80/2024 Digranesvegur

Árið 2024, miðvikudaginn 25. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 80/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 18. júlí 2024 um að auglýsingaskilti á lóðinni Digranesvegi 81, Kópavogi verði fjarlægt að viðlögðum dagsektum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Digranesvegar 81, Kópavogi, ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 18. júlí 2024 um að auglýsingaskilti á lóð hans yrði fjarlægt innan sjö daga frá móttöku tilkynningarinnar að viðlögðum 50 þúsund króna dagsektum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að réttaráhrifum hennar verði frestað á meðan málið sé til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka sérstaklega afstöðu til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 20. ágúst 2024.

Málavextir: Með umsókn, dags. 6. október 2022, sótti kærandi um byggingarleyfi fyrir endur­nýjun á skilti á lóð nr. 81 við Digranesveg með því að setja upp LED skilti í stað prentaðs skiltis sem fyrir var. Kæranda voru sendir tölvupóstar, 6. og 10. október 2022 og 11. janúar 2023, þar sem byggingarfulltrúi óskaði eftir teikningum og byggingarlýsingu vegna umsóknar­innar. Umsóknin fékk ekki afgreiðslu þar sem umbeðin gögn bárust ekki.

Með bréfi, dags. 1. febrúar 2024, upplýsti byggingarfulltrúi kæranda um að auglýsingaskilti á útvegg bílskúrs við Digranesveg 81 hefði ekki verið samþykkt af byggingaryfirvöldum en uppsetning auglýsingaskilta væri leyfisskyld. Krafðist byggingarfulltrúi þess að skiltið yrði tekið niður og slökkt á því án tafar. Var kærandi upplýstur um að ef ekki yrði brugðist við kröfum byggingarfulltrúa eða komist að samkomulagi við byggingaryfirvöld fyrir 15. febrúar s.á. kæmi til skoðunar að leggja á dagsektir í samræmi við gr. 2.9.2. byggingar­reglugerðar nr. 112/2012. Samkvæmt kæranda barst honum ekki framangreind bréf þar sem þau hafi verið send á rangt netfang. Gerði Kópavogsbær ekki athugasemd við þá fullyrðingu og staðfesti að það hefði fyrirfarist að senda umrædd bréf í ábyrgðarpósti.

Byggingarfulltrúi ítrekaði kröfur sínar í bréfi, dags. 22. febrúar 2024, þar sem fram kom að samkvæmt vettvangsskoðun hafi kærandi ekki orðið við kröfu byggingarfulltrúa um tafarlausa fjarlægingu auglýsingaskiltisins. Yrðu því lagðar á dagsektir að fjárhæð kr. 50.000 frá og með 22. febrúar 2024 í samræmi við gr. 2.9.2. byggingarreglugerðar. Kærandi sótti að nýju um byggingarleyfi fyrir auglýsingaskiltinu 6. mars 2024 og tekið var fram að verið væri að endurnýja prentað skilti sem hefði verið á þessum stað í 20 ár og setja upp LED skilti þess í stað. Skiltið væri 10 m frá lóðamörkum og 40 m frá nálægustu umferðargötu.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 18. júlí 2024, var kæranda tilkynnt að veittur væri sjö daga lokafrestur frá móttöku bréfsins til að fjarlægja skiltið, ella yrðu lagðar á dagsektir að fjárhæð kr. 50.000 fyrir hvern dag sem drægist að vinna verkið. Bæjaryfirvöld sendu kæranda tölvupóst 30. s.m. þar sem honum var tilkynnt að vegna framkominnar kæru á ákvörðun byggingar­­­fulltrúa væri embættið tilbúið að fresta ákvörðun um dagsektir þar til fyrirliggjandi umsókn um byggingar­­leyfi væri afgreidd. Þetta væri háð því að slökkt yrði á skiltinu þegar í stað. Í öðrum tölvu­pósti sama dag var fyrirspurn kæranda um önnur byggingarleyfi vegna LED skilta svarað og þess óskað að beiðni um upplýsingar yrði afmörkuð nánar þar sem ekki væri haldin sérstök skrá um slík leyfi. Þá var upplýst að byggingarfulltrúi hefði til meðferðar önnur skilti sem ekki hefðu viðeigandi leyfi. Kópavogsbær upplýsti síðan úrskurðarnefndina með tölvupósti 7. ágúst 2024, sem kærandi fékk afrit af, að í ljósi þess dráttar sem orðið hefði á að afgreiða byggingar­leyfis­umsókn vegna umrædds skiltið hefði hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa verið frestað þar til umsókn kæranda yrði afgreidd. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. ágúst s.á. var umsókn kæranda um byggingar­leyfi frá 6. október 2022 synjað með vísan til umsagnar skipulags­deildar, dags. 8. s.m., og gatnadeildar, ódagsett. Í tölvupósti frá Kópavogsbæ frá 19. september s.á. kemur fram að af hálfu bæjaryfirvalda sé litið svo á að með afgreiðslu fyrri umsóknar hafi síðari umsókn um skiltið einnig verið afgreidd.

