83/2024 Stýrimannastígur

Árið 2024, miðvikudaginn 25. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 83/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júlí 2024 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir tvöfaldri bílageymslu á lóð nr. 14 við Stýrimannastíg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. ágúst 2024, kærir annar eigenda húss á lóð nr. 14 við Stýrimannastíg, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 9. júlí 2024 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir tvöfaldri bíla-geymslu á lóðinni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 2. september 2024.

Málavextir: Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 tilheyrir lóð nr. 14 við Stýrimanna­stíg borgarhluta 1-Vesturbær og er hluti af íbúðarsvæði ÍB1-Framnes. Ekkert deiliskipulag er í gildi fyrir lóðina, en hverfisvernd hvílir á svæðinu samkvæmt aðalskipulagi. Með umsókn, dags. 23. apríl 2024, sótti kærandi um byggingarleyfi fyrir tvöfaldri bílageymslu á lóðinni. Á fundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 19. júní 2024 var umsókninni vísað til skipulagsfulltrúa til umsagnar.

Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 4. júlí 2024, kom fram að um sé að ræða heilsteypt og rótgróið íbúðarhverfi frá þriðja og fjórða áratug 20. aldar. Byggðin endurspegli merkar skipulags­hugmyndir þriðja áratugarins. Hús séu stakstæð og staðsett innan garða með tilliti til sólaráttar. Nokkur dæmi séu um innkeyrslu og/eða bílageymslu inn á lóðum við Stýrimannastíg, en í flestum tilfellum séu þetta innkeyrslur og/eða bílageymslur sem séu á upprunalegum aðaluppdráttum. Þá séu ekki fordæmi fyrir tvöfaldri bílageymslu innan lóða í hverfinu og samræmist það ekki byggðarmynstri í kring. Samkvæmt samgönguskrifstofu Reykjavíkur­borgar væri tvöföld bílageymsla innan lóðar ,,töluvert umfram viðmið í reglum um fjölda bíla- og hjólastæða í Reykjavík, og er ekki í samræmi við það sem er í nágrenninu”. Niðurstaða umsagnar skipulagsfulltrúa var sú að ekki væri heimild fyrir innkeyrslu á lóðinni Stýrimanna­stíg 14 og að ekki væri leyfilegt að byggja þar bílageymslu. Á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa, dags. 9. júlí 2024, var umsókn kæranda um leyfi til að byggja bílageymslu á lóðinni synjað með vísan í fyrrgreinda umsögn skipulagsfulltrúa.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að mikill skortur sé á bílastæðum í íbúðarhverfinu. Gjaldskyldu hafi verið komið á í þeim tilgangi að losa íbúa við bifreiðar sem lagt hafi verið í hverfinu af fólki sem starfi í miðbænum. Birtingarmynd breytingarinnar sé sú að vandamálinu sé ýtt vestar, þ.e. nær kæranda, ásamt aukinni skattheimtu á íbúa hverfisins. Kærandi eigi oft erfitt með gang og verði þreyttur í fæti.

Þeim forsendum sem skipulagsfulltrúi noti til að komast að niðurstöðu sé hafnað og hafi hann brugðist rannsóknarskyldu sinni. Í niðurstöðu umsagnar hans hafi verið tekið fram að byggðin í hverfinu endurspegli merkilegar skipulagshugmyndir frá þriðja áratug síðustu aldar sem sé ekki rétt, en flest húsanna í nærumhverfi kæranda, sérstaklega við Stýrimannastíg, séu frá alda­mótunum 1900. Fullyrðingar skipulagsfulltrúa um að ekki séu fordæmi fyrir tvöfaldri bíla­geymslu innan lóða sem ekki hafi verið á upprunalegum aðaluppdráttum standist ekki skoðun. Engin bílageymsla í nærumhverfi lóðar kæranda sé á upprunalegum teikningum. Dæmi um bílageymslur í nærumhverfinu sýni hvernig afgreiðsla á byggingarleyfisumsókn kæranda feli í sér mismunun sem brjóti á rétti til jafnræðis. Umsögn skipulagsfulltrúa feli jafnframt í sér rang­færslur um staðhætti og sögu framkvæmda í hverfinu sem séu notaðar til rökstuðnings niður­stöðunni. Meðalhófs hafi ekki verið gætt af byggingaryfirvöldum borgarinnar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til gr. 2.4.4. í byggingar-reglugerð nr. 112/2012 þar sem komi fram skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis. Í 1. tl. þeirrar greinar segi að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis séu að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu eða fyrir liggi samþykkt sveitarstjórnar vegna leyfis­umsóknar samkvæmt ákvæðum skipulagslaga. Ekkert deiliskipulag sé í gildi fyrir lóðina, en hverfisvernd hvíli á svæðinu.

