginn verið fjallað um núverandi framleiðsluaðferðir og umhverfisáhrif þeirra. Hafi í umsókninni m.a. komið fram að með framþróun í tækni væri hægt að auka framleiðslugetu í núverandi kerskálum úr 212 þúsund tonnum á ári í 230 þúsund tonn á ári, án þess að bæta við framleiðslukerum, en búið væri að bæta ýmis stoðkerfi og uppfæra í samræmi við bestu aðgengilegu tækni (BAT).
Í úrskurði nefndarinnar var fjallað um málsmeðferð Umhverfisstofnunar að teknu tilliti til fyrirmæla laga nr. 106/2000, sem giltu um undirbúning leyfisins, hvað varðaði skyldu til að leita afstöðu Skipulagsstofnunar til þess hvort endurskoða skyldi matsskýrslu framkvæmdar skv. 12 gr. laganna eða tilkynna um breytingar á framkvæmd sbr. 6. gr. laganna. Áleit nefndin að tilefni hefði verið til heildstæðara mats en raunin var um það hvort skilyrði væru til slíkrar umleitunar. Með vísan til þess og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar var sá hluti leyfisins sem laut að framleiðsluheimildum umfram 212 þúsund tonn af áli á ári felldur úr gildi. Fjallað var jafnframt um aðra þætti starfsleyfisins er vörðuðu mengunarvarnir og var ekki álitið að öðrum annmörkum væri til að dreifa á leyfinu.
Í séráliti eins af fimm nefndarmönnum var á það bent, með hliðsjón af 12. gr. laga nr. 106/2000, að á undanförnum áratugum hefðu orðið verulegar breytingar á þeim kröfum sem gerðar væru til starfsemi álvera eins og efni starfsleyfisins endurspeglaði. Um leið hefðu orðið breytingar á landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Með vísan til þess hefði Skipulagsstofnun ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni nægilega og hefði mat stofnunarinnar á því hvort til hefði þurft að koma nýtt mat á umhverfisáhrifum verið bæði haldið form- og efnisannmörkum. Þar sem efnisleg afstaða stofnunarinnar til þess hvort áframhaldandi rekstur álversins í núverandi mynd væri háður mati á umhverfisáhrifum lægi í raun ekki fyrir í málinu yrði að ógilda hið kærða starfsleyfi í heild sinni. Var jafnframt álitið að ónóg umfjöllun í starfsleyfinu um áhrif rekstursins á viðkomandi vatnshlot og meðhöndlun vatns leiddi til sömu niðurstöðu.
Hinn 7. júní 2023 sótti Rio Tinto á Íslandi hf. um þá breytingu á starfsleyfinu að heimiluð hámarksársframleiðsla á áli yrði aukin úr 212.000 tonnum í 230.000 tonn. Hinn 13. s.m. óskaði Umhverfisstofnun eftir áliti Skipulagsstofnunar um hvort breytingin kallaði á endurskoðun á úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002, sbr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Í áliti Skipulagsstofnunar af þessu tilefni, dags. 4. júlí 2023, er talið að umhverfismatið frá 2002 sé fullnægjandi grundvöllur til framleiðsluaukningar umfram 200.000 tonna ársframleiðslu, þ.e. úr 212.000 í allt að 230.000 tonn. Í framhaldi hófst frekari vinnsla beiðninnar hjá Umhverfisstofnun. Var við þá meðferð m.a. krafist greinargerðar um mat á gæðaþáttum vatnshlota samkvæmt vatnaáætlun, sem lá fyrir 24. október 2023. Með vísan til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og 2. mgr. 14. gr. sömu laga féllst stofnunin á að breyta leyfinu og heimila umsótta framleiðsluaukningu. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar voru gerðar nokkrar breytingar á greinum 3.21 og 4.6 sem varða áhrif á vatn og vöktun, en að öðru leyti var starfsleyfið látið óraskað. Tillaga að leyfinu var auglýst samkvæmt lögum nr. 7/1998 og gefið út 29. ágúst 2024.
Málsrök kærenda: Kærendur álíta undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar fara í bága við 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að þeim hafi ekki verið ljáð staða aðila máls við meðferð málsins og hafi þeim ekki verið veitt færi á því að neyta andmælaréttar skv. 13. gr. sömu laga. Þá sé ákvörðun Skipulagsstofnunar um að krefjast ekki endurskoðunar umhverfismats ólögmæt, enda ekki um efnislega sömu framkvæmdir að ræða og fjallað hafi verið um í umhverfismatinu frá árinu 2002. Sé nú einnig til að dreifa breyttum forsendum, m.a. breytingum á umhverfisrétti og breyttum kröfum til mengandi starfsemi. Þá hafi Skipulagsstofnun leyst úr álitsbeiðni Umhverfisstofnunar á röngum lagagrundvelli þar sem fjalla hefði átt um hana samkvæmt ákvæðum núgildandi laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sem nýjar framkvæmdir, sem tilkynningarskyldar væru sem slíkar.
