144/2023 Sauðadalur

Árið 2024, fimmtudaginn 14. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 144/2023, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 um að veita leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2023, kæra eigandi Stóru-Giljár, eigandi Hnausa 1 og 2 og Sjálfseignar­stofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar, eigandi hlutar í jörðinni Sauðadals, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, en til vara að hún verði felld úr gildi að því marki sem hún felur í sér heimild til rannsókna innan jarða kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 22. janúar 2024.

Málavextir: Með bréfi, dags. 29. október 2020, sótti Víðarr ehf. um leyfi Orkustofnunar til rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði í Húnavatnshreppi, nú Húnabyggð, á grundvelli 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Fram kom í umsókninni að sótt væri um leyfi til leitar og rannsókna á málmum, nánar tiltekið gulli, kopar, sinki, blýi, silfri og öðrum hagnýtum jarðefnum sem kunni að finnast á umbeðnu svæði. Var sótt um leyfi til fimm ára með heimild til að óska framlengingar á leyfinu ef þörf væri á. Markmiðið með rannsóknunum væri að leggja mat á frumgerð steinefna framangreindra jarðefna í jarðvegi svæðisins og yrði niðurstaðan sú að efnin finnist í nægu magni og styrk til að réttlæta námuvinnsla myndi í kjölfarið sótt um nýtingarleyfi á grundvelli þessara rannsókna. Tók leyfisumsóknin til svæðis alls um 255,8 km² að flatarmáli. Í rannsóknaráætlun umsóknarinnar kom m.a. fram að fyrirhuguð leit og rannsóknir myndu felast í kortlagningu svæðisins, sýnatöku, grunnrannsóknum á umhverfisþáttum svæðisins og kjarnaborun.

Á árunum 2021 og 2022 mun Orkustofnun og leyfishafi hafa átt í nokkrum samskiptum vegna úrbóta á þeirri umsókn og lá fullnægjandi umsókn að mati Orkustofnunar ekki fyrir fyrr en 3. janúar 2023. Í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 leitaði Orkustofnun umsagnar Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands í apríl 2023. Þá sendi Orkustofnun bréf, dags. 8. maí s.á., til Húnabyggðar og tiltekinna landeigenda á svæðinu og óskaði eftir umsögn með vísan til 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bárust stofnuninni athugasemdir frá Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun, Húnabyggð og nokkrum landeigendum. Með tölvupósti til Orkustofnunar 14. júní 2023 sendi leyfishafi svör sín við framkomnum athugasemdum og tók m.a. fram að tekið yrði fullt tillit ábendinga landeigenda.

Leyfishafi sendi Orkustofnun uppfærða rannsóknaráætlun með bréfi, dags. 27. júní 2023. Fól sú áætlun m.a. í sér breytta afmörkun leyfissvæðisins þar sem flatarmál fyrirhugaðs rannsóknar­svæðis hafði minnkað í um 165,1 km². Var í bréfinu tekið sérstaklega fram að ekki væri um að ræða nýja umsókn. Með bréfi Orkustofnunar, dags. 14. nóvember 2023, var leyfishafa tilkynnt um þau áform stofnunarinnar að samþykkja umsókn félagsins. Leyfið var veitt 21. s.m. í samræmi við 4. gr. laga nr. 57/1998 og var þar tiltekið í 3. gr. að gildistími þess væri frá útgáfudegi til 31. desember 2028.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að rannsóknarleyfi feli í sér íþyngjandi ágang á kærendur sem eigendur jarðarinnar Sauðadals. Ekki hafi verið leitað umsagna þeirra áður en hið kærða rannsóknarleyfi hafi verið veitt. Orkustofnun hefði borið að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við málsmeðferð útgáfu hins kærða leyfis. Hafi stofnuninni því borið að veita kærendum tækifæri á að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. laganna. Gildi það um rétt landeiganda til að tjá sig um rannsóknarleyfi á landareign sinni, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 9/2019. Í úrskurðinum komi fram það mat Orkustofnunar að umsögn landeigenda hefði ekki haft áhrif á niðurstöðuna, en nefndin hafi talið að ekki væri útilokað að athugasemdir landeigenda hefðu getað haft áhrif á mat Orkustofnunar um það hvort eða með hvaða skilyrðum veita ætti leyfi. Jafnframt sagði nefndin að möguleg vitneskja landeigenda um umsókn um rannsóknarleyfi gæti ekki leitt til þess að Orkustofnun væri rétt að virða að vettugi andmælarétt þeirra.

