4/2024 Kurfur

Árið 2024, fimmtudaginn 4. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 4/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skagabyggðar frá 7. desember 2023 um að synja Vegagerðinni um framkvæmdaleyfi til efnis­vinnslu/efnistöku úr námunni Kurfur-ES10.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. janúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Vegagerðin ákvörðun sveitarstjórnar Skagabyggðar frá 7. desember 2023 um að synja stofnuninni um framkvæmdaleyfi til efnis­vinnslu/efnistöku á 1.500 m³ úr námunni Kurfur-ES10. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skagabyggð 22. janúar 2024.

Málavextir: Hinn 17. október 2023 óskaði Vegagerðin eftir heimild Skagabyggðar til efnistöku á unnu efni í námu norðan Hvammkotsbruna sem nýtt yrði í sjóvarnir við Réttarholt á Skaga­strönd. Heildarmagn grjóts og sprengds kjarna í verkið væri allt að 1.500 m³. Um leið var óskað eftir því að sveitarfélagið „staðfesti að Vegagerðin hafi heimild til efnistöku af lager í grjótnámunni fyrir verkið.“ Erindið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar Skaga­byggðar 9. nóvember s.á. og var eftirfarandi bókað í fundargerð: „Sveitarstjórn telur sér ekki fært að gefa leyfi til efnistöku vegna ástands vega út á Skaga, nema fyrir liggi loforð um upp­byggingu vegar og varanlega klæðningu frá enda slitlags og norður að vegamótum við þá grjótnámu sem óskað er eftir að taka úr.“ Degi síðar tilkynnti oddviti Skagabyggðar starfsmanni Vegagerðarinnar um þessa ákvörðun.

Með erindi, dags. 5. desember 2023, óskaði Vegagerðin eftir heimild til efnisvinnslu/efnistöku úr námunni Kurfur ES-10 og kom fram að efni úr námunni yrði nýtt í sjóvarnir við Réttarholt á Skagaströnd. Heildarmagn var tilgreint hið sama og í fyrra erindi. Þá var einnig óskað eftir staðfestingu á heimild Vegagerðarinnar til efnistöku af lager í grjótnámunni fyrir verkið. Áætlað væri að vinna við garðinn á Skagaströnd tæki 4–8 vikur innan tímabilsins frá útgefnu framkvæmdaleyfi til 1. maí 2024. Á fundi sveitarstjórnar Skagabyggðar hinn 7. desember 2023 var erindinu synjað með vísan til þess að sveitarstjórn hefði sett grjótnámurnar Kurfur-ES10 og Hvammkot-ES11 ásamt aðkomuvegi í skipulagsferli.

Málsrök Vegagerðarinnar: Af hálfu Vegagerðarinnar var bent á að unnið væri að undir­búningi sjóvarnarverkefnis á Skagaströnd samhliða sjóvörnum við Víkur í Skagabyggð og á Blönduósi, en það séu verkefni samkvæmt samgönguáætlun. Samkvæmt lögum nr. 120/2012 um Vegagerðina hafi hún það hlutverk að byggja upp, viðhalda og reka samgöngukerfi ríkisins og skuli í starfsemi sinni stuðla að öruggum, sjálfbærum, greiðum og hagkvæmum sam­göngum, sbr. 1. gr. laganna. Þá sé Vegagerðin veghaldari þjóðvega og beri ábyrgð á veghaldi þeirra, sbr. 12. og 13. gr. vegalaga nr. 80/2007. Skagavegur falli undir flokk tengivega, sbr. b-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga, og veghald því í höndum Vegagerðarinnar sem ákveði hvort setja þurfi reglur fyrir umferð, til að girða fyrir skemmdir eða til að greiða fyrir umferð, s.s. um hámarksþunga bifreiða, sbr. 48. gr. vegalaga. Sveitarfélög geti ekki gert að skilyrði fyrir framkvæmdaleyfi að Vegagerðin byggi upp og bæti opinberan veg.

Uppfærð umsókn hafi verið send 5. desember 2023 en verið hafnað 7. s.m. þar sem grjótnáman og aðkomuvegur væri í skipulagsferli. Óskað hafi verið eftir frekari rökstuðningi, sem ekki hafi verið sinnt þrátt fyrir ítrekanir. Fari það gegn 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi þar sem leyfisveitanda sé gert skylt að rökstyðja synjun um slíkt leyfi.

