Árið 2024, miðvikudaginn 16. apríl, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 33/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 um að veita rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa eða stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún ehf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 að veita Arctic Sea Farm ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir A, eigandi jarðarinnar Sandeyri við Snæfjallaströnd, sömu ákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Þá er einnig krafist stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða. Verður það mál, sem er nr. 35/2024, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi. Verður nú tekin afstaða til fyrirliggjandi kröfu um stöðvun framkvæmda, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Málavextir: Hinn 1. apríl 2015 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Arctic Sea Farm ehf. fyrir framleiðslu á 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi, með 5.300 tonna hámarkslífmassa,. Matvælastofnun gaf svo út rekstrarleyfi (FE-1127) fyrir sama hámarkslífmassa 4. september 2020. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en með úrskurði, uppkveðnum 26. febrúar 2021 í máli nr. 89/2020, var kröfu um ógildingu hennar hafnað.
Í september 2020 lagði Arctic Sea Farm fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar um 8.000 tonna laxeldi og/eða silungseldi í Ísafjarðardjúpi, framleiðsluaukningu um 3.800 tonn, og óskaði eftir áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Álit stofnunarinnar lá fyrir 28. janúar 2021. Taldi stofnunin að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hefði verið lýst á fullnægjandi hátt. Var það álit stofnunarinnar að helstu neikvæði áhrif eldisins fælist í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og mögulegum áhrifum á villta laxfiskstofna vegna erfðablöndunar. Auk þess taldi stofnunin að eldið kæmi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti.
Arctic Sea Farm sótti um rekstrarleyfi hjá Matvælastofnun 20. maí 2019 fyrir 8.000 tonnum af regnbogasilungi og laxi. Hinn 5. júní 2023 auglýsti stofnunin tillögu að rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, og var frestur til að skila inn athugasemdum gefinn til 5. júlí s.á. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða rekstrarleyfi (FE-1174) svo gefið út 29. febrúar 2024. Í leyfinu er leyfishafa heimilað að starfrækja sjókvíaeldi á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. svæðum við Arnarnes, Kirkjusund og Sandeyri. Þá gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi 21. s.m. til handa leyfishafa vegna þeirrar starfsemi sem hér um ræðir. Hefur sú leyfisveiting einnig verið kærð og er það kærumál nr. 36/2024.
Málsrök kærenda: Kærandinn Hábrún ehf. bendir á að eldissvæði leyfishafa við Arnarnes uppfylli ekki skilyrði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi nr. 540/2020 um fjarlægðarmörk milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila, en einungis 3,1 km sé í eldissvæði kæranda í Skutulsfirði. Matvælastofnun geti að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun veitt undanþágu en vegna neikvæðrar afstöðu þeirrar stofnunar séu forsendur ekki fyrir hendi til þess að veita þá undanþágu. Þá sé ólögmætur sá skilmáli leyfisins að leyfishafa beri að tryggja að fjarlægð í fisk ótengdra aðila verði í samræmi við áðurnefnda reglu 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi. Einnig sé ólögmætt það skilyrði að leyfishafi skuli gera samstarfssamning við kæranda og annað fiskeldisfyrirtæki á svæðinu. Leyfishafi muni hefja starfsemi á grundvelli leyfisins með útsetningu seiða á vordögum. Í ljósi þeirra hagsmuna sem í húfi séu sé ótækt að eldi sé hafið á grundvelli leyfis sem háð sé jafn alvarlegum annmörkum og raun beri vitni.