Kærendur hafi verið í viðræðum við félagið Iceland Resources ehf. um rannsókn og leit að málmum á jörðum þeirra. Viðræðurnar hafi leitt til samnings sem hafi verið undirritaður 25. nóvember 2023. Tilkynning frá Orkustofnun um hugsanlegt rannsóknarleyfi til Víðars ehf. hefði því haft mikla þýðingu fyrir kærendur og gefið þeim tilefni til andmæla. Í fylgibréfi með hinu kærða leyfi komi fram að í þeim tilvikum sem landeigendur hefðu lagst gegn rannsóknum hefði verið óskað eftir því að viðkomandi jarðir væru undanskildar við afmörkun leyfissvæðis. Brot á andmælarétti kærenda hafi því haft mikla þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.

Einnig sé krafist ógildingar með vísan til friðhelgi eignarréttarins, sbr. 72. gr. stjórnar­skrárinnar. Einn þáttur eignarréttar sé umráðaréttur. Nauðsynlegt sé við málsmeðferð Orku­stofnunar að taka tillit til umráðaréttar landeiganda á eign sinni. Við mat á því hverjum sé veitt rannsóknarleyfi hljóti að hafa mikla þýðingu að samkomulag hafi tekist við kærendur um rannsóknar í landi þeirra. Félagið Iceland Resources hafi sótt um rannsóknarleyfi og þyki kærendum því undarlegt að öðru félagi hafi verið veitt leyfi, en það félag hafi ekki haft neitt samráð eða samband við kærendur.

Málsrök Orkustofnunar: Stofnunin vísar til þess að samkvæmt umsókn og rannsóknaráætlun leyfishafa feli leit og rannsókn á svæðinu í sér eftirtalda þætti: jarðfræðikortlagningu, sýnatöku með hamri, jarðeðlisfræðilegar rannsóknir, grunnrannsóknir á umhverfisþáttum og kjarna­boranir. Af þessum þáttum séu kjarnaboranir sá eini sem inniberi einhverjar sérstakar fram­kvæmdir með tilheyrandi raski. Það sé ólíklegt að borað verði neðar en 250 m í jörðu auk þess sem þvermál hola verði minna en 10 cm. Engin eitruð efni verði notuð við boranir. Ekki sé óhugsandi að nauðsynlegt verði að koma upp takmörkuðum aðgangsbrautum, ef þær séu ekki til staðar, ellegar verði notast við þyrlu til að koma í veg fyrir rask á umhverfinu. Að borunum loknum beri leyfishafa að ganga frá holum á fullnægjandi hátt og hreinsa svæðið.

Stofnunin telji rétt að taka fram að veiting rannsóknarleyfis feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um leyfi til nýtingar á leyfissvæðinu. Sækja þurfi sérstaklega um slíkt nýtingarleyfi á grundvelli laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Jafnframt þurfi nýtingarleyfishafi skv. 7. gr. laganna að ná samkomulagi við landeigendur um endurgjald fyrir auðlindina eða fá heimild til eignarnáms áður en vinnsla auðlindar hefjist. Atriði er lúti að áhrifum mögulegrar nýtingar komi því ekki til skoðunar við þá málsmeðferð sem hér um ræði.

