76/2024 Suðurgata

Árið 2024, miðvikudaginn 25. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 76/2024, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Sveitar­félagsins Voga frá 8. júlí 2024 um álagningu dagsekta vegna óleyfisframkvæmda við fasteignina að Suðurgötu 4, Vogum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 8. júlí 2024, kærir eigandi bílskúrs og íbúðar á 1. hæð fjöleignahúss á lóð nr. 4 við Suðurgötu, Vogum, ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Sveitarfélagsins Voga frá 8. júlí 2024 um álagningu dagsekta vegna óleyfisframkvæmda við fasteignina. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Vogum 31. júlí og 1. ágúst 2024.

Málavextir: Með bréfi, dags. 9. júlí 2024, var kæranda tilkynnt að byggingarfulltrúi Sveitar­félagsins Voga hefði ákveðið að leggja á dagsektir að fjárhæð kr. 10.000 vegna óleyfis-framkvæmda við fasteignina að Suðurgötu 4, Vogum. Í bréfinu var vísað til fyrri bréfa frá byggingarfulltrúa, dags. 26. febrúar 2019, 12. apríl 2019, 30. ágúst 2019, 17. febrúar 2020, 29. mars 2021, 16. júní 2022, 4. október 2023 og 7. júní 2024.

Í bréfinu kemur meðal annars fram að fyrir liggi að geymslu í húsnæðinu hafi verið breytt í baðherbergi auk þess sem dyraopi á milli eldhúss og þvottahúss hafi verið lokað. Sé það ekki í samræmi við samþykktar teikningar af húsinu. Með því móti hafi íbúðinni í raun verið skipt í tvennt. Þá liggi fyrir að bílgeymslu hafi verið breytt í íverurými sem sé heldur ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti.

Fram kom að byggingarfulltrúi hafi ítrekað veitt kæranda tækifæri til þess að verða við athuga­semdum með því að breyta húsnæðinu til fyrra horfs. Hvorki hafi verið orðið við þeim beiðnum né send staðfesting um að orðið hafi verið við fyrirmælum byggingarfulltrúa. Væri byggingar­fulltrúi því tilneyddur að beita þeim þvingunarúrræðum sem hann hafi áður boðað.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að ekki þurfi sérstakt byggingarleyfi fyrir minni­háttar framkvæmdum sem um ræði í máli þessu. Skipulag íbúðarinnar sé gamalt og ekki sé við neinar teikningar að styðjast. Hvorki þurfi byggingarleyfi til þess að opna eða loka dyrum né til þess að setja bedda í bílskúr. Í Reykjavík hvetji borgaryfirvöld fasteignaeigendur til þess að nýta bílskúra til íbúðar og sama eigi að eiga við um Sveitarfélagið Voga. Húsnæðið hafi verið leigt út í þeim tilgangi að fjármagna kaupin á því. Nái kröfur sveitarfélagsins fram að ganga lendi kærandi í fjárhagsvandræðum.

Afskipti sveitarfélagsins hafi komið til eftir að kærandi sótti um leyfi frá sveitarfélaginu til að skrá þrjár íbúðareiningar í húsinu. Hins vegar hafi sú umsókn verið dregin til baka þar sem viðhorf sveitarfélagsins hafi verið neikvætt. Sveitarfélagið vilji engar teikningar og fari fram á að húsnæðinu verði komið í upprunalegt ástand, en húsið hafi verið reist árið 1953. Engar teikningar séu til af innra skipulagi íbúðarinnar og gæti því núverandi útfærsla verið hin upphaflega. Eignin hafi verið keypt í núverandi ástandi og hafi kærandi ekki breytt innra skipulagi. Sveitarfélagið fari fram á að salerni verði fjarlægt og dyr verði opnaðar hjá kæranda, en virðist ekki skipta sér af innra skipulagi hjá íbúum á efri hæð hússins. Þá hafi sveitarfélagið ekki komið með neinar athugasemdir varðandi slæmt ástand hússins að öðru leyti eða vegna óleyfisskúrs á sameigin­legri lóð.

Málsrök Sveitarfélagsins Voga: Þær breytingar sem kærði hafi ráðist í á íbúð sinni séu slíkar að búið sé að skipta íbúðinni upp í sjálfstæð rými sem ekki sé innangengt á milli. Með því hafi hann búið til tvær sjálfstæðar íbúðir á hæðinni. Þá hafi hann einnig breytt bílskúr í sjálfstæða íbúð. Slíkar breytingar á notkun og fjölgun íbúða séu í eðli sínu verulegar og geti ekki fallið undir minniháttar mannvirkjagerð eða smávægilega breytingu sem ráðherra væri heimilt að undanþiggja byggingarleyfi með ákvæði í reglugerð.