Kærandinn A byggir á því að við útgáfu hins kærða rekstrarleyfis hafi alvarlegur misbrestur orðið sem brjóti í bága við vandaða stjórnsýsluhætti. Öll svæðin sem leyfið taki til séu í hvítum ljósgeira vita á svæðinu sem sé í andstöðu við lög og alþjóðlegar skuldbindingar og ógni þar að auki siglingaöryggi. Strandsvæðisskipulagið sem leyfin byggi á sé ófullnægjandi og að hluta til rangt, auk þess sem starfsemin sé að hluta til innan netlaga og því hefði málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 átt að gilda um svæðið. Brotið hafi verið gegn lögum nr. 160/2010 um mannvirki en byggingarleyfi skorti fyrir starfseminni. Menningarminjum sé ógnað og hafi málsmeðferð leyfisveitingarinnar ekki verið í samræmi við lög nr. 80/2012 um menningarminjar. Þá leiði leyfisveitingin til óforsvaranlegrar hættu á erfðablöndun og brjóti gegn meginreglum umhverfisréttar. Krafa um stöðvun framkvæmda byggi á því að knýjandi nauðsyn standi til þess að koma í veg fyrir óafturkræf áhrif á náttúruna sem starfsemi leyfisins geti leitt til. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 127/2023 þar sem fallist hafi verið á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda með vísan til þess að ýmis álitaefni væru uppi í málinu sem gætu haft áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Í úrskurðinum komi fram að nefndin þurfi tóm til að kanna málsatvik frekar og eftir atvikum afla frekari gagna. Eigi það sama við í þessu máli.
Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin tekur fram að við útgáfu hins kærða leyfis hafi ákvæðum þeirra laga og reglugerða sem um leyfisveitinguna gilda verið fylgt og ekkert hafi komið fram sem hafi bent til þess að fallast eigi á kröfu kærenda í málinu. Skýra verði heimild til frestunar réttaráhrifa þröngt og þurfi rík eða veigmikil rök að vera fyrir hendi til að taka slíka ákvörðun. Við matið beri jafnframt að hafa í huga réttmætar væntingar og hagsmuni leyfishafa sem og hversu mikið tjón frestun réttaráhrifa myndi hafa. Með hliðsjón af því sé einsýnt að hafna beri kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa eða stöðvun framkvæmda.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til þess að heimild til stöðvunar framkvæmda feli í sér þrönga undantekningu frá þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að kæra fresti ekki réttaráhrifum úrskurðar. Sú meginregla sé tekin skýrt fram í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Heimildinni verði þá og því aðeins beitt að kæruheimildin teljist þýðingarlaus verði framkvæmdir ekki stöðvaðar, sbr. ummæli í greinargerð frumvarps þess er orðið hafi að lögum nr. 130/2011. Til viðbótar sé það að auki skilyrði fyrir því að fallast á stöðvun framkvæmda að efnislegar forsendur liggi að baki kæru. Líta þurfi því til þess hversu líklegt sé að kröfur kæranda nái fram að ganga í málinu. Hvorugt skilyrðið sé uppfyllt í málinu.
Hvað varði eldissvæðið við Arnarnes og Kirkjusund þá sé ljóst samkvæmt rekstrar- og framleiðsluáætlunum leyfishafa að engin starfsemi verði stunduð þar a.m.k. fram til aprílmánaðar árið 2025. Af þessum sökum hafi kærendur enga hagsmuni af því að stöðva framkvæmdir á þeim svæðum, enda augljóst að efnisúrlausn muni liggja fyrir löngu áður en starfsemi hefjist. Þegar af þeirri ástæðu beri að hafna kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda hvað þau svæði varði, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 28. september 2023 í máli nr. 107/2023.
Líta beri til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins. Í janúar 2017 hafi leyfishafi sent matsáætlun til Skipulagsstofnunar vegna 8.000 tonna framleiðslu á laxi eða silungi í Ísafjarðardjúpi, en undirbúningur þess hafi í raun hafist nokkru áður. Í kjölfarið hafi tekið við ítarlegt leyfisveitingarferli sem hafi lokið með útgáfu þess leyfis sem mál þetta varði. Það hafi því tekið leyfishafa rúmlega sjö ár að fá umrætt rekstrarleyfi. Þegar kvíasvæðið við Sandeyri verði tilbúið verði seiði sett út í kvíarnar, en umrædd seiði séu nú þegar komin í fulla stærð og þurfi að vera komin út í kvíar í allra síðasta lagi 26. apríl 2024. Að öðrum kosti séu miklar líkur á því ekki verði hægt að nota þau með tilheyrandi tjóni fyrir leyfishafa. Sú staðreynd að leyfishafi verði fyrir tjóni verði framkvæmdir stöðvaðar hafi í úrskurðarframkvæmd verið talin mæla gegn stöðvun, sbr. úrskurður nefndarinnar 22. júlí 2021 í máli nr. 110/2021. Fyrir liggi að tjón leyfishafa yrði verulegt ef framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Jafnframt hafi þýðingu sjónarmið um að komast hjá eyðileggingu verðmæta. Einnig beri að líta til þess að leyfishafi hafi haft rekstrarleyfi á svæðinu frá árinu 2012 eða rúmum þremur árum áður en annar kærenda hafi eignast jörðina Sandeyri.