Kærendum, ásamt öðrum landeigendum á því svæði sem hafi verið afmarkað í umsókn leyfishafa, hafi verið sent erindi 10. júní 2023. Þar hafi verið upplýst um framkomna umsókn og hafi aðilum máls verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Erindið hafi verið sent bréfleiðis á heimilisföng aðila. Stofnuninni hafi borist athugasemdir frá landeigendum á svæðinu. Ekkert bendi til þess að kærendur hafi ekki fengið bréf sem sannanlega hafi borist landeigendum búsettum í næsta nágrenni. Póstsending þessi hafi farið fram með sama hætti og venjulega og hafi ekkert bréf verið endursent til stofnunarinnar.

Líti úrskurðarnefndin svo á að kærendur hafi ekki notið andmælaréttar sé það mat Orku­stofnunar að slíkur annmarki nægi ekki til að ógilda hina kærðu ákvörðun. Við mat á því hvort skortur á veitingu andmælaréttar teljist verulegur annmarki hafi úrskurðarnefndin stuðst við sérstakan mælikvarða, sbr. mál nr. 135/2020, 88/2017 og 55/2012. Með sérstökum mælikvarða er átt við að brot á andmælareglunni leiði aðeins til ógildingar ef það sé til þess að efnislega röng ákvörðun hafi verið tekin í viðkomandi máli. Í máli nr. 9/2019, sem kærendur vísi til, hafi ákvörðun Orkustofnunar verið felld úr gildi þar sem hluti rannsóknar hafi falist í gerð sérstakra könnunargryfja sem gætu haft í för með sér verulegt jarðrask. Hins vegar verði ekki talið að þær kjarnaboranir sem hið kærða rannsóknarleyfi taki til muni leiða af sér verulegt jarðrask enda sé ekki þörf á borplani líkt og í hefðbundnum borunum eftir heitu eða köldu vatni. Því sé hér um nokkurn mun á aðstæðum að ræða.

Við málsmeðferð leyfisumsókna til leitar og rannsókna auðlinda horfi Orkustofnun fyrst og síðast til atriða sem snúi að sjálfri auðlindinni og að ekki sé gengið lengra í umgengni við umhverfið og hagaðila en nauðsynlegt sé til að leit og rannsókn nái markmiðum sínum. Ekki sé deilt um að leitar- og rannsóknarleyfi feli í sér skerðingu á umráðarétti viðkomandi landareigna. Umsagnir og athugasemdir landeigenda hafi almennt einkum áhrif á skilyrði leyfa sem varði hagsmuni landeigenda sérstaklega, s.s. vegna nýtingar á landsvæði og/eða vegna hlunninda jarða, t.d. ræktunar, æðarvarps, veiðitímabils eða annarra slíkra atriða sem ástæða sé að taka tillit til. Í þessu samhengi sé því nauðsynlegt að vísa til þess að í hinu kærða rekstrarleyfi séu ákvæði sem ætluð séu til að gæta hagsmuna kærenda. Þannig sé í 1. gr. leyfisins tekið skýrlega fram að leyfið feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um nýtingu á leyfissvæðinu. Kveðið sé á um í 5. gr. að framkvæmdir megi ekki valda mönnum, munum eða búpeningi hættu eða skaða, auk þess sem greinin innihaldi það skilyrði að ef ætla megi að framkvæmdi hafi áhrif á starfsemi annarra aðila í nágrenninu beri að hafa samráð við þá og taka tillit til þess. Samkvæmt 10. gr. sé leyfishafi skaðabótaskyldur gagnvart öllu tjóni sem hann kunni að valda við rannsóknir sínar, sbr. einnig 28. gr. laga nr. 57/1998.

Jarðborun til rannsókna á jarðvegi sé framkvæmd sem ekki taki langan tíma og sé aðilum vel unnt að framkvæma boranir í nálægð við hvorn annan að því gefnu að eðlilegt samráð eigi sér stað. Erfitt sé að sjá að þær aðstæður geti skapast að jarðborun eins og aðili áformi útiloki aðra, nema þá í allra versta falli í afar skamman tíma. Fjöldi borana sé áætlaður á svæðinu og eðlilegt samráð samkvæmt 4. mgr. 5. gr. leyfisins veiti aðilum færi á skipulagningu sinna framkvæmda með tilliti til hvors annars.