Málsrök Skagabyggðar: Fram kemur af hálfu Skagabyggðar að á síðustu sjö árum verið gefin út framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku ríflega 15.000 m³ úr námunum Kurfur-ES10 og Hvammkoti-ES11. Af þeim sökum hafi myndast gríðarlegar brúnir sem séu algjörlega óvarðar, ómerktar og skapi fallhættu fyrir menn og dýr. Myndast hafi mikið klettastál vegna efnistöku sem sé óvarið, ómerkt og hættulegt. Aðkomuvegur að námunum sé malarlaus á köflum og sé mikið runnið úr honum þar sem árennsli sé af leysingarvatni. Vegur nr. 745 frá Harrastöðum að afleggjara að aðkomuvegi sé ekki byggður til slíkra þungaflutninga sem grjótnám af þessu magni krefjist. Öryggismál aðkomuvegar og námusvæðis séu því óviðunandi.

Í kjölfar ábendingar um slæmt ástand svæðisins og með vísan í reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 hafi sveitarstjórn ákveðið að áður en frekari framkvæmdaleyfi yrðu gefin út fyrir grjótnámi úr greindum námum þyrftu að liggja fyrir samþykktar reglur um umgengni og frágang á námunum. Sveitarfélagið hefði hingað til ekki haft eftirlit með umgengni og frágangi verktaka að grjótnámi loknu, sem bæta þyrfti úr. Þá sé einnig til skoðunar hvort ekki þyrfti að gera deiliskipulag fyrir þetta svæði sem myndi tryggja umgengni og frágang enn betur. Sé vinna við þessi mál enn á frumstigi.

 Viðbótarathugasemdir Vegagerðarinnar: Lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum geri strangar kröfur. Skuli m.a. haga og framkvæma vinnu þannig að gætt sé fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta, sbr. 38. og 42. gr. laganna. Vega­gerðin leitist því ávallt eftir því að starfsaðstæður séu viðunandi og öruggar hverju sinni. Telji sveitarfélag aðstæður óviðunandi eða hættulegar geti það bundið framkvæmdaleyfi skilyrðum, m.a. um öryggismál, sem leyfishafi verði að uppfylla, sbr. 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Til dæmis væri hægt að raða grjóti ofan við námustálið og/eða girða það af.

Vegur að námunum Kurfur-ES10, og Hvammkoti-ES11 sé einkavegur, sbr. 11. gr. vegalaga nr. 80/2007, og því ekki ætlaður almennri umferð. Sé því ekki málefnaleg ástæða fyrir synjun um framkvæmdaleyfi að vegurinn sé malarlaus enda aðeins framkvæmdaraðilar sem aki um hann. Þar sem vegurinn sé einkavegur sé Vegagerðin ekki veghaldari og komi því ekki að ákvarðanatöku um þjónustu og viðhald hans. Um sé að ræða aðkomuveg frá þjóðvegi sem sé viðhaldið eftir þörfum af framkvæmdaraðilum, þ.e. verktökum, þegar unnið sé við grjótnám úr námunum og hann því lagfærður í samræmi við akstur verktaka hverju sinni. Þá er fjallað nánar um flokkun vega samkvæmt vegalögum og ítrekuð sjónarmið um heimildir Vegagerðarinnar til að takmarka ásþunga við þungaflutninga og að ómálefnalegt sé að vísa til ástands vegar við synjun um framkvæmdaleyfi.