Það verði ekki séð að um sé að ræða sömu framkvæmdir og fjallað hafi verið um í umhverfismatinu frá 2002. Þá hafi verið gert ráð fyrir áfangaskiptum framkvæmdum sem hafi átt að gerast í tiltekinni röð. Í fyrsta áfanga hafi staðið til að reista tvo nýja 500 metra kerskála. Á milli þeirra hafi átt að staðsetja nýjar þurrhreinsistöðvar. Síðan hafi verið rætt með óræðum hætti um stækkun spennistöðvar í þeim áfanga. Síðari áfangi hafi verið háður forsendu um byggingu nýrra kerskála og hafi verið lýst áformum um að geymsla við höfnina yrði stækkuð og nýir súrálsgeymar reistir. Það hafi ekki verið fjallað um áform um að hækka straum í núverandi kerskálum til að ná fram framleiðsluaukningu. Hið minnsta ekki í því samhengi sem nú sé áformað. Fjallað hafi verið um áform um stækkun á spennistöð, en ekki með nákvæmum hætti og sú stækkun hafi einnig miðað við áform um nýja kerskála.
Af hálfu kærenda er bent á að í umsókn leyfishafa komi fram „að fjárfesting hafi farið fram í aðveitustöðu ISAL sem tryggði allt að 200kA straumur gæti farið yfir til núverandi kerskála. […] þessi framkvæmd geti ekki átt sér stoð í þeirri framkvæmd sem lýst [sé] í umhverfismatinu enda [sé] hún háð byggingu kerskála sem ekki voru reistir“. Í umhverfismatinu hafi í engu verið fjallað um fjárfestingu í súrflutningskerfi í kerskála 1 til að auka afköst. Þar hafi þó verið fjallað um að reisa súrálsgeymslu, án frekari útlistunar. Þær framkvæmdir hafi þó ekki hafist fyrr en árið 2013 og með því ekki innan tíu ára frá umhverfismatinu.
Kærendur gagnrýna að farið hafi verið með breytingu á starfsleyfinu sem minniháttar breytingu skv. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 7/1998 í stað þess að starfsleyfið yrði endurskoðað í heild skv. 2. mgr. 6. gr. laganna. Nauðsynlegt hefði verið að afla gagna og framkvæma athugun á því hvort að aukin framleiðsla leiddi til aukinnar dreifingar mengunar utan álversins, sem hefði getað leitt til strangari starfsleyfisskilyrða. Gæti framleiðsluaukning enda kallað á endurmat á aðferðarfræði við mælingar, kröfum sem tryggi vernd jarðvegs og grunnvatns, vöktun losunar og viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Hafi með þessu skort á rannsókn máls við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun hafnar því að ekki hafi verið gætt ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við undirbúning hins kærða leyfis. Jafnframt er því hafnað að álit Skipulagsstofnunar um að ekki væri skylt að endurskoða eða láta framkvæma nýtt umhverfismat sé ólögmætt. Bent sé á að starfsleyfið frá 28. október 2021 hafi mælt fyrir um heimild til framleiðslu á 460.000 tonnum af áli, en ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 hafi veitt heimild fyrir 230.000 tonnum, sem sé helmingi minna framleiðslumagn. Líkt og segi í umsókn leyfishafa sé hægt að framleiða 230.000 tonn innan núverandi bygginga og búnaðar í Straumsvík. Taki stofnunin undir afstöðu Skipulagsstofnunar um að umhverfismatið frá 2002 sé fullnægjandi grundvöllur til framleiðsluaukningar umfram 200.000 tonna ársframleiðslu, þ.e. úr 212.000 í allt að 230.000.
Í 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé framkvæmd skilgreind sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd sem falli undir lögin og starfsemi sem henni fylgi. Slíkri framkvæmd sé ekki til að dreifa. Þá sé ekki um að ræða áþreifanlega breytingu eða inngrip á byggingum, t.d. stærð, lögun, staðsetningu eða annað og sé um það vísað til hliðsjónar til dóms dómstóls Evrópusambandsins í máli C-275/09 (Brussels Hoofdstedelijk Gewest and Others). Gildi lög nr. 106/2000 og lög nr. 111/2021 auk þess aðeins um framkvæmdir sem kunni að vera eða séu líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, en framleiðsluaukning álversins um 8% sé ekki til þess fallin.