Í kaflanum „borg fyrir fólk“ í Aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2040 sé yfirkafli þar sem komi meðal annars fram um „borgarvernd“ að staðbundin, söguleg og listræn sérkenni í húsagerð og skipulagi, er gefi Reykjavík sérstöðu meðal borga, yrðu varðveitt og viðhaldið við þróun og endurskipulagningu byggðar. Í miðborg Reykjavíkur og eldri hverfum borgarinnar séu fólgin mikil menningarverðmæti sem byggja skuli á til framtíðar. Verndun menningararfsins og virðing fyrir sögunni og hinu staðbundna sé grundvöllur þess að auka gæði byggðarinnar og aðdráttarafl borgarinnar og tryggi sérstöðu hennar meðal borga. Verndun og efling menningar­arfsins sé einn af grunnþáttunum við að tryggja hagsæld borgarinnar til framtíðar. Um almenn markmið komi meðal annars fram að nýjar byggingar í eldri hverfum yrðu lagaðar að einkennum byggðarinnar og aðeins heimilaðar ef sýnt væri fram á að þær væru til bóta fyrir heildarsvip byggðarinnar. Skipulagsfulltrúi hafi metið það sem svo að tvöföld bílageymsla samræmdist ekki byggðarmynstrinu. Kærandi hefði heldur ekki fært fram rök þess efnis að byggingin sem hann hafi sótt um byggingarleyfi fyrir yrði til bóta fyrir heildarsvip hverfisins eins og áskilnaður sé gerður um.

Í reglum um fjölda bíla- og hjólastæða í Reykjavík megi sjá bæði viðmið og hámarkskröfur um fjölda bílastæða í borginni. Lóðin Stýrimannastígur 14 sé á svæði 1 þar sem sérstaklega sé stefnt að breyttum ferðavenjum, innan þessa svæðis sé eða fyrirhuguð blönduð landnotkun ásamt aðgengi að góðum almenningssamgöngum innan göngufjarlægðar. Þessir þættir ásamt öflugu göngu- og hjólastígakerfi borgarinnar stuðli að því að besti kosturinn sé að ferðast með vistvænum ferðamátum. Í fjórða kafla reglnanna komi fram að reglurnar eigi við um upp­byggingu og endurnýjun lóða. Jafnframt segi þar að kröfur um fjölda bílastæða séu viðmiðunar- og hámarksgildi. Í upphafi skuli ávallt miða fjölda bílastæða við viðmiðunargildi. Í samgöngu­mati sé mögulegt að rökstyðja bílastæði niður eða upp frá viðmiðinu en aldrei skuli fara yfir skilgreint hámark. Viðmið fyrir sérbýli sem eru þrjú herbergi og yfir fjögur herbergi á svæði 1 sé 0.75 bílastæði og hámarkið sé 1 bílastæði. Fjöldi bílastæða við Stýrimannastíg 14 sé því að hámarki eitt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir tvöfaldri bílageymslu á lóð nr. 14 við Stýrimannastíg.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er áskilið að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir séu í samræmi við skipulagsáætlanir til að byggingaráform verði samþykkt. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Ef mannvirki er háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann skv. 2. mgr. 10. gr. laganna leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins.

Lóðin Stýrimannastígur nr. 14 er á skilgreindu íbúðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Ekki er í gildi deiliskipulag sem nær til lóðarinnar, en samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 gildir sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Finna má undantekningu frá þeirri meginreglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þar sem mælt er fyrir um að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

Svæðið innan gömlu Hringbrautar, þar sem lóðin er staðsett, nýtur hverfisverndar samkvæmt aðalskipulagi. Samkvæmt 12. tl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 123/2010 er hverfisvernd ákvæði í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi um verndun sérkenna eldri byggðar, annarra menningar­sögulegra minja eða náttúruminja. Ef talin er þörf á slíkri hverfisvernd skal setja ákvæði um hana í viðkomandi skipulagsáætlunum, sbr. 6. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er í kafla um borgarvernd fjallað um skilgreind hverfis­verndarsvæði. Kemur þar fram að ákvæði hverfisverndar séu almenns eðlis og nái til stærri heilda og því sé nauðsynlegt að stefna um borgarvernd verði nánar útfærð og skýrð í hverfis- eða deiliskipulagi.