Kærendur telji að meintur brestur á rétti þeirra til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum hafi leitt til þess að þeir hafi ekki átt þess kost að eignarlönd þeirra hafi verið undanskilin því rannsóknarleyfi sem hér sé um deilt. Um þetta vísi Orkustofnunar til þess að þær breytingar sem orðið hafi á umsókn leyfishafa að fengnum umsögnum nokkurra annarra landeigenda, sem hafi leitt til þess að tiltekin eignarlönd hafi verið undanskilin leyfi til leitar og rannsóknar, hafi alfarið verið að frumkvæði leyfishafa. Orkustofnun hafi ekki gert kröfu þar um. Svæðin sem hafi verið undanskilin eigi það sammerkt að vera á jaðri leitar- og rannsóknarsvæðisins eins og það hafi upphaflega verið afmarkað. Eignarlönd kærenda séu aftur á móti meginþungi svæðisins og ef þau hefðu verið undanskilin í leyfinu hefði það orðið að engu. Nokkur fjarstæða sé í því að ætla að neikvæð afstaða landeiganda, eingöngu á grunni andstöðu vegna ágangs á land, hefði breytt ákvörðun Orkustofnunar.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að skv. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu skuli Orkustofnun leita umsagnar Umhverfis­stofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og eftir atvikum Hafrannsóknastofnunar áður en leyfi sé veitt. Verði því ekki séð að Orkustofnun beri lagaskylda til þess að leita umsagna allra landeigenda og hvað þá að meint brot á andmælarétti geti leitt til ógildingar ákvörðunar um útgáfu rannsóknarleyfis. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hafi Orkustofnun sent bréf á alla hlutaðeigandi landeigendur á því svæði sem leyfið varði.

Komist úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að andmælaréttur kærenda hafi ekki verið virtur með fullnægjandi hætti þá sé byggt á því að slíkt geti ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Leyfið feli í sér leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði, en feli t.a.m. ekki í sér heimild til nýtingar. Í raun sé um að ræða lítilsháttar rask á landi kærenda. Til viðbótar sé bent á að kærendur hafi verið meðvitaðir um umsókn leyfishafa um þó nokkurt skeið. Til að mynda hafi komið fram undir rekstri kærumálsins að kærendur hafi verið í samskiptum við Iceland Resources ehf., en forsvarsmenn þess félag hafi verið meðvitað um umsókn leyfishafa að minnsta kosti undanfarin tvö ár. Kærendum hafi verið í lófa lagið að leggja inn umsögn til Orkustofnunar. Í öllu falli hafi verið augljóslega óþarft að veita kærendum frekari kost á að skila inn umsögnum, sbr. til hliðsjónar 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hið meinta samstarf kærenda og Iceland Resources geti engin áhrif haft í máli þessu. Aukin­heldur hafi tilkynning um samstarfið verið send út eftir að leyfi hafi verið gefið, sbr. tölvupóst frá 25. nóvember 2023. Í þessu sambandi sé einnig bent á að skv. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 skipti ekki máli þótt landeigandi hafi sjálfur hafið rannsókn eða leit eða heimilað það öðrum nema viðkomandi aðili hafi gilt rannsóknarleyfi samkvæmt lögunum sem sé ekki staðan í máli þessu. Með sama hætti geti Orkustofnun heimilað öðrum rannsóknir og leit og gefið út rannsóknarleyfi til viðkomandi, líkt og Orkustofnun hafi nú veitt leyfishafa.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að meðfylgjandi umsögn Orkustofnunar hafi verið afrit 35 bréfa sem dagsett hafi verið 8. maí 2023. Þá hafi einnig verið að finna afgreiðsluseðil frá Póstinum þar sem fram komi að bréfin hafi verið 62 og send 10. s.m. Í umsögn stjórnvaldsins hafi hins vegar verið fullyrt að bréfin hafi verið send 10. júní s.á., en í fylgibréfi hins kærða leyfis komi fram á fyrstu síðu að bréf hafi verið send 8. maí s.á. Þá komi fram í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands að þeirri stofnun hafi borist erindið í tölvupósti. Af því megi ráða að bréfið hafi ekki borist bréfleiðis, en sú ályktun fái jafnframt stoð í því að bréfin hafi öll verið undirrituð rafrænt. Nauðsynlegt sé að Orkustofnun afhendi öll gögn málsins til úrskurðarnefndarinnar enda kunni að felast vísbendingar í þeim um það hvernig öðrum landeigendum hafi borist umrædd bréf. Nokkuð misræmi sé í skýringum stofnunarinnar um það hvenær bréfin hafi verið send og hversu mörg þau hafi verið. Kærendur árétti að þeim hafi aldrei borist bréf frá Orkustofnun. Fyrir liggi og virðist óumdeilt að Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar hafi ekki verið send tilkynning vegna Sauðadals. Lönd kærenda séu meginþungi svæðisins eins og fram komi í umsögn Orkustofnunar. Þrátt fyrir það hafi ekki verið með neinu móti tryggt að leitað yrði sjónarmiða eins eiganda Sauðadals eða tilkynning send kærendum með sannanlegum hætti. Því hafi stofnunin ekki sýnt fram á að kærendum hafi verið veittur andmælaréttur.