Hvað varði málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar þá sé hugtakið umtalsverð breyting skilgreint í 43. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit sem „breyting á eðli eða starfsemi eða stækkun á stöð eða brennsluveri, sorpbrennslustöð eða sorpsambrennslustöð sem geti haft umtalsverð neikvæð áhrif á heilbrigði manna eða umhverfið.“ Eigi það ekki við um breytingu á starfsemi álversins. Þótt vissulega sé um að ræða breytingu sem feli í sér stækkun á stöð sem geti valdið neikvæðum áhrifum á heilbrigði manna eða umhverfið telji leyfisveitandi breytinguna ekki umtalsverða. Í því samhengi verði að hafa í huga að leyfishafi hafi verið með starfsleyfi fyrir framleiðslu allt að 460.000 tonna og hin kærða breyting á leyfinu hafi falist í að heimila framleiðslu á helmingi minna magni. Breytingin nái ekki þeim viðmiðunargildum fyrir afkastagetu sem sett séu fram í viðauka I við lög nr. 111/2021. Að auki hafi ekki verið þörf á endurskoðun starfsleyfis vegna breyttra forsendna, skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir enda stutt síðan leyfið hafi verið endurskoðað vegna nýrra BAT-niðurstaðna þar sem regluverk hafi jafnframt verið uppfært.
Málsrök leyfishafa: Af hálfu leyfishafa kemur fram að með umsókn um endurnýjun starfsleyfis árið 2020 hafi fylgt skýrsla um grunnástand þar sem greint hafi verið frá þeim framkvæmdum sem félagið hefði ráðist í síðan umhverfismatið frá 2002 lá fyrir. Þar hefði komið fram að árið 2008 hefði félagið hafið undirbúning framleiðsluaukningar í allt að 230 þúsund tonna ársframleiðslu í núverandi kerskálum, þ.e. kerskálunum þremur sem allir hafi verið til staðar árið 2002 þegar umhverfismatið hafi verið framkvæmt, með því að hækka strauminn á hverri kerlínu. Forsendur framleiðsluaukningarinnar sem grundvöllur hefði verið lagður að árið 2010 hafi einkum verið að stækka þyrfti spennustöð og steypuskála. Jafnframt þyrfti að stækka og endurbæta tvær þurrhreinsistöðvar (fyrir kerskála 1 og 2) í tengslum við fyrirhugaða aukningu framleiðslugetu. Gert hafi verið ráð fyrir öllum þessum verklegu framkvæmdum í umhverfismatinu frá árinu 2002.
Þeir annmarkar á málsmeðferð Umhverfisstofnunar sem fjallað hafi verið um í úrskurði í máli nr. 173/2021 hafi verið bundnir við þann hluta starfsleyfisins er lotið hafi að aukinni framleiðslu sem krefðist nýrra mannvirkja og hafi komið fram að ef leyfishafi hefði miðað starfsleyfisumsókn sína einvörðungu við óbreytta starfsemi í álverinu, og enga frekari uppbyggingu, hefði ákvörðunin ekki sætt ógildingu. Við skilgreiningu hámarks framleiðsluheimildar hafi nefndin á hinn bóginn gefið sér rangar forsendur, þar sem hún hafi miðað hámark framleiðsluheimildar við „raunveruleg og fyrirhuguð afköst“ í stað framleiðslugetu. Sú leiðrétting sem hafi verið gerð á starfsleyfi félagsins samkvæmt úrskurði nefndarinnar frá 18. nóvember 2022 í máli nr. 173/2021 hafi falið í sér að framleiðsluheimild hafi verið færð töluvert niður fyrir raunverulega framleiðslugetu, þ.e. framleiðslugetu án uppbyggingar frekari mannvirkja.
Vísað sé til fylgiskjals með umsókn um hina kærðu breytingu, þar sem fram komi að mesta framleiðsla kerskála álversins á ári nemi ríflega 212.089 tonnum. Frá árinu 2018, þegar framleiðslumeti hafi verið náð, hafi ýmsir þættir leitt til þess að álverið hafi ekki verið rekið á hámarksafköstum. Hafi úrskurðarnefndin ekki tekið tillit til þessara þátta við skilgreiningu á hámarks framleiðsluheimild. Með núverandi mannvirkjum og búnaði sé mögulegt að framleiða allt að 230 þúsund tonn á ári í kerskálum álversins. Forsenda fyrir slíkri ársframleiðslu sé að straumur í þremur kerskálum verði hækkaður í 175 kA á stöðugan hátt. Til þess að ná þessari framleiðslu þurfi ISAL ekki að fara í sérstakar framkvæmdir, stórar fjárfestingar eða stækka fótsporið innan svæðisins með nýjum byggingum eða öðru jarðraski.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er í viðbótarathugasemdum ítrekuð sú gagnrýni að þeim hafi einungis verið veitt færi á að tjá sig við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar með því að kynna sér gögn á vefsíðu Umhverfisstofnunar. Slík birting gagna jafnist ekki á við að kærendum sé játuð aðild að stjórnsýslumáli og njóti andmælaréttar. Sé það ógerningur fyrir kærendur og almenna borgara að vakta heimasíður opinberra stofnana til þess að tryggja hagsmuni sína.
