Árið 2024, þriðjudaginn 16. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 13/2024, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. febrúar 2024, er barst nefndinni 2. s.m., kæra eigandi, Herjólfsgötu 2, eigandi, Strandvegi 49, eigandi, Herjólfsgötu 5B, eigandi, Herjólfsgötu 4, og eigandi, Herjólfsgötu 5A, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg. Er þess krafist að skipulagsfulltrúa verði gert að sinna sínu hlutverki af hlutleysi með hagsmuni allra í huga. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 12. mars 2024.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vestmannaeyjabæ 12. febrúar 2024.
Málavextir: Á lóðinni Strandvegi 51 í Vestmannaeyjum stendur steinsteypt bygging á einni hæð. Er lóðin á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfangi, frá árinu 2015. Samkvæmt skipulaginu var heimilt að byggja á lóðinni tveggja hæða hús með möguleika á þriðju hæð að hluta.
Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 5. júní 2023 var tekin fyrir umsókn um breytingu á fyrrgreindu deiliskipulagi vegna umræddrar lóðar sem fólst í því að heimilt yrði að byggja þar fjögurra hæða hús með átta íbúðum. Samþykkti ráðið að auglýsa tillöguna samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og var sú afgreiðsla staðfest af bæjarstjórn á fundi hennar 22. júní 2023. Tillagan var upphaflega auglýst til kynningar 3. júlí s.á. með athugasemdafresti til 14. ágúst s.á. Síðar var tillagan auglýst að nýju 17. júlí 2023 á vefsíðu sveitarfélagsins og í Lögbirtingablaðinu en við það framlengdist athugasemdafrestur til 30. ágúst s.á. Athugasemdir bárust frá hluta kærenda en að kynningartíma loknum var tillagan tekin fyrir að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 4. september 2023. Samþykkti ráðið breytingartillöguna sem og framlagða greinargerð með svörum við athugasemdum sem bárust á kynningartíma og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi 14. s.m. Hluti kærenda þessa máls kærði ákvörðun bæjarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar hinn 10. október 2023 en með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 15. nóvember s.á. í máli nr. 120/2023, var kærumálinu vísað frá þar sem deiliskipulagsbreytingin hafði ekki tekið gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Deiliskipulagsbreytingin var send Skipulagsstofnun til yfirferðar en með bréfi stofnunarinnar, dags. 26. október 2023, var sveitarfélaginu tilkynnt um að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til breytingarinnar vegna tiltekinna atriða. Í kjölfarið voru breytingar gerðar á framsetningu deiliskipulagstillögunnar og hún send að nýju til Skipulagsstofnunar. Í bréfi, dags. 2. janúar 2024, gerði stofnunin ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar um deiliskipulagsbreytinguna og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2024.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir hafi staðið í stappi við Vestmannaeyjabæ vegna þess hvernig staðið hafi verið að bílastæðamálum í tengslum við fyrirhugaða stækkun hússins að Strandvegi 51. Lög séu brotin með því að leyfa byggingaraðila hússins að nýta sér hluta af annarri lóð fyrir bílastæði. Þá veki ekki síður furðu samkomulag sem sveitarfélagið hafi gert við lóðarréttarhafa að Strandvegi 51 um að sá aðili hafi rétt til að nota bílastæði á vesturlóð við Strandveg 50 frá kl. 17 síðdegis til kl. 9 að morgni. Gildistími samningsins sé til 13 ára frá undirritun hans 26. september 2022 og sé því spurt hvar íbúar fjölbýlishússins eigi að leggja bílum sínum eftir 26. september 2035. Í byggingarreglugerð sé gert ráð fyrir a.m.k. einu bílastæði fyrir hverja 35 m2 og a.m.k. einu bílastæði fyrir hreyfihamlaða. Eftir stækkun hússins á grundvelli deiliskipulagsbreytingarinnar þurfi húsið að Strandvegi 51 því að hafa a.m.k. tíu bílastæði auk eins bílastæðis fyrir hreyfihamlaða. Fjöldi bílastæða á svæðinu sé þegar of lítill. Sveitarfélagið sé að ganga erinda byggingaraðila á kostnað nágranna og væntanlegra kaupenda íbúða í húsinu.
Í fyrra kærumáli hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi Vestmannaeyjabær tekið fram að brugðist hafi verið við ábendingum kærenda um bílastæði með því að koma fyrir fleiri bílastæðum, m.a. á nærliggjandi lóð við Strandveg 50. Þessu mótmæli kærendur þar sem um sé að ræða bráðabirgðalausn til 26. september 2035. Þá bendi kærendur á að þegar húsið hafi verið byggt í kringum 1950 hafi eftirlit með mannvirkjagerð verið mjög áfátt. Undir gamla hluta hússins séu ekki sökklar, hvað þá flotsökklar til að dreifa þunganum á jarðveginn.
