Árið 2024, miðvikudaginn 9. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 103/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 11. september 2024 um að veita Landsvirkjun framkvæmdaleyfi til vegagerðar og uppsetningu vinnubúða vegna vindorkuvers við Vaðöldu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. september 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 11. september 2024 að veita Landsvirkjun framkvæmdaleyfi til vegagerðar og uppsetningu vinnubúða vegna vindorkuvers við Vaðöldu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 26. september 2024.
Málsatvik og rök: Á fundi sveitarstjórnar Rangárþings ytra 11. september 2024 var tekin fyrir umsókn Landsvirkjunar um framkvæmdaleyfi til þess að leggja veg og setja upp vinnubúðir vegna vindorkuvers við Vaðöldu (Búrfellslundur). Samþykkti sveitarstjórn að framkvæmdaleyfi skyldi veitt vegna umsóttra framkvæmda. Var bókað á fundinum að framkvæmdin væri í fullu samræmi við gildandi deiliskipulag og að tekin hefði verið saman greinargerð í samræmi við 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Var skipulags- og byggingarfulltrúa falið að gefa út framkvæmdaleyfi sem hann og gerði 27. september 2024.
Kærandi telur ýmsa efnis- og formannmarka vera á kærðri ákvörðun og bendir m.a. á að ekkert valkostamat farið fram í umhverfismati framkvæmdarinnar, ágallar hafi verið á umhverfismati deiliskipulags Búrfellslundar og hvorki hafi verið gætt að lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála né tekið mið af meginreglum náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Framkvæmdasvæðið sé á miðhálendi Íslands samkvæmt landsskipulagsstefnu, innan þjóðlendu, á skógræktar- og landgræðslusvæði og á eldhrauni. Einnig sé þar að finna gervigíga. Fyrirhugað sé að hefja framkvæmdir í lok septembermánaðar. Leyfi til að reisa vindorkuverið sjálft séu á borði úrskurðarnefndarinnar og myndi það vera í andstöðu við varúðarreglu umhverfisréttarins að heimila hina kærðu og óafturkræfu framkvæmd fyrr en þeim málum sé lokið með úrskurði. Verði framkvæmdir ekki stöðvaðar sé kæran næsta tilgangslítil auk þess sem kæruréttur almennings yrði með því hafður að engu.
Af hálfu Rangárþings ytra er tekið fram að engin rök standi til þess að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda. Hin kærða ákvörðun hafi verið í samræmi við lög og gildandi skipulagsáætlanir. Sú framkvæmd sem hér um ræði feli í sér lagningu á 5 m breiðum vegi að meðtöldum öxlum og með mætiútskotum á 500 m fresti, svo og tengingar að vindmylluplönum og snúningssvæði. Innan framkvæmdasvæðisins séu gamlir slóðar sem horft hafi verið til við staðsetningu nýrra vega. Áformuð fylling undir vinnubúðir sé 1,6 ha að stærð. Ákvörðunin hafi ekki íþyngjandi eða skaðleg áhrif á almanna- eða einkahagsmuni, né valdi hún fjárhagslegu tjóni. Stór hluti þess svæðis sem um ræði sé þegar raskað. Skipulagssvæðið sé um 1.771 ha og séu aðliggjandi svæði skilgreind iðnaðarsvæði, þ.e. Sultartangarstöð, Búrfellsstöð og Búðarhálsstöð, ásamt tilheyrandi flutningsmannvirkjum, vegum/slóðum, vatnsfarvegum, lónum og stíflumannvirkjum. Einnig liggi í gegnum svæðið tvær háspennulínur, Sigöldulína 3 og Hrauneyjafosslína 1, en meðfram þeim línum sé að finna vegi. Auk framangreinds hafi rask orðið vegna uppgræðsluaðgerða. Svæðið sé því verulega raskað og því ekkert tilefni til þess að stöðva framkvæmdir. Ákvörðun um stöðvun hefði aftur á móti mjög íþyngjandi áhrif á framgang framkvæmda við fyrirhugað vindorkuver.