Það hafi verið forsenda þess að álverið fengi heimild til að auka ársframleiðslu sína á grundvelli umhverfismats frá árinu 2002 að bætt yrði við kerskálum og settar upp þurrhreinsistöðvar. Þær framkvæmdir sem vísað sé til, þ.e. stækkun spennistöðvar steypuskála og þurrhreinsistöðvar, séu ekki þær sömu og fjallað hafi verið um í umhverfismatinu. Verði í þessu samhengi að líta til lögskýringargagna með 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem fram komi að um sömu framkvæmdir skuli vera að ræða sem legið hafi til grundvallar því umhverfismati sem byggt hafi verið á.
Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 173/2021 hafi framleiðsluheimild leyfishafa verið færð niður í 212 þúsund, en ekki 230 þúsund tonn, þar sem með því hafi verið horft til framleiðslugetu án frekari uppbyggingar. Verði aukin framleiðsla heimiluð verði að gera þá kröfu að nýtt umhverfismat liggi þá fyrir.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 um breytingu á starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. til framleiðslu á allt að 230.000 tonnum af áli á ári í álveri ISAL í Straumsvík. Kærendur eru meðal eigenda nálægrar landareignar og verður þeim játuð kæruaðild að teknu tilliti til umfangs starfsemi leyfishafa, en nánar er fjallað um kæruhagsmuni þeirra í úrskurðarmáli nr. 173/2021. Kæruheimild til nefndarinnar er í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Kærendur í máli þessu byggja á því að þeir hefðu með réttu átt að teljast til aðila máls við undirbúning hins kærða leyfis. Hefði þeim verið tilkynnt um meðferð málsins hefðu þeir haft færi á því að tjá sig um undirbúning þess og gera athugasemdir sem aðilar máls skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við umsóknir um starfsleyfi eða breytingar á þeim eru umsækjendur jafnan einu aðilar mála og er gert ráð fyrir því með opinberri auglýsingu starfsleyfa að almenningi sé mögulegt að gera athugasemdir. Það er um leið mögulegt að þeim sem eiga hagsmuna að gæta sem leitt geta til kæruaðildar, verði sérstaklega ljáð staða aðila máls á fyrsta stjórnsýslustigi. Það gildir einkum ef beinir og verulegir hagsmunir eru auðsæir. Í ljósi þess að sjónarmið kærenda lágu þegar í verulegu fyrir í fyrra úrskurðarmáli nefndarinnar og þar sem þeim hefur nú gefist færi fyrir úrskurðarnefndinni að tjá sig um efnislegan grundvöll hinnar kærðu ákvörðunar í kærumáli þessu, verður það ekki látið varða gildi hinnar kærðu ákvörðunar að eigi var tekin skýr afstaða hér að lútandi við undirbúning hennar.
—
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, s.s. ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 6. gr. sömu laga. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráðherra sett slíka reglugerð, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Við gerð starfsleyfis og útgáfu þess ber leyfisveitanda að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar sem og lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tiltekið að starfsleyfi skuli veitt uppfylli starfsemi þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Kemur og fram í 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 að sé atvinnurekstur háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldu skuli niðurstaða matsins eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst. Þá skuli útgefandi starfsleyfis kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Samkvæmt 10. mgr. sömu greinar skal í greinargerð sem fylgja ber starfsleyfi m.a. taka afstöðu til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum ef við eigi.
Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 173/2021 var álitið að undirbúningur starfsleyfis álversins í Straumsvík fyrir heimild til framleiðslu allt að 460.000 tonna af áli á ári hafi verið haldinn annmörkum með því að Umhverfisstofnun hefði verið rétt að leggja heildstæðara mat, en raunin var, á það hvort skilyrði væru til þess að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var í því sambandi vísað til þess að fyrir lægi að aðeins óverulegur hluti af þeim framkvæmdum sem lýst hefði verið í ákvörðun Skipulagsstofnunar árið 2002 hafi orðið að veruleika. Þær framkvæmdir þjóni auk þess einvörðungu áformum, sem hefðu gengið eftir í nokkru um aukna framleiðslu innan núverandi kerskála í Straumsvík. Við þessar aðstæður hefði stofnuninni, að því greinir í úrskurði nefndarinnar, verið rétt að leiðbeina leyfishafa nánar um hvort og þá við hvaða aðstæður leita skyldi ákvörðunar Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000. Var einnig vísað til þess að ef um óbreytta framkvæmd væri að ræða yrði ekki ráðið að lög nr. 106/2000 tækju til hennar, þar sem þá væri eigi framkvæmd til að dreifa í skilningi þeirra laga.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar í máli þessu leitaði leyfisveitandi álits Skipulagsstofnunar á því hvort endurskoða þyrfti umhverfismat vegna framkvæmdarinnar að hluta eða í heild vegna áforma um aukna framleiðslu í samræmi við 28. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í áliti stofnunarinnar, dags. 4. júlí 2023, var bent á að frá því að umhverfismatinu lauk hefðu framkvæmdir, sem fjallað var um í umhverfismatinu, hafist innan 10 ára frá því að úrskurður um mat á umhverfisáhrifum hefði legið fyrir. Árið 2010 hafi verið ráðist í undirbúning að framleiðsluaukningu í allt að 230.000 tonn á ári í núverandi kerskálum með því að hækka strauminn á hverri kerlínu. Til þess hefði m.a. þurft að stækka spennustöð og stækka steypuskála. Í fylgiskjali með umsókn hinnar kærðu breytingu á starfsleyfi árið 2023, sem var meðfylgjandi erindi Umhverfisstofnunar, hafi komið fram að lokið hafi verið við framkvæmdir í spennustöð til að tryggja að allt að 200 kA straumur gæti farið yfir í kerskála árið 2011. Í sama skjali segði einnig að framkvæmdir við steypuskála hefðu staðið yfir á árunum 2009–2013. Þá mætti sjá á loftmyndum að hafnargeymsla hefði verið stækkuð með nýjum byggingum.
Í áliti Skipulagsstofnunar var bent á að í matsskýrslu vegna framkvæmda við fyrsta áfanga kæmi fram að hægt yrði að framleiða 330.000 tonn af áli á ári og með framkvæmdum við síðari áfanga yrði hægt að framleiða 460.000 tonn á ári. Jafnframt kæmi fram að mögulega mætti fullnýta þáverandi starfsleyfi í þáverandi hluta álversins, en mögulega myndi aukning upp í 200.000 tonn á ári eiga sér stað í fyrirhugaðri stækkun. Að öðru leyti væri ekki tilgreint hvernig framleiðslu yrði skipt á milli kerskála og væri ekki tilgreint hvaða þýðingu aðrar framkvæmdir en þær sem áformaðar væru sunnan Reykjanesbrautar kæmu til með að hafa fyrir framleiðslugetu álversins. Hefði stofnunin því ekki heimild til að taka ákvörðun um endurskoðun umhverfismats á grundvelli 12. gr. laga nr. 106/2000.
Heimild til endurskoðunar matsskýrslu, skv. 12. gr. laga nr. 106/2000, var háð því að framkvæmdir hefðu eigi hafist innan tíu ára, svo sem um var m.a. fjallað í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í kærumáli nr. 77/2017. Verður í því ljósi og með vísan til umfjöllunar í áliti Skipulagsstofnunar að telja að framkvæmdir hafi átt sér stað sem lýst hafi verið í matsskýrslu, þótt í mun minna mæli hafi verið en ráðgert var. Verður einnig að líta til þess að framleiðsluaukning sem byggir á straumhækkun felur fyrst og fremst í sér tæknibreytingar og aukna orku- og hráefnisnotkun, en ekki er um að ræða fjölgun kerja eða stækkun kerskála. Er sú aukna losun sem af leiðir ennfremur langt innan þeirra áforma sem lýst var og fjallað um í úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002.
Þrátt fyrir framanrakið verður að benda á að ákvörðun stjórnvalda um veitingu leyfis til mengandi iðnaðar er stjórnvaldsákvörðun sem fellur þar með undir gildissvið stjórnsýslulaga. Af því leiðir að leyfisveitanda er skylt að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Er sú skylda í samræmi við ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, um að við leyfisveitingu skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.
Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 173/2021 var fjallað um losunarheimildir og mengunarvarnir samkvæmt því starfsleyfi sem hér er til umfjöllunar. Verður að því virtu ekki gerð athugasemd við að með hinni kærðu ákvörðun hafi gildandi starfsleyfi verið endurskoðað einungis að hluta til með heimild í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 7/1998.