Málsrök Vestmannaeyjabæjar: Af hálfu Vestmannaeyjabæjar er bent á að lóðin Strandvegur 51 sé á miðbæjarsvæði M-1 samkvæmt Aðalskipulagi Vestmannaeyja 2015–2035. Samkvæmt þeirri skipulagsáætlun sé æskilegt að byggja í þær eyður sem séu í byggðinni og fjölga íbúðum, sérstaklega á efri hæðum. Tillaga að hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi verið auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og við þá kynningu hafi kærendur komið á framfæri athugasemdum sínum. Í svarbréfi sveitarfélagsins við athugasemdum kærenda hafi þeim verið bent á að lög og reglur geri ekki ráð fyrir tilteknum fjölda bílastæða. Brugðist hafi verið við ábendingum kærenda vegna bílastæða með því að koma fyrir fleiri bílastæðum, m.a. á nærliggjandi lóð við Strandveg 50. Ítarlega hafi verið fjallað um bílastæðamál í deiliskipulagsbreytingunni. Enn fremur hafi verið merkt bílastæði fyrir hreyfihamlaða í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þá hafi verið tekið tillit til fyrri athugasemda kærenda og byggingarmagn minnkað frá því sem fyrri tillaga hafi gert ráð fyrir, þ.e. úr 1.500 m2 í 950 m2.
Umhverfis- og skipulagsráð hafi skoðað áætlað skuggavarp og sé skuggavarp á lóð Strandvegar 49 fyrst og fremst síðla dags að sumri til. Í því sambandi sé rétt að taka fram að samkvæmt áðurgildandi deiliskipulagi hafi mænishæð verið heimiluð 14,4 m, en með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi hún lækkað um 0,5 m. Hvað varði athugasemdir er lúti að grunn og þriðju hæð hússins þá verði gert ráð fyrir að lögum og reglum verði fylgt í hvívetna og í engu slegið af þegar komi að öryggi hússins.
Niðurstaða: Á lóð nr. 51 við Strandveg í Vestmannaeyjum stendur 334,6 m2 steinsteypt einnar hæðar hús. Árið 2015 tók gildi deiliskipulag miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfangi, sem heimilaði byggingu tveggja hæða húss auk þakhæðar á lóðinni. Hin kærða deiliskipulagsbreyting gerir m.a. ráð fyrir stækkun byggingarreits lóðarinnar og að reist verði fjögurra hæða hús með auknu byggingarmagni.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Þá brestur úrskurðarnefndina heimild til þess að leggja tilteknar athafnir fyrir byggingaryfirvöld og borgara. Verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að skipulagsfulltrúa verði gert að sinna sínu hlutverki af hlutleysi með hagsmuni allra í huga. Verður hins vegar af málsatvikum ráðið að farið sé fram á að lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar verði tekið til endurskoðunar og verður kærumálið tekið til efnismeðferðar á þeim grunni.
Í 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er fjallað um afgreiðslu deiliskipulags. Segir þar að senda skuli Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn. Ef stofnunin telur að form- eða efnisgallar séu á deiliskipulagi skal hún koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarstjórn. Skal sveitarstjórn taka athugasemdirnar til umræðu og gera nauðsynlegar breytingar hvað varðar athugasemdir um form deiliskipulags. Fallist sveitarstjórn ekki á athugasemdir Skipulagsstofnunar um efni deiliskipulags skal hún gera rökstudda grein fyrir ástæðum þess. Í 7. gr. viðauka IV við samþykkt nr. 991/2020 um stjórn og fundarsköp Vestmannaeyjabæjar er umhverfis- og skipulagsráði falið að afgreiða án staðfestingar bæjarstjórnar, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga, tillögu um deiliskipulag ef fallist er á allar athugasemdir Skipulagsstofnunar um form deiliskipulagstillögu skv. 1. mgr. 42. gr. laganna.
Í samræmi við 41. gr. skipulagslaga var umdeild deiliskipulagsbreyting auglýst til kynningar og afstaða tekin til athugasemda sem borist höfðu á kynningartíma. Samþykkt tillaga var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 42. gr. laganna og gerði stofnunin athugasemdir með bréfi, dags. 26. október 2023, við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda. Gerðar voru breytingar á tillögunni en ekki verður séð af fundargerðum sveitarfélagsins að þær breytingar hafi verið teknar fyrir í umhverfis- og skipulagsráði eða bæjarstjórn í samræmi við fyrirmæli 42. gr. skipulagslaga. Breytt tillaga var svo send að nýju til Skipulagsstofnunar sem gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 22. janúar 2024.