Málsrök kæranda: Bent er á að byggingarfulltrúi hafi virt að vettugi grundvallarreglur stjórn­sýslulaga við meðferð málsins. Kæranda hafi ekki verið veittur andmælaréttur vegna ákvörðunar um dagsektir, dags. 18. júlí 2024, skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi byggingarfulltrúa hafi einungis komið fram að yrði skiltið ekki fjarlægt innan 7 daga yrðu lagðar á dagsektir. Þá hafi upplýsingaréttur kæranda verið virtur að vettugi þar sem svör við einföldum fyrirspurnum hafi ekki borist þrátt fyrir ítrekanir. Slíkur réttur sé tryggður með 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi hafi ekki fengið neinar upplýsingar um meðferð umsóknar sinnar um leyfi fyrir skiltinu þrátt fyrir að fjórir mánuðir væru liðnir frá því að hún hafi verið lögð fram. Þá hafi málshraðaregla 1. mgr. 9. gr. og jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslu­laga ekki verið virtar við meðferð málsins. Við beitingu íþyngjandi ákvarðana og refsikenndra viður­laga hvíli sérstaklega ríkar skyldur á stjórnvöldum að virða þessi réttindi borgaranna.

Málsrök Kópavogsbæjar: Vísað er til þess að í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi fram að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun, í ákvæðinu sé svo kveðið á um undanþágu frá þessu þegar fyrir liggi afstaða aðila í gögnum málsins og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Um matskennda undanþágu sé að ræða en í umræddu máli hafi atvik verið með þeim hætti að andmæli hefðu engu breytt, enda ljóst að skiltið hafi verið án byggingarleyfis. Bent sé á að byggingarfulltrúi hafi frestað réttar­áhrifum ákvörðunar á meðan byggingarleyfisumsókn hafi verið til meðferðar til að gæta meðal­hófs án þess þó að slíkt hafi verið skylt. Kærandi hafi átt í samskiptum við byggingar­fulltrúa eftir að hafa sótt um leyfi fyrir LED-skiltinu, aðallega til að spyrjast fyrir um framgang umsóknarinnar auk fyrirspurnar um fjölda byggingarleyfa fyrir LED-skiltum í Kópavogi. Þeirri fyrir­spurn hafi verið svarað með tölvupósti 30. júlí 2024. Skortur á svörum við ítrekuðum póstum kæranda um framgang málsins, sem hafi borist á tiltölulega stuttu tímabili, valdi ekki ógildi ákvörðunar byggingarfulltrúa sem sé undir í málinu enda hafi byggingarleyfisumsóknin verið afgreidd og hafi kærandi ekki hagsmuni af frekari svörum.

Kröfum kæranda um að ákvörðun byggingarfulltrúa verði frestað á meðan málið sé til með­ferðar hjá nefndinni sé mótmælt enda leiki enginn vafi á að skiltið sé án tilskilinna leyfa og séu ákvæði 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um heimildir byggingarfulltrúa til þvingunarúrræða skýrar. Það sé mat bæjaryfir­valda að skiltið feli í sér slysahættu og að áríðandi sé að það verði fjarlægt sem fyrst.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að um verulega íþyngjandi ákvörðun hafi verið að ræða og í henni felist refsikennd viðurlög. Kærandi hafi aldrei fengið að tjá sig um ákvörðun um dagsektir, fjárhæð þeirra eða önnur atriði ákvörðunarinnar.

Kærandi telji að uppfærsla eldra skiltis sem fyrir var á lóðinni í LED skilti sé í raun óveruleg breyting og í umsókn um byggingarleyfi hafi komið fram að slökkt yrði á skiltinu á kvöldin. Skiltið sé 40 m frá vegamótum og uppfylli því skilyrði 2. mgr. 32. gr. vegalaga nr. 80/2007. Ekki hafi verið sótt um deiliskipulagsbreytingu enda hafi Kópavogsbær veitt leyfi fyrir samskonar skilti á sama skipulagsreit án breytinga á deiliskipulagi, þ.e. á lóð nr. 5 við Dalsmára.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar að krefjast þess að skilti á byggingu á lóð nr. 81 við Digranesveg verði fjarlægt ásamt ákvörðun um að leggja dagsektir á kæranda fyrir hvern dag sem ekki væri orðið við kröfum um að fjarlægja skiltið. Digranesvegur fellur í flokk sveitarfélagsvega og samkvæmt 9. gr. vegalaga nr. 80/2007 er Kópavogsbær veghaldari hans.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. og 13. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki falla skilti eins og um ræðir í máli þessu undir gildissvið laganna. Þá er fjallað um kröfur til skilta í kafla 2.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þar segir að sækja skuli um byggingarleyfi fyrir öllum frístandandi skiltum og skiltum á byggingum sem séu yfir 1,5 m² að flatarmáli. Þá skal stærð og staðsetning skilta vera í samræmi við gildandi skipulag. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa.