Leyfishafi hafni öllum málsástæðum kærenda og telji enga þeirra, hvorki eina og sér né samanlagt, geta leitt til ógildingar hins kærða leyfis. Þá sé ljóst að kæra yrði ekki þýðingarlaus þó framkvæmdir verði ekki stöðvaðar. Fyrir liggi að heimilaðar framkvæmdir séu allar afturkræfar með einföldum og skjótum hætti. Eldiskvíar séu færanlegar einingar sem einfalt og auðvelt sé að færa úr stað með tiltölulega skjótum hætti. Við slíka framkvæmd þurfi vissulega að huga að aðstæðum og velferð eldisfiska en að öðru leyti séu litlar sem engar hömlur við því að færa til eða fjarlægja eldiskvíar. Gagnstæðar og órökstuddar fullyrðingar um „óafturkræf áhrif á náttúruna“ séu jafnframt í beinu ósamræmi við álit Skipulagsstofnunar um að framkvæmdirnar séu afturkræfar. Það sem meira sé þá sé sú óvenjulega staða uppi í málinu að í lögum sé beinlínis mælt fyrir um hvernig starfsemi fiskeldisstöðvar verði stöðvuð ef rekstrarleyfi hennar sé fellt úr gildi, sbr. 21. gr. c í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Þannig hafi löggjafinn tekið afstöðu til þess hvernig beri að stöðva starfsemi fiskeldisstöðvar sem missi rekstrarleyfi sitt. Við þær aðstæður verði að beita bráðabirgðaúrræðum líkt og stöðvun framkvæmda með sérstakri varúð.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að við mat á því hvort fresta eigi réttaráhrifum ákvörðunar beri að líta til réttmætra hagsmuna allra aðila málsins auk þess sem horfa þurfi til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Einnig er í athugasemdunum nefnd þau tilvik þar sem kæruheimild verði í raun þýðingarlaus verði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar ekki frestað. Af sama toga eru athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011, en þar segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.
Í máli þessu er krafa um stöðvun framkvæmda byggð á því að hið kærða rekstrarleyfi sé háð annmörkum. Þá er einnig byggt á því að knýjandi nauðsyn standi til þess að koma í veg fyrir óafturkræf áhrif á náttúruna sem geti leitt af þeirri starfsemi sem leyfið heimili. Í kærumáli þessu eru aðilar máls fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta. Fyrir úrskurðarnefndina liggja upplýsingar um að eldissvæðin við Kirkjusund og Arnarnes verði ekki tekin í notkun fyrr en í fyrsta lagi í apríl 2025, en úrskurðar í máli þessu er að vænta fyrir þann tíma. Aftur á móti er ljóst að stefnt er að útsetningu seiða í kvíar á eldissvæði við Sandeyri á næstu dögum og er starfsemi þar því yfirvofandi. Þrátt fyrir það verður ekki álitið með hliðsjón af því tjóni sem stöðvun framkvæmda myndi hafa í för með sér fyrir leyfishafa, svo og að teknu tilliti til þess að ekki verður talið að sú framkvæmd sem hér um ræðir sé óafturkræf, að knýjandi nauðsyn sé fyrir hendi til að beita undantekningarheimild 5. gr. laga nr. 130/2011 og stöðva framkvæmdir á grundvelli hins kærða rekstrarleyfis.
Rétt þykir að taka fram að ýmis álitaefni eru uppi í málinu og ber leyfishafa alla áhættu af því að hefja starfsemi á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar Matvælastofnunar.