Líkt og fyrr greinir stendur 334,6 m2 íbúðarhús á lóðinni að Strandvegi 51. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi svæðisins sem tók gildi árið 2015 er heimilað að reisa á umræddri lóð tveggja hæða hús auk þakhæðar. Hámarksbyggingarmagn er tilgreint 849,2 m2 eða 514,6 m2 til viðbótar við það hús sem nú stendur á lóðinni. Samkvæmt auglýstri deiliskipulagsbreytingu er gert ráð fyrir að hámarksbyggingarmagn verði 1.285 m2 eða 435,8 m2 til viðbótar við það sem áður var heimilað. Nánar tiltekið yrði viðbótarbyggingarmagn á 1. hæð 121 m2, 2. hæð 320 m2, 3. hæð 270 m2 og 4. hæð 240 m2. Í bréfi Skipulagsstofnunar til Vestmannaeyjabæjar frá 26. október 2023 var m.a. sú athugasemd gerð að framsetning deiliskipulagsbreytingarinnar þyrfti að uppfylla gr. 5.8.5.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2003.Vegna þeirrar athugasemdar var sú ákvörðun tekin að breyta framsetningu uppdráttarins. Hefur sveitarfélagið í skýringum sínum til úrskurðarnefndarinnar bent á að í þeirri breytingu hafi efni skipulagsins ekki verið breytt en þó hafi mistök verið gerð við „enduruppsetningu gagnanna“. Þannig hafi hámarksbyggingarmagn verið tilgreint 1.432,6 m2 í bæði skipulagsskilmálum og skýringarmynd um lykiltölur en hefði átt að vera 1.285 m2 eins og í upphaflegri tillögu. Bendir sveitarfélagið hins vegar á að byggingarmagn fyrir hverja hæð hafi ekki tekið breytingum og því hafi leyfilegt byggingarmagn ekki aukist með breyttri framsetningu. Þá tekur sveitarfélagið einnig fram að nýtingarhlutfall hafi fyrir mistök verið breytt milli tillagna úr 3,72 í 3,91, en hefði raunar ekki átt að taka breytingum.
Að framangreindu virtu er ljóst að annmarkar eru á framsetningu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingu hvað varðar nýtingarhlutfall og hámarksbyggingarmagn. Uppfyllir breytingin því ekki skilyrði 2. mgr. gr. 5.2.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2003 um skýra og greinargóða skipulagsskilmála. Þar að auki liggur fyrir að í auglýsingu um gildistöku breytingarinnar sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda segir að „[h]eildar byggingarmagn“ verði 1.432 m2, en sem fyrr greinir hefur sveitarfélagið viðurkennt að sú tala sé ekki rétt. Þá er ljóst að hin auglýsta og samþykkta deiliskipulagstillaga tók einnig breytingum hvað varðar efni hennar eftir athugasemdir Skipulagsstofnunar. Með breyttri framsetningu féllu út skilmálar um að við gerð viðbyggingar yrði m.a. notast við krosslímt tré, að taka ætti mið af BREEAM vottunarkerfinu og að stefnt yrði að „góðri innivist með góðri orkunýtingu með endurnýjanlegum orkugjöfum og sjálfbærni með sólarsellum og varmadælulausnum.“ Ekki liggur fyrir hvers vegna þær breytingar voru gerðar en athugasemdir Skipulagsstofnunar lutu ekki að þeim atriðum. Burtséð frá því hvaða ástæður lágu þar að baki þurfa slíkar efnislegar breytingar eftir sem áður að vera afgreiddar í bæjarstjórn eða eftir atvikum í skipulagsnefnd, en svo var ekki gert í máli þessu. Jafnframt hefur sveitarfélagið tekið fram að fyrir mistök hafi sú breyting verið gerð á auglýstri og samþykktri tillögu að merking bílastæðis fyrir Herjólfsgötu 5 hafi dottið út og að til standi að „lagfæra uppdráttinn“ vegna þess. Vegna þeirra athugasemda er bent á að skipulagsuppdráttur verður ekki lagfærður öðruvísi en með breytingu á deiliskipulagi. Þar að auki er bent á að umrædd bílastæði eru utan skipulagsmarka deiliskipulagsbreytingarinnar.
Með hliðsjón af framangreindum form- og efniságöllum verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyja frá 14. september 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Vestmannaeyja, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 51 við Strandveg.