Hefðu kærendur notið andmælaréttur hefði það leitt til annarrar niðurstöðu, enda hefði þeir þá getað komið á framfæri að þeir hygðust semja við Iceland Resources ehf. Í því samhengi skipti máli að landeigandi sé sviptur forgangi að nýtingarleyfi vegna auðlindar í eignarlandi ef hann hafi ekki fengið útgefið rannsóknarleyfi, sbr. lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998. Kærendur séu þannig ekki eingöngu sviptir umráðarétti eignar sinnar heldur sé ráðstöfunarréttur þeirra einnig skertur, en umráða- og ráðstöfunarréttur sé hluti eignarréttar og þar með varin af 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Viðbótarathugasemdir Orkustofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er áréttað að kærendum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um umsókn leyfishafa. Hvað varði þann þátt að Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar hafi ekki verið veittur andmælaréttur sérstaklega sé bent á að meðal þeirra landeigenda sem leitað hafi verið umsagna hjá séu eigendur eða 7/8 hluta sjálfseignarstofnunarinnar. Að því gefnu að viðkomandi landeigendur séu meðvitaður um eignarhluta sinn í sjálfseignarstofnuninni sé eðlilegt að ætla að hagsmunir hennar séu nægjanlega tryggðir. Því fari fjarri að þar sé kominn slíkur ágalli að ógilda beri hina kærðu ákvörðun.

Þá sé því andmælt að vitneskja Orkustofnunar um samning kærenda við Iceland Resources ehf. hefði breytt ákvörðun stofnunarinnar. Kærendum sé heimilt að leita sjálfir að auðlindum á svæðinu. Þá hafi tilvísun kærenda til 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknar og leit á auðlindum í jörðu enga þýðingu enda hafi þeir ekki áður fengið rannsóknarleyfi og hafi heldur ekki sótt um slíkt.