Í 17. kafla aðalskipulagsins er fjallað um samgöngur. Í undirkafla 17.2. er mælt fyrir um bíla- og hjólastæðastefnu, en þar kemur fram að í skipulaginu séu ekki sett fram bindandi ákvæði eða nákvæmar reglur um fjölda bíla- eða hjólastæði, gjaldaskyldu eða aðra gjaldtöku vegna stæða fyrir farartæki. Reglur um slíkt verði á hverjum tíma samþykktar í borgarstjórn og skipulags- og samgönguráði svo og aðferðir við hvernig meta skuli þörfina. Reglur um fjölda bílastæða og hjólastæða í Reykjavík voru samþykktar í borgarráði 14. mars 2024. Lýsa reglurnar kröfum um fjölda bíla- og hjólastæða innan lóða í Reykjavík vegna nýbygginga og/eða endurnýjunar byggðar. Samkvæmt reglunum tilheyrir Stýrimannastígur svæði 1. Í umræddum reglum er að finna töflu sem sýnir kröfur um fjölda bílastæða fyrir íbúðarhúsnæði. Á svæði 1 er viðmiðunargildi fjölda bílastæða fyrir fjölbýli og sérbýli með fjórum herbergjum eða fleirum 0,75 en hámarksfjöldi þeirra er 1. Fyrir gesti er gert ráð fyrir 0,1 stæði að hámarki, en í útskýringum með töflunni kemur fram að fyrir sérbýli megi gera ráð fyrir að bílastæði á borgarlandi nýtist sem gestastæði. Skipulagsfulltrúi veitti umsögn um það hvort byggingar­áform um bílageymslu samræmdust skipulagsáætlunum í samræmi við 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010. Í umsögninni kom fram að nokkur dæmi væru um innkeyrslu og/eða bílageymslu inn á lóðum við Stýrimannastíg. Í flestum tilfellum væru það innkeyrslur og/eða bílageymslur sem hefðu verið á upprunalegum aðaluppdráttum. Ekki væru fordæmi fyrir tvöfaldri bíla­geymslu innan lóða í hverfinu og kom fram að það samræmdist ekki byggða­mynstri. Skipulags­fulltrúi vísaði þá til þess að samkvæmt samgönguskrifstofu væri tvöföld bílageymsla innan lóðar „töluvert umfram viðmið í reglum um fjölda bíla- og hjóla­stæða í Reykjavík, og er ekki í samræmi við það sem er í nágrenninu“. Var það mat skipulags­fulltrúa að ekki væri heimild fyrir innkeyrslu á lóð nr. 14 við Stýrimannastíg og því ekki leyfilegt að byggja þar bílageymslu.

Jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en 1. mgr. ákvæðisins kveður á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í reglunni felst að óheimilt er að mismuna aðilum sem eins er ástatt um og að sambærileg mál ber að afgreiða á sambærilegan hátt. Eins og kærandi bendir á eru dæmi um bílageymslur á svæðinu sem ekki var gert ráð fyrir á upprunalegum teikningum. Samþykktar teikningar af þeim bílageymslum eru frá árabilinu 1928 til 2009, það er fyrir gildistöku Aðal­skipulags Reykjavíkur 2010–2030 og gildandi Aðalskipulags Reykjavíkur 2040, þegar aðrar áherslur og markmið voru í gildi. Nú er meðal annars markmið í aðalskipulagi að fækka bílastæðum á miðsvæði borgarinnar og fasteignareigendum verði settar þrengri skorður hvað þau varðar.

Aðaluppdrættir sem fylgdu umsókn kæranda um byggingarleyfi sýna tvöfalda bílageymslu innan lóðar hans, en samkvæmt samþykktum aðaluppdráttum er ekki gert ráð fyrir innkeyrslu á lóðina og því hvorki gert ráð fyrir bílastæði né bílgeymslu innan lóðarinnar. Af loftmyndum af svæðinu má þó sjá að svæði norðan við húsið á lóðinni hafi verið nýtt sem innkeyrsla á lóðina og bílastæði. Samkvæmt umsókn kæranda fólst í byggingaráformum hans að bílastæði á lóðinni yrðu tvö, þ.e. inni í bílgeymslunni. Samræmist þetta því ekki fyrrgreindum reglum um fjölda bílastæða og hjólastæða í Reykjavík sem skírskotað er til í gildandi aðalskipulagi.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um að ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júlí 2024 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir tvöfaldri bílageymslu á lóð nr. 14 við Stýrimannastíg, Reykjavík.