Undanþegin byggingarleyfi skv. byggingarreglugerð nr. 110/2012 séu framkvæmdir sem ekki falli undir umfangsflokk 2 og 3 skv. b. og c. lið 1. mgr. 1.2.3. gr. Hvorug framkvæmdin geri það enda um að ræða húsnæði þar sem fólk hafi varanlega búsetu. Auk þess hafi breytingarnar veruleg skipulagsleg áhrif og grenndaráhrif á sameigendur húss og nágranna sem skipulags- og byggingaryfirvöld þurfi að meta og meðeigendur að samþykkja.

 Sveitarfélagið mótmæli því að húsnæðið hafi verið í því ástandi sem það sé nú þegar kærandi keypti það. Framkvæmdir hafi m.a. staðið yfir við breytingar á fyrstu hæð hússins þegar mál þetta hófst, sbr. bréf byggingarfulltrúa sveitarfélagsins frá 26. febrúar og 12. apríl 2019. Það hafi þó að mati sveitarfélagsins ekki grundvallarþýðingu í málinu. Skýrt sé af þeim aðal­uppdráttum hússins sem til séu að ekki séu samþykktar tvær íbúðir á fyrstu hæð hússins og bílskúrinn hafi ekki verið samþykktur sem íbúðarrými. Þá sé eignaskiptasamningur skýr um þetta og sameigendur hafi hafnað slíkri breytingu. Kröfur sveitarfélagsins séu því alveg skýrar um að lokun sem gerð var milli eldhúss og þvottahúss verði fjarlægð þannig að ekki verði um tvær íbúðir að ræða og að bílgeymslu verði breytt aftur í bílgeymslu og látið af afnotum hennar sem íverurýmis.

 Sveitarfélagið vísi að öðru leyti til fyrirliggjandi gagna og einkum til rökstuðnings sem fram komi í bréfi sveitarfélagsins frá 9. júlí 2024 þar sem ákvörðun um beitingu dagsekta sé rökstudd og tilkynnt kæranda. Málið hafi verið rannsakað á fullnægjandi hátt og hafi kæranda ítrekað verið veittur möguleiki til að tjá sig. Jafnframt hafi honum ítrekað verið veittur frestur til að bregðast við kröfum með því að ráðast í úrbætur, sækja um leyfi fyrir breytingunum og fá leyfi sameigenda áður en gripið yrði til þvingunarúrræða. Með því hafi kæranda verið sýnd mikil þolinmæði og viðhaft meðalhóf með því að grípa ekki til þvingunarúrræða fyrr en fullreynt væri að kærandi hygðist ekki verða við kröfum um úrbætur. Fjárhæð dagsekta sé jafnframt hógvær m.t.t. þess að kærandi hafi skipt húsnæðinu upp í þrjár íbúðir sem séu í útleigu.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að sveitarfélagið hafi við meðferð málsins brotið reglur stjórnsýslulaga. Ekki hafi farið fram hlutlaus rannsókn, kærandi hafa ekki fengið að nýta andmælarétt og ekki hafi verið gætt jafnræðis eða meðalhófs. Ekki hafi verið litið til lagaskilareglna, en húsið hafi verið byggt um miðja síðustu öld. Húsnæðið sé í samræmi við aðaluppdræti frá 1953 og reglur sem þá giltu. Engin gögn séu þó til um upphaflegt skipulag innra rýmis hússins frá þeim tíma. Lagðar hafi verið inn tillögur að breytingum á húsnæðinu, en þeim hafi ekki verið tekið með jákvæðum hætti. Ekki hafi af þeim ástæðum enn verið ráðist í fyrirhugaðar framkvæmdir.

Um sé að ræða minniháttar framkvæmdir innan séreignarhluta kæranda. Um sé að ræða færslu á vaski, lokun dyra tímabundið, uppsetningu sturtu og salernis­tilfærslu, ásamt færslu eldhúss og elhúsinnréttingar. Kærandi spyr hvort honum sé ekki heimilt að búa í bílskúr eins og öðrum íbúum í sömu götu eða hvort hann sæti einelti af hálfu sveitarfélagsins og hafi takmarkaðri réttindi en aðrir íbúar. Skorað sé á sveitarfélagið að leggja fram teikningar af öllum húsum í nágrenninu þar sem búið sé í bílskúrum án þess að við það séu gerðar athugasemdir, en kærandi hafi sent sveitarfélaginu myndir af slíkum bílskúraíbúðum.

Í eignaskiptayfirlýsingu hússins hafi verið gert frávik frá samþykktum teikningum þar sem dyr hafi verið settar til að loka innskoti við inngang og anddyri í sameign. Við þetta séu samt engar athugasemdir gerðar. Þá hafi kærandi leitað til sveitarfélagsins vegna óleyfisskúrs í eigu íbúa efri hæðar sem standi á sameiginlegri lóð hússins. Enginn brunaútgangur sé á efri hæð og allt viðhald komið á tíma. Þá hafi verið settur kvistur á þak hússins í óleyfi. Byggingarfulltrúi hafi ekki tekið nokkurt tillit til þessara ábendinga en beini kröfum einungis að kæranda sem eiganda neðri hæðar. Samkvæmt þessu hljóti að vera einhver tengsl milli íbúa efri hæðar og sveitarfélagsins sem ráði aðgerðum sveitarfélagsins.

Mótmælt er staðhæfingum um að eignin hafi verið í núverandi ástandi þegar kærandi festi kaup á henni. Skorað sé á opinberan aðila að leggja fram gögn um meint ástand við kaupin og einnig gögn um upphaflegt ástand og allar breytingar síðan. Þá sé einnig skorað á sveitarfélagið að leggja fram þær reglur sem giltu um breytingar á húsnæði frá 1953. Leyfi kærandi sér að halda því fram að á þeim tíma hafi ekki þurft neitt opinbert leyfi til þess að setja upp salerni, opna eða loka dyraopum eða búa í bílskúr. Hafi sveitafélagið sönnunarbyrðina fyrir því að það hafi þurft leyfi frá upphafi til minnstu breytinga innan dyra. Hafi sveitarfélagið einnig sönnunarbyrði fyrir því ef það telji núgildandi lög séu afturvirk og hafi áhrif í máli þessu.

Svör sveitarfélagsins um að það þurfi ekki að líta til samfélagslegra áhrifa af ákvörðunum séu röng og aðfinnsluverð. Samfélagsleg áhrif séu þau að kærandi missir eign sína, margir lendi á götunni og húsið haldi áfram að drabbast niður.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin nánar hér , en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Voga um álagningu dagsekta á kæranda að fjárhæð kr. 10.000 til að knýja fram að óleyfis­breytingar á fasteign kæranda að Suðurgötu 4, Vogum, verði fjarlægðar, breyttri notkun bílskúrs hætt og húsið fært til fyrra horfs. Kæruheimild til nefndarinnar er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í máli þessu er deilt um hvort þær breytingar sem gerðar hafa verið í íbúð og bílskúr neðri hæðar Suðurgötu 4 í Vogum hafi verið framkvæmdar af kæranda. Í eignaskiptayfirlýsingu frá maí 2018, sem kærandi undirritaði, er eignarhluti hans í fasteigninni skráður sem ein íbúð á fyrstu hæð og bílgeymsla. Meðal gagna þessa máls er bréf byggingar­fulltrúa sveitarfélagsins Voga til kæranda, dags. 12. apríl 2019. Þar kemur fram að samkvæmt upplýsingum frá kæranda og því sem sést hafi við vettvangsskoðun sé búið að stúka af vestur­hluta íbúðarinnar og koma þar fyrir eldhúsaðstöðu og salerni í þeim tilgangi að skipta íbúðinni upp í tvo aðskilda hluta til útleigu. Hafi kærandi tjáð skoðunarmönnum að bílskúrinn væri þegar í útleigu og hafi við vettvangsskoðun sést að búið var að fjarlægja innkeyrsludyr og setja þess í stað vegg með glugga. Verður að áliti nefndarinnar að byggja á þessu um að kærandi hafi ráðist í þær framkvæmdir sem um er deilt og lýst er í hinni kærðu ákvörðun. Fær þetta einnig stoð í öðrum gögnum málsins, en frá árinu 2019 hefur kærandi ítrekað verið áminntur af byggingarfulltrúa vegna breytinga í íbúð og bílskúr.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 er óheimilt að breyta mannvirki nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Í 1. mgr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 kemur fram að óheimilt sé að breyta mannvirki, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi leyfisveitanda. Frá þessu eru undantekningar sem varða minniháttar mannvirkjagerð, sem eiga ekki við í máli þessu. Í 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 er síðan mælt svo fyrir að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hinn ólöglegi byggingarhluti verði fjarlægður. Byggingarfulltrúa er svo heimilt skv. 2. mgr. 56. gr. laganna að beita dagsektum allt að kr. 500.000 til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skuli hlutast til um samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim eða láta af ólögmætu athæfi. Var hin kærða ákvörðun um álagingu dagsekta með réttu heimfærð til þessara lagaákvæða og verður að telja ákvörðun um fjárhæð dagsekta jafnframt hóflega. Verður með vísan til þessa að hafna ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þykir rétt að dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falli niður.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Sveitarfélagsins Voga frá 8. júlí 2024 um álagningu dagsekta vegna óleyfisframkvæmda við fasteignina að Suðurgötu 4, Vogum.

Dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á samkvæmt hinni kærðu ákvörðun til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falla niður.