—–

Undir rekstri þessa máls kom Iceland Resources ehf. á framfæri sjónarmiðum sínum vegna hinnar kærðu ákvörðunar. Félagið tekur undir kröfu kærenda um að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Bent sé á að félagið hafi sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði árið 2021, en Orkustofnun hafi ekki enn afgreitt erindi félagsins. Áður hafi legið inni hjá stofnuninni eldri umsókn Melmis ehf., dags. 7. júlí 2016, vegna umrædds svæðis, en Iceland Resources hafi tekið yfir það félag og þar með umsóknina. Orkustofnun hafi leiðbeint um að senda þyrfti nýja umsókn í nafni hins sameinaða félags. Eftir að hafa gert það hafi þær upplýsingar borist að annað félag, þ.e. leyfishafi, hefði sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði og að engin afstaða yrði tekin til umsóknar Iceland Resources ehf. fyrr en ákvörðun lægi fyrir um þá umsókn leyfishafa á grundvelli þess að hún væri „fyrr fram komin“. Fundið hafi verið að þessari málsmeðferð með tölvupósti 19. júlí 2022 og þess krafist að Orkustofnun myndi fjalla um umsókn félagsins án frekari tafa. Útgáfa hins kærða leyfis á þeim grundvelli að umsókn leyfishafa hafi fyrr fram komið standist hvorki stjórnsýslulög nr. 37/1993 né meginreglu stjórnsýsluréttar. Orkustofnun hafi borið að meta umsókn félagsins samhliða umsókn leyfis­hafa á grundvelli reglunnar um skyldubundið mat stjórnvalda og réttmætisreglu stjórnsýslu­réttarins. Atvik málsins séu jafnframt með þeim hætti að athugavert sé að styðjast við það hvaða umsókn komi inn á undan. Í fyrsta lagi hafi félaginu verið leiðbeint um að senda inn nýja umsókn án þess að greint hafi verið frá afleiðingum þess. Í öðru lagi virðist leyfishafa hafa verið leiðbeint um að lagfæra fyrri umsókn, en af því megi ráða að upphafleg umsókn hafi verið ófullnægjandi og því hafi allt eins verið unnt að líta á bréf leyfishafa frá 27. júní 2023 sem nýja umsókn. Í þriðja lagi hafi félagið leitað til landeigenda og óskað eftir samvinnu við þá sem sé málefnalegt sjónarmið og mikilvægara heldur en tilvísun til „fyrstur kemur fyrstur fær.“ Að lokum sé bent á að fyrirsvarsmaður leyfishafa sé fyrrum starfsmaður Orkustofnunar og hafi starfað þar á árunum 2008 til 2011. Hann hafi m.a. verið yfirmaður starfsmanns Orkustofnunar sem hafi komið að útgáfu rannsóknarleyfisins. Með vísan til þeirrar málsmeðferðar sem félaginu hafi verið gert að sæta svo og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga séu fyrir hendi aðstæður sem eigi að leiða til ógildingar á ákvörðun Orkustofnunar.

Leyfishafi kom á framfæri athugasemdum sínum við úrskurðarnefndina vegna sjónarmiða Iceland Resources. Bendir hann á að skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu skuli rannsóknarleyfi aðeins veitt einum aðila á hverju svæði. Eðli málsins samkvæmt verði að meta umsóknir eins og þær berast og í réttri röð. Önnur niðurstaða myndi til að mynda leiða til þess að með því að senda inn nýjar umsóknir væri hægt að tefja afgreiðslu allra umsókna vegna sama svæðis út í hið óendanlega. Þar vegi einnig sú meginregla stjórnsýsluréttar að ákvarðanir skuli teknar svo fljótt sem unnt sé. Gerðar séu athugasemdir við sjónarmið Iceland Resources um hlutdrægni tiltekins starfsmanns Orkustofnunar. Sá starfsmaður hafi starfað hjá Umhverfisstofnun á sama tíma og meintur fyrirsvarmaður leyfishafa hafi starfað hjá Orkustofnun, en sá aðili sé í raun ekki fyrirsvarsmaður leyfishafa heldur hafi hann aðeins veitt tímabundna ráðgjöf vegna undirbúning leyfisumsóknarinnar.