Í 90. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 kemur fram að spjöld, auglýsingar, ljósaskilti eða sambæri­legan búnað megi eigi setja á eða við veg þannig að honum sé beint að umferð nema með heimild veghaldara. Veghaldari geti synjað um leyfi eða gert kröfu um að slíkur búnaður verði fjarlægður ef hann telji hann draga úr umferðaröryggi, þar á meðal ef misskilja megi hann sem umferðarmerki, umferðarskilti eða vegmerkingu, búnaður tálmi vegsýn eða sé til þess fallinn að draga athygli vegfarandans frá vegi eða umferð.

Í 32. gr. vegalaga er fjallað um fjarlægð mannvirkja frá vegi. Þar kemur fram í 1. mgr. að ekki megi staðsetja byggingar, leiðslur, auglýsingaspjöld, skurði eða önnur mannvirki, föst eða laus, nær vegi en 30 m frá miðlínu stofnvega og 15 m frá miðlínu annarra þjóðvega nema leyfi veghaldara komi til. Þá segir í 2. mgr. að óheimilt sé að reisa mannvirki nema með leyfi veghaldara við vegamót skv. 1. mgr. á svæði sem takmarkist af beinum línum milli punkta á miðlínu vega 40 m frá skurðpunkti þeirra. Veghaldari geti ef sérstaklega standi á fært út mörk þessi allt að 150 m.

Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er.

Í máli þessu er um að ræða 18 m² stafrænt skilti sem fellur undir ákvæði laga nr. 160/2010 og er háð leyfi byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. 9. gr. laganna. Fyrir liggur að hið umdeilda skilti var sett upp án byggingarleyfis og hefur umsókn kæranda um slíkt leyfi nú verið synjað. Í ljósi framangreinds verður að telja að byggingarfulltrúa hafi verið heimilt, á grundvelli 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010, að gera kröfu um að skiltið yrði fjarlægt.

Í 2. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 er byggingarfulltrúa veitt heimild til að beita dagsektum til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skulu hlutast til um samkvæmt lögunum og reglu­gerðum eða láta af ólögmætu atferli. Beiting nefndra þvingunarúrræða er íþyngjandi ákvörðun sem er háð mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Við mat á því hvort beita eigi þvingunar­aðgerðum, svo sem dagsektum, geta komið til álita ýmis sjónarmið svo sem hversu íþyngjandi aðgerða er krafist af þeim sem úrræðin beinast að, hvort og með hvaða hætti þeir tengjast meintum lögbrotum, hversu mikilvæga almannahagsmuni er verið að tryggja og hversu langur tími er liðinn frá atburði þar til ætlunin er að grípa til aðgerða af hálfu stjórnvalda.

Við mat á því hvort beita eigi dag­sektum þarf sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því. Andmælaréttur málsaðila grundvallast einkum á þeim rökum að honum sé veitt færi á því að gæta hagsmuna sinna áður en ákvörðun er tekin svo og að mál sé nægilega upplýst undir meðferð þess.

Ákvörðun um álagningu dagsekta var tekin af byggingarfulltrúa og tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 18. júlí 2024, þar sem honum var veittur sjö daga frestur til að taka niður greint skilti, en kæranda var ekki gefið tækifæri til þess að koma að andmælum. Kærandi var aftur á móti meðvitaður um afstöðu byggingar­fulltrúa um að skiltið skyldi fjarlægt og heimildum hans til að beita dagsektum, sbr. bréf byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 22. febrúar 2024. Þá verður einnig að horfa til þess að með því að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar um beitingu dagsekta þar til niðurstaða umsóknar um byggingar­leyfi lá fyrir hafi sveitarfélagið komið til móts við hagsmuni kæranda.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun ekki talin haldin þeim annmörkum sem ráðið geta úrslitum um gildi hennar og verður kröfu kæranda um ógildingu hennar því hafnað. Eins og atvikum máls þessa er háttað þykir þó rétt með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga að áfallnar dagsektir til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falli niður.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 18. júlí 2024 um að auglýsingaskilti á lóðinni Digranesvegi 81, Kópavogi, verði fjarlægt innan sjö daga að viðlögðum 50 þúsund króna dagsektum.

Dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á samkvæmt hinni kærðu ákvörðun til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falla niður.