Niðurstaða: Með tölvubréfi hinn 5. desember 2023 barst Skagabyggð uppfærð beiðni Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir vinnslu í námunni Kurfur-ES10, en fyrra erindi stofnunarinnar, dags. 17. október s.á., hafði áður verið hafnað. Í hinu uppfærða erindi kom fram að óskað væri eftir heimild til „efnisvinnslu/efnistöku“ og að heildarmagn „grjóts og sprengds“ kjarna væri allt að 1.500 m³. Þá væri einnig óskað eftir staðfestingu á því að stofnunin hefði „heimild til efnistöku af lager í grjótnámunni“. Var erindinu synjað á fundi sveitarstjórnar 7. desember 2023 og bókað í fundargerð að grjótnámurnar Kurfur-ES10 og Hvammkot-ES11, ásamt aðkomuvegi, hefðu verið settar í skipulagsferli. Þessi ákvörðun er hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Öll efnistaka á landi, úr botni vatnsfalla og stöðuvatna og úr hafsbotni innan netlaga er háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og er í lögunum fjallað um veitingu slíkra leyfa, málsmeðferð og skilyrði þeirra. Í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að sá sem óskar framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð. Í 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 eru í sex töluliðum talin upp þau gögn sem fylgja þurfi umsókn, þ. á m. er lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum, sbr. 3. tölul. Ber hér að nefna að framkvæmdir og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess skulu vera í samræmi við skipulags­áætlanir en skipulagsskylda nær til lands og hafs innan marka sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Við útgáfu framkvæmdaleyfis skal sveitarstjórn skv. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laganna skal gera deiliskipulag fyrir einstök svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skal jafnan miða við að það taki til svæða sem mynda heildstæða einingu. Í 5. mgr. 13. gr. laganna er sú undantekning gerð að þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og deiliskipulag liggur ekki fyrir er heimilt að veita framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndar­kynningu sé um að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal að auki leita umsagna viðeigandi umsagnaraðila áður en tekin er afstaða til útgáfu framkvæmdaleyfis. Heimilt er þó að falla frá grenndarkynningu ef gerð er grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi.

Í Aðalskipulagi Skagabyggðar 2010-2030 kemur fram að sveitarstjórn hafi ekki veitt „formlegt framkvæmdaleyfi“ vegna efnistöku í ákveðnum námum enda séu þær allar litlar og einkum notaðar vegna vegagerðar á svæðinu. Á meðal þeirra náma sem þar um ræðir eru námurnar Kurfur-ES10 og Hvammkot-ES11 og er á gildistíma skipulagsins áætluð efnistaka úr þeim 5.000 og 30.000 m³. Kemur og fram í skipulaginu að á meðal markmiða um efnistökusvæði er að þeim sem stundi efnisvinnslu verði skylt að sækja um framkvæmdaleyfi og að gera verði kröfu um sómasamlega umgengni við efnisvinnslu þannig að sem minnst umhverfisspjöll hljótist af. Þá er tiltekið að efnistaka næstu ára ráðist einkum af því hvort Vegagerðin fáist til að endurbyggja og styrkja Skagaveg, sem mikil þörf sé á og einnig hvort fjármunir fáist til sjóvarna. Svæðið hefur ekki verið deiliskipulagt.

Við töku hinnar kærðu ákvörðunar 7. desember 2023 var af sveitarstjórn vísað til þess að grjót­námurnar Kurfur-ES10 og Hvammkot-ES11 ásamt aðkomuvegi hefðu verið sett í skipulags­ferli. Þá hefur í umsögn til úrskurðarnefndarinnar verið vísað til öryggis- og skipulags­sjónarmiða. Með hliðsjón af sjálfstjórn sveitarfélaga og að teknu tilliti til þeirrar meginreglu sem áður er rakin um að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar, verður af hálfu úrskurðarnefndarinnar ekki gerð athugasemd við að sveitarstjórn hafi ákveðið að fella erindi Vegagerðarinnar í þann farveg. Þá er ekki af þýðingu þótt afstaða sveitar­stjórnar til ástands vega komi fram í samskiptum við Vegagerðina og í gögnum málsins, en eðlilegt má telja að fjallað sé um aðkomuvegi í tengslum við skipulagsáform sem leiða af sér þungaflutninga. Verður því að hafna kröfu Vegagerðarinnar um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Með hinni kærðu ákvörðun virðist ekki hafa verið tekin afstaða til beiðni Vegagerðarinnar um heimild til „efnistöku“ af „lager“ í umræddri námu. Hefur stofnunin upplýst gagnvart nefndinni að þar sé til að dreifa töluverðu haugsettu efni sem væri unnt að flytja þaðan án frekari vinnslu. Var hin kærða ákvörðun haldin annmarka að því marki að þar var ekki tekin afstaða til þessara áforma sérstaklega, sem skilja verður sem beiðni um staðfestingu á því að þau séu ekki háð framkvæmdarleyfi. Beinir úrskurðarnefndin því til Skagabyggðar að fjalla sérstaklega um þennan þátt erindis Vegagerðarinnar, berist um það sérstök beiðni að nýju.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu Vegagerðarinnar um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skagabyggðar frá 7. desember 2023 um að synja stofnuninni um framkvæmdaleyfi til efnis­vinnslu/efnistöku úr námunni Kurfur-ES10.