Þá kom Orkustofnun á framfæri við úrskurðarnefndina athugasemdum vegna sjónarmiða Iceland Resources ehf. Bendir stofnunin á að umsókn þess félags sé ekki til umfjöllunar í kærumáli þessu. Hvað varði leyfisumsókn Melmis frá 7. júlí 2016 þá hafi sú umsókn ekki verið tekin til efnislegrar meðferðar, en talið hafi verið ljóst að félagið hefði ekki getu til að ráðast í umsóttar rannsóknir. Þar að auki hafi félagið sýnt tómlæti hvað varði framgang málsins. Í nóvember 2021 hafi Orkustofnun tilkynnt Iceland Resources um að þeim málum sem varðaði umsóknir Melmis yrði lokað og ef Iceland Resources hygði á rannsóknir á svæðunum yrði að sækja um þau að nýju. Í svarbréfi forsvarsmanna félagsins, dags. 9. desember s.á., hafi komið fram að félagið myndi nota tímann fram á haustið 2022 til meta fýsilegustu kostina til frekari rannsókna, „þá með nýjum rannsóknarleyfum sem sótt yrði um eftir haustið 2022 kæmi til þess.“ Þá sé tekið fram að samanburðar á málsmeðferð umsóknar Melmis ehf. og leyfishafa sé óraunhæfur, en þannig hafi rannsóknaráætlun leyfishafa legið fyrir frá upphafi umsóknar sem hafi ekki verið tilfellið í leyfisumsókn Melmis.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð, en rannsóknarsvæðið nær m.a. til jarðarinnar Sauðadals sem er í eigu kærenda.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsókna og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. ákvæðisins ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsókna í samræmi við viðkomandi leyfi. Landeigandi getur krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir vegna veitingar leyfis til leitar og rannsókna á auðlind innan eignarlands vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum og náist ekki samkomulag um bætur skal ákveða þær með eignarnámsmati, sbr. 28. gr. laganna.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þegar rannsókn og leit að auðlindum í jörðu fer fram verða landeigendur að þola ákveðnar takmarkanir á eignarrétti sínum hvað varðar umráð og afnot eigna sinna. Svo sem áður segir er í lögum nr. 57/1998 fjallað um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun, en að öðru leyti verður Orkustofnun við málsmeðferð sína að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti. Felst í því m.a. að veita skal landeigendum tækifæri til að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. stjórn­sýslulaga, en greinin kveður á um að stjórnvald skuli að jafnaði gefa aðilum máls kost á að tjá sig um efni umsóknar áður en ákvörðun er tekin, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra og rök eða slíkt sé augljóslega óþarft. Þrátt fyrir að ákvæði laga nr. 57/1998 séu ótvíræð um þær takmarkanir á umráðum sem landeigendur verða að þola, verður ekki talið að óþarft sé að veita þeim kost á andmælum eða athugasemdum við meðferð umsókna um rannsóknarleyfi þar sem athugasemdir þeirra geta haft áhrif á mat Orkustofnunar um það hvort eða með hvaða skilyrðum veita eigi leyfi. Þá geta andmæli eða athugasemdir í þessu tilfelli verið þáttur í rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Af hálfu kærenda er því haldið fram að Orkustofnun hafi ekki gætt að andmælarétti þeirra við málsmeðferð og útgáfu hins kærða rannsóknarleyfis. Er þeirri staðhæfingu andmælt af Orku­stofnun sem hefur lagt fram í málinu bréf með beiðni um umsögn til landeigenda á svæðinu, dags. 8. maí 2023, ásamt afgreiðsluseðli Póstsins frá 12. s.m. um afgreiðslu 62 bréfa innanlands. Þá liggur og fyrir að Orkustofnun bárust fjölmargar athugasemdir frá land­eigendum. Verður því lagt til grundvallar að stofnunin hafi sent bréf á landeigendur þess svæðis sem rannsóknarleyfið tekur til og þar með gætt að rétti þeirra skv. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þó er ekki að sjá að Orkustofnun hafi sent einum af kærendum þessa máls, þ.e. Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar, sem eiganda 1/8 hlutar í jörðinni Sauðadal, bréf með beiðni um umsögn. Þykir sá annmarki hins vegar ekki slíkur að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar þegar litið er til þess að Orkustofnun sendi öðrum eigendum jarðarinnar bréf.