Landsvirkjun bendir á að stöðvun framkvæmda feli í sér undanþágu frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum framkvæmdar. Beri því að beita þröngri lögskýringu við túlkun á 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Um sé að ræða jarðvegsvinnu sem telja megi afturkræfa, en þannig sé tæknilega mögulegt að færa til jarðveg og jafna allt rask ef svo ólíklega vilji til að fyrirhuguð vegagerð teljist ólögmæt. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 20. desember 2023, hafi verið tekið fram að framkvæmdasvæðið væri mikið raskað og að af loftmyndum væri t.a.m. ekki að sjá að þar væri að finna heillega gervigíga. Stöðvun framkvæmda myndi líklega tefja heildarframkvæmdir um eitt ár þar sem vegagerð í haust sé forsenda annarra framkvæmda. Ekki þurfi að fjölyrða um þá ríku fjárhagslegu hagsmuni sem séu undirliggjandi í máli þessu auk þeirra almannahagsmuna sem búi að baki sjónarmiðum um orkuöryggi landsins.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, sem skýra ber þröngt og verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda. Geta þar verið af þýðingu réttmætir hagsmunir allra aðila máls auk þess sem horfa þarf til þess hversu líklegt er að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mælir það á móti því að fallast á kröfu um stöðvun ef fleiri en einn aðili eru að máli og þeir eiga gagnstæðra hagsmuna að gæta. Einnig geta komið til álita þau tilvik þar sem kæruheimild verður í raun þýðingarlaus ef framkvæmdir eru ekki stöðvaðar.
Í máli þessu er gerð krafa um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi, en leyfið felur í sér heimild til þess að leggja vegi og setja upp vinnubúðir vegna vinnu við fyrirhugað vindorkuver við Vaðöldu (Búrfellslundur). Byggir kærandi kröfu sína um stöðvun framkvæmda á því að hin kærða ákvörðun sé háð annmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar. Framkvæmdirnar séu óafturkræfar og verði ekki fallist á kröfu um stöðvun sé kæran næsta tilgangslítil. Á hinn bóginn benda Rangárþing ytra og Landsvirkjun á að framkvæmdasvæðið sé þegar raskað og að stöðvun framkvæmda myndi vera verulega íþyngjandi fyrir framkvæmdina í heild sinni.
Af hálfu kæranda er bent á að hinar umræddu framkvæmdir muni raska umhverfi framkvæmdasvæðisins með óafturkræfum hætti. Slík sjónarmið leiða þó ekki sjálfkrafa til þess að fallist verði á stöðvunarkröfu enda verður við úrlausn á því hvort fallast eigi á kröfu um stöðvun að fara fram heildstætt og atviksbundið mat, m.a. á grundvelli þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan. Við úrlausn á fyrirliggjandi stöðvunarkröfu verður ekki hjá því litið að framkvæmdasvæðið er eigi ósnortið, enda staðsett á orkuvinnslusvæði sem hefur orðið fyrir raski eins og lýst er í 2. kafla í matsskýrslu Landsvirkjunar vegna Búrfellslundar. Í matsskýrslunni er bent á að ráðgert framkvæmdasvæði sé á eldhrauni frá nútíma undir gjóskulagi sem sé að meðaltali um 4 m að þykkt. Svæðið sé tiltölulega flatt og þar sé einnig nokkuð um gervigíga. Bæði eldhraun og gervigígar séu landslagsgerðir sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd. Landslagsgerðirnar séu þó vart sjáanlegar á yfirborði vegna gjósku sem þekur svæðið og gígana að mestu eða öllu leyti. Að þessu virtu og með hliðsjón af því tjóni sem stöðvun framkvæmda myndi hafa í för með sér verður ekki talið að knýjandi þörf sé á að fallast á framkomna beiðni kæranda á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður henni af þeim sökum hafnað.
Rétt er að taka fram að Landsvirkjun ber áhættu af úrslitum kærumálsins kjósi félagið að halda framkvæmdum áfram áður en niðurstaða þessa máls liggur fyrir.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar sveitarstjórnar Rangárþings ytra.