—
Með hinni kærðu ákvörðun um breytingu á starfsleyfi voru gerðar efnislegar breytingar á ákvæðum 3.21 og 4.6 í leyfinu, en þau ákvæði varða lífríki og flokkun vatns í vatnshlot. Tóku þær breytingar mið af þeirri skyldu leyfisveitanda að tryggja að starfsleyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun, sbr. og 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Er í því sambandi til þess að líta, svo sem leyfisveitandi hefur bent á, að síðan leyfið var gefið út hefur gengið í gildi vatnaáætlun fyrir árin 2022–2027, sett með vísan til 19. gr. laga nr. 36/2011. Með því hvílir sú skylda á leyfisveitanda að ganga úr skugga um það með fyrirfarandi hætti hvort framkvæmdir geti leitt til þess að umhverfismarkmiðum vatnaáætlunar verði ekki náð fyrir viðkomandi vatnshlot. Verði svo talið getur þá aðeins komið til álita að heimila framkvæmd að skilyrðum 18. gr. laganna sé fullnægt.
Í gr. 3.21 í starfsleyfinu koma nú fram upplýsingar um að starfssvæði rekstraraðila liggi að strandsjávarvatnshlotinu Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C) og sitji á grunnvatnshlotinu Straumsvíkurstraumi (104-265-G). Reifað er að umhverfismarkmið fyrir vatnshlot séu sett fram í vatnaáætlun og að ástand vatnshlots megi ekki versna og eigi vatnshlot að ná umhverfismarkmiðum sem sett hafi verið fyrir þau, sbr. 12. gr. laga nr. 36/2011.
Í gr. 4.6 kemur fram að vöktun á vatnshloti skuli beinast að strandsjó tengdum við losunarstaði, s.s. flæðigryfjum, í þeim tilgangi að meta álag af völdum starfseminnar og ástand viðkomandi vatnshlots. Slíkar mælingar skuli eftir atvikum taka til samþykktra líffræðilegra og eðlisefnafræðilegra gæðaþátta, auk efnafræðilegra gæðaþátta (forgangsefni). Um mælingar á efnafræðilegum gæðaþáttum (forgangsefnum) er vísað til viðmiðunargilda sem kom fram í lista III í viðauka reglugerðar nr. 796/1999, um varnir gegn mengun vatns. Er jafnframt mælt fyrir um skyldu til að vakta dreifingu mengunarefna í viðtaka og hugsanlegar afleiðingar þeirra á vistkerfi.
Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 36/2011 skal mat á yfirborðsvatnshloti byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við á. Í vatnaáætlun er rakið að „mjög gott“ vistfræðilegt ástand strandsjávar hafi verið ákveðið, en enn sem komið er hafi viðmiðunarmörk fyrir „gott“ og „ekki viðunandi“ ástand strandsjávar ekki verið skilgreint (bls. 27–28). Í áætluninni kemur fram að mat á efnafræðilegu ástandi byggi á því hvort til staðar séu forgangsefni í of háum styrk, sbr. reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Við mat á efnafræðilegu ástandi séu eingöngu notaðir tveir flokkar þ.e. „gott“ eða „nær ekki góðu efnafræðilegu ástandi“.
Í vatnavefsjá Veðurstofu Íslands kemur fram að efnafræðilegt ástand sem og vistfræðilegt ástand strandsjávarvatnshlotsins Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C) sé óflokkað og ástand sé óþekkt, áreiðanleiki sé lítill og upplýsingar vanti. Er þar skráð álag á vatnshlotið vegna starfsemi álversins. Þá er einnig skráð álag vegna skólphreinsistöðvar þar sem losun sé meiri en 150.000 persónueiningar, álag vegna þéttbýlis, álag vegna afrennslis frá þéttbýli sem og frárennslis frá fiskeldi og þauleldi. Fram kemur þess utan að vatnshlotið „skarist að hluta til“ við fjögur svæði sem njóti verndar, þ.e. Bakkatjörn á Seltjarnarnesi, Hvaleyrarlón og Hvaleyrarhöfða sem og Skerjafjörð innan Garðabæjar og Gróttu.
Um vöktun á vistfræðilegu og efnafræðilegu ástandi yfirborðsvatns er fjallað m.a. í 13. gr. reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Í 2. mgr. reglugerðargreinarinnar segir að Umhverfisstofnun skuli leggja fram vöktunaráætlun á grundvelli lýsingar á eiginleikum og álagsgreiningu yfirborðsvatns sem skuli ná yfir hvert sex ára tímabil vatnaáætlunar, ásamt aðgerðaáætlun um úrbætur þar sem þeirra sé þörf. Í 4. mgr. kemur fram að val á vöktunarstöðum skuli tryggja að hægt sé að meta heildarástand yfirborðsvatns innan hvers vatnasviðs vatnaumdæmis og skuli vöktun að lágmarki ná til vatna sem nánar eru talin í a.-e. liðum, en í d. lið er getið strandsjávar „sem er viðtaki fyrir skólp frá þéttbýli sem jafngildir 10.000 persónueiningum eða meira en það“. Í 5. mgr. er fjallað um yfirlitsvöktun sem framkvæma skuli í eitt ár á hverjum völdum vöktunarstað fyrir þann tíma sem vatnaáætlunin fyrir vatnaumdæmið gildi og beinast að færibreytum um alla líffræðilega, vatnsformfræðilega og almenna eðlisefnafræðilega gæðaþætti vatnshlotsins og öðrum mengunarvöldum sem losaðir séu í umtalsverðu magni út í viðkomandi vatnasvið. Auk þessa er fjallað um aðgerðavöktun í 6. mgr. sem ætlað er að staðfesta ástand vatnshlota sem eru undir álagi og meta árangur aðgerða sem gripið hefur verið til í samræmi við kröfur um úrbætur í aðgerðaáætlunum.
Meðal undirbúningsgagna vöktunaráætlunar vatnaáætlunar var skýrsla frá Hafrannsókna-stofnun, tilv. KV 2020‐02, „Vöktun strandsjávar samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Tillögur að vatnshlotum til vöktunar“. Með skýrslunni voru lagðar fram tillögur að vatnshlotum til vöktunar samkvæmt vöktunarneti sem uppfylli kröfur laga nr. 36/2011. Þar kemur fram að ekki sé lagt til að neitt strandsjávarvatnshlot verði vaktað samkvæmt aðgerðavöktun þar sem ekkert vatnshlot hafi verið flokkað í hættu á að ná ekki umhverfismarkmiðum laga um stjórn vatnamála samkvæmt álagsgreiningu Umhverfisstofnunar frá 2013. Á hinn bóginn eru í skýrslunni gerðar tillögur um yfirlitsvöktun strandsjávarvatnshlota til að fylgjast með ástandi og viðmiðunaraðstæðum. Var í skýrslunni gerð tillaga að fjórum strandsjávarvatnshlotum til vöktunar á viðmiðunaraðstæðum og ástandi vatnshlota. Þá var gerð tillaga að vöktun þriggja vatnshlota sem álitin væru í óvissu um að ná umhverfismarkmiðum samkvæmt umhverfisgreiningu. Var til viðbótar gerð tillaga um að strandsjávarvatnshlotið Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C) yrði vaktað með vísan til þess að það tæki við losun frá langstærstum hluta landsmanna og væri undir álagi af ýmiskonar iðnaði.
Í kafla 2.1.2. í téðri skýrslu var fjallað sérstaklega um vöktun til að fylgjast með leitni mengandi efna. Þar var rakið að skv. 8. gr. reglugerðar nr. 535/2011 skuli vakta styrk forgangsefna og annarra mengandi efna í vatnshlotum og bera saman við viðmiðunarmörk. Fyrir vöktun náttúrulegra langtímabreytinga séu valin yfirborðsvatnshlot án umtalsverðs álags sem eru talin geta verið í góðu eða mjög góðu ástandi. Til að vakta langtímabreytingar af völdum útbreiddrar starfsemi mannsins eru valdar stöðvar sem eru undir álagi frá mannlegri starfsemi. Leitni forgangsefna þurfi að vakta í vatnshloti sem sé undir álagi af mannavöldum þar sem efnin á forgangsefnalistanum séu langflest manngerð og finnist ekki í náttúrunni. Til þess að hægt sé að gera langtímaleitnigreiningu innan skynsamlegra tímamarka sé mikilvægt að tíðni vöktunar sé nægileg. Forgangsefnavöktun hafi verið gerð árið 2019 í nokkrum strandsjávarvatnshlotum sem álagsgreining benti til að væru „í óvissu“ um að ná umhverfismarkmiðum laga um stjórn vatnamála. Meðal annars hafi verið forgangsefnavöktun í vatnshlotunum 104‐1303‐C (Innri‐Sund – Elliðaárvogur – Grafarvogur) og 104‐1379‐C (Straumsvík – Kjalarnes) sem séu bæði undir nokkru álagi af starfsemi manna. Var í skýrslunni lagt til að leitni forgangsefna færi fram í öðru þeirra, og sé þá t.d. hægt að miða við það hlot sem hafi komið verr út í forgangsefnamælingu sem fram hafi farið árið 2019.
Í töflu 7 í vöktunaráætlun vatnaáætlunar 2022–2027 er gefið yfirlit um þau strandsjávarvatnshlot sem þyrfti að vakta til að mæta lágmarkskröfum framkvæmda laga um stjórn vatnamála. Þar á meðal er tilfært vatnshlotið Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C). Fram kemur í áætluninni að vegna forgangsröðunar sé ekki hægt að vakta öll þessi vatnshlot „samkvæmt fyrstu vöktunaráætlun“ og má af umfjöllun ráða að vatnshlotið sé af þeim sökum ekki meðal þeirra sem ráðgert sé að vakta á tímabilinu 2022–2027. Með því nýtur ekki við upplýsinga um efnafræðilegt eða vistfræðilegt ástand þess á þessum tíma. Verður að ætla að þetta skýri jafnframt þær takmörkuðu upplýsingar sem eru um vatnshlotið í vatnavefsjá sem áður greinir frá.
Í kafla 3.1.1. í vatnaáætlun 2022–2027 kemur fram að með efnafræðilegu ástandi yfirborðsvatnshlota sé átt við að styrkur svokallaðra forgangsefna sé undir eða yfir umhverfisgæðakröfum sem sett hafi verið fyrir efnin. Rakið er að lista yfir forgangsefnin sé að finna í viðauka VI í reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun og umhverfisgæðakröfurnar í lista III í viðauka með reglugerð nr. 796/1999. Í skýrslu Umhverfisstofnunar, UST-2022:20 „Vöktun efna í vatni“ frá mars 2023 er greint frá nýlegum mælingum á forgangsefnum. Fram kemur í skýrslunni að fyrsta vöktun forgangsefna á Íslandi hafi verið ákvörðuð út frá þekktu álagi í vatnshlotum svo sem iðnaði, fráveitu, þéttbýlum, urðunarstöðum og landbúnaði og er vatnshlotið Straumsvík-Kjalarnes meðal þeirra sem tilgreint er sem sýnatökustaður forgangsefna. Fram kemur í skýrslunni að forgangsefni hafi verið mæld árin 2019–2020 í þeim 12 vatnshlotum sem tilnefnd voru til sýnatöku, yfir 12 mánaða tímabil. Samkvæmt niðurstöðum þessarar sýnatöku hafi forgangsefnin verið undir greiningarmörkum í flestum tilfellum, en þó hafi fundist forgangsefni yfir greiningarmörkum í nokkrum vatnshlotum. Í tveimur vatnshlotum, Tjörninni í Reykjavík og Kópavogslæk hafi fundist forgangsefni yfir viðmiðunarmörkum fyrir leyfilegt ársmeðaltal efnanna og er nánar greint frá þeim í skýrslunni.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar gerði leyfisveitandi kröfu um að leyfishafi léti í té greinargerð um mat á gæðaþáttum vatnaáætlunar. Var nánar af leyfisveitanda rakið að gerð væri nú krafa um vöktun í vatni í starfsleyfi hjá þeim rekstraraðilum sem væru með beina og/eða óbeina losun í vatn. Til að framfylgja þessu væri óskað eftir því að þeir rekstraraðilar sem væru með starfsleyfi í vinnslu og beina og/eða óbeina losun í vatn gerðu mat á þeim áhrifum sem losun þeirra gæti haft á líffræðilega, efna- og eðlisfræðilega gæðaþætti þeirra vatnshlota sem þeir losi í og hvort áhrifin séu slík að þau gætu haft áhrif á umhverfismarkmið vatnshlotanna. Hinn 24. október 2023 barst Umhverfisstofnun greinargerð leyfishafa um mat á gæðaþáttum vatnaáætlunar. Í umsögn stofnunarinnar til nefndarinnar er upplýst að í framhaldi þessa hafi verið óskað eftir frekari upplýsingum og fundað nokkrum sinnum með leyfishafa vegna niðurstöðu mælinga í kræklingi þar til stofnunin hefði talið upplýsingar fullnægjandi.
Í greinargerð leyfishafa, sem varðar álag frá starfsemi hans, er ályktað á grundvelli niðurstaðna rannsókna og mælinga að álverið í Straumsvík hafi lítil áhrif á lífríki eða efnasamsetningu í vatnshlotum næst álverinu. Stök hærri gildi einstakra málma hafi mælst og breytileiki sé nokkur eftir tíma án þess þó að hægt sé að tilgreina ákveðna þróun. Jafnframt kom fram að starfsemin hefði lítil áhrif á magnstöðu grunnvatns við Straumsvík. Af hálfu úrskurðarnefndarinnar verður á þessu byggt. Það verður eigi ráðið af greinargerðinni að niðurstöður efnamælinga í grunnvatni og sigvatni né heldur í sjó og í kræklingi gefi til kynna að hætta sé á því að umhverfismarkmiðum fyrir vatnshlot á starfssvæði leyfishafa verði eigi náð og má telja ljóst að leyfisveitandi lagði það til grundvallar ákvörðun sinni. Verður með því álitið að hin kærða ákvörðun fari ekki í bága við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011.
Með vísan til alls framangreinds er hafnað kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 um breytingu á starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. til framleiðslu á allt að 230.000 tonnum af áli í álveri ISAL í Straumsvík.