Í lögum nr. 57/1998 er ekki mælt fyrir um að sá aðili er fái úthlutað rannsóknarleyfi hafi forgang að nýtingarleyfi. Er það áréttað í 1. gr. hins kærða leyfis þar sem segir að leyfið feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um leyfi til nýtingar á leyfissvæðinu, en jafnframt kemur þar fram að áformi leyfishafi nýtingu á svæðinu í kjölfar rannsókna beri honum að sækja um sérstakt nýtingarleyfi. Aftur á móti er í 3. mgr. 7. gr. laganna fjallað um þær aðstæður þegar annar en rannsóknarleyfishafi fær leyfi til að nýta viðkomandi auðlind. Í þeim tilvikum getur sá sem kostaði rannsóknir krafið nýtingarleyfishafa um sannanlegan kostnað vegna rannsókna eða markaðsvirði þeirra. Þá er ljóst vegna fyrirmæla 2. mgr. 5. gr. laganna um að rannsóknarleyfi skuli veitt einum aðila á hverju svæði að um úthlutun takmarkaðra gæða er að ræða. Við lögmætisathugun hinnar kærðu ákvörðunar verður því tekið til skoðunar hvort Orkustofnun hafi verið rétt að afgreiða umsókn leyfishafa á undan umsókn félagsins Iceland Resources, en málatilbúnaður kærenda byggir m.a. á því að þeir hafi samið við það félag um rannsókn og leit að málmum á jörðum þeirra og má skilja málatilbúnað þeirra á þann veg að Orkustofnun hafi borið að afgreiða umsókn þess félags á undan umsókn leyfishafa.

Fyrir liggur að leyfishafi sótti um leyfi til rannsókna á málmum á umræddu svæði hinn 29. október 2020, en umsóknin var síðar uppfærð 3. janúar 2023 og 27. júní s.á. Umsóknin félagsins Iceland Resources var aftur á móti send Orkustofnun 10. mars 2021, en í júlí s.á. mun Orkustofnun hafa upplýst félagið um að ekki yrði tekin afstaða til þeirrar umsóknar fyrr en ákvörðun lægi fyrir um umsókn leyfishafa. Hefur félagið á hinn bóginn bent á að Melmir ehf. hafi sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði árið 2016, en vegna yfirtöku Iceland Resources á hinu fyrrnefnda félagi beri að líta svo á að umsókn þess hafi borist Orkustofnun á undan leyfishafa. Á það verður ekki fallist enda liggur fyrir að Orkustofnun tilkynnti félaginu í nóvember 2021 að fyrirliggjandi málum vegna umsókna Melmis yrði lokað. Verður ekki séð að þeirri ákvörðun hafi verið mótmælt sérstaklega, en af hálfu Iceland Resources var því svarað til að félagið myndi meta fýsilegustu kostina til frekari rannsókna og eftir atvikum sækja um rannsóknarleyfi að nýju. Að því virtu verður að líta svo á að Orkustofnun hafi verið rétt að afgreiða umsókn leyfishafa á undan umsókn Iceland Resources.

Eins og fram kemur í rannsóknarleyfinu þá er leyfið háð almennum gildandi réttarreglum á hverjum tíma. Vegna þessa vekur úrskurðarnefndin athygli á lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, en ekki er útilokað að gæta þurfi að ákvæðum þeirra laga vegna framkvæmda á grundvelli rannsóknarleyfis.

Með hliðsjón af framangreindu og þar sem ekki verður séð að neinir þeir annmarkar liggi fyrir sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 um að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð.