Árið 2024, fimmtudaginn 14. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 138/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 6. desember 2023, kærir eigandi Þórisstaða, Hvalfjarðarsveit, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Hvalfjarðarsveit verði gert að endurskoða álagningu gjaldsins með hliðsjón af 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Því er jafnframt beint til nefndarinnar að tilefni sé að gera athugasemd við uppsetningu nýrrar gjaldskrár Hvalfjarðarsveitar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 7. janúar 2024.
Málavextir: Í september 2023 sótti kærandi um byggingarheimild vegna 25 m2 gestahúss að Þórisstöðum. Að hans sögn hafi húsið verið staðsett á jörð kæranda þegar hann hafi keypt hana árið 2020. Húsið hafi ekki fylgt með í jarðarkaupunum en verið keypt árið 2022. Gestahúsið hafi verið byggt árin 2001–2002 og flutt að Þórisstöðum um 2002–2003. Umsókn kæranda var samþykkt á fundi byggingarfulltrúa og barst kæranda í kjölfarið greiðsluseðill með tölvupósti 7. nóvember 2023 að fjárhæð kr. 282.750.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að um sé að ræða gjaldtöku vegna umsóknar um byggingarheimild vegna húss sem staðið hafi að Þórisstöðum í rúm 20 ár. Umsóknin hafi miðað að því að þær byggingar sem séu að Þórisstöðum hafi þá stöðu sem ætlast sé til með tilliti til laga nr. 160/2010 um mannvirki, trygginga, fasteignagjalda, rétti til notkunar og skráningu fasteigna. Ný gjaldskrá feli í sér gjörbreytingu á fyrri gjaldskrá og sé samhljóða gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs., að undanskildum nokkrum gjaldliðum, sem hafi verið breytt til hækkunar.
Í svari sveitarfélagsins við beiðni kæranda um rekstraráætlun hafi komið fram að fjárhagsáætlun varði rekstur sveitarfélagsins í heild sinni, þ. á m. rekstur skipulags- og byggingarmála, en þar væri ekki að finna sérstakan rökstuðning vegna kostnaðar þeirra embætta af einstökum verkefnum. Væru þau því annars eðlis en rekstraráætlun með rökstuðningi um þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Út frá upplýsingum í skjali sem eigi að sýna sundurliðaðan útreikning á gjaldskrá sé ljóst að nokkrir veigamiklir liði í útreikningi gjalds fyrir frístundahús eigi ekki við um afgreiðslu umsóknar kæranda, svo sem útsetning húss, stöðuskoðun, úttekt, eftirlit með framvindu á verkstað o.fl.
Óskað hafi verið eftir frekari sundurliðun á tekjum og gjöldum embættis skipulags- og byggingarfulltrúa sem og staðfestingu á hækkunum gjalda vegna nokkurra tegunda bygginga frá eldri gjaldskrá, en svar við þeirri fyrirspurn hafi ekki borist. Í fundargerð sveitarfélagsins frá árinu 2020 komi þó fram að heildarleyfisgjöld vegna 29,9 m2 gestahúss séu kr. 59.260 en þau séu nú kr. 282.750. Kærandi hafi óskað eftir endurskoðun á því gjaldi sem kært sé í máli þessu 23. nóvember 2023 en svar hafi ekki borist frá sveitarfélaginu.
Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Vísað er til þess að sveitarfélögum sé í lögum heimiluð ýmiskonar gjaldtaka í formi skatta og þjónustugjalda sem tengist skipulagi og mannvirkjagerð, svo sem innheimta skipulags-, byggingarleyfis- og gatnagerðargjalds. Gjald vegna kostnaðar við útgáfu byggingarleyfis og -heimildar teljist til þjónustugjalds. Eðli þjónustugjalda sé að þeim sé ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir þeim kostnaði sem í veitingu þjónustunnar felist. Almennt sé stjórnvöldum ekki heimilt að innheimta þjónustugjald nema það komi sérstaklega fram í settum lögum.
Viðurkennt sé að þjónustugjaldi megi á grundvelli lagafyrirmæla jafna með tilteknum hlutlægum aðferðum á gjaldendur þess, en heildargjaldtakan megi ekki vera umfram þann kostnað sem veiting þjónustunnar kosti í raun. Gjaldendur þjónustugjalda verði af þeim sökum að sæta því að greiða gjald sem almennt hljótist af því að veita þá þjónustu sem um ræði, þrátt fyrir að ekki sé skýrlega mælt fyrir um það í lögum á hvaða viðmiðum slík jöfnun gjalda skuli byggð. Sú krafa sé því ekki lögð á stjórnvöld að mæla kostnað hvers og eins með einstaklingsbundnum hætti sem nýti þjónustu þess, en þess gætt að gjöld séu lögð á eftir hlutlægum mælikvarða og að gættu jafnræði gjaldenda. Vísað sé til álita umboðsmanns Alþingis nr. 1517/1995 og nr. 5184/2007. Í síðarnefnda málinu hafði gjaldandi gert athugasemd við að honum væri gert að greiða sama gjald vegna fasteignar sinnar og þeim sem þar hafi haft fasta búsetu og fjallað hafi verið um sjónarmið hans um að gjaldtaka ætti að miðast við beina notkun söfnunargáma. Í áliti umboðsmanns hafi m.a. komið fram að í íslenskum rétti væri gengið út frá því að sá sem greiði þjónustugjöld geti yfirleitt ekki krafist þess að kostnaður vegna þeirra sé reiknaður út nákvæmlega. Þá hafi einnig komið fram að ef ekki sé hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði hafi verið talið heimilt að byggja á eðlilegri áætlun. Heildarfjárhæð slíks útreiknings sé síðan jafnað niður á áætlaðan fjölda notenda og með því fundin fjárhæð þjónustugjalds. Skoða þurfi hverja lagaheimild til töku þjónustugjalda fyrir sig.
Með 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé sveitarstjórnum heimilað að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa. Núgildandi gjaldskrá fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaeftirlits Hvalfjarðarsveitar hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. nóvember 2022. Þar sé í 5. gr. tilgreining á gjaldtöku vegna veitingu byggingarheimilda og -leyfa. Gjaldi sé skipt í afgreiðslugjald annars vegar og eftirlits- og yfirferðargjald hins vegar. Þá sé ítarleg skipting eftir tegund mannvirkja og umfangsflokkar tilgreindir. Lægsta gjaldið sé tekið vegna frístundahúsa og falli þau í umfangsflokk 1, þ.e. teljist minni mannvirkjagerð þar sem lítil hætta sé á manntjóni, efnahagslegar og samfélagslegar afleiðingar mögulegs tjóns á mannvirki séu litlar og umhverfisáhrif takmörkuð.
Fjárhæð gjalds fyrir frístundahús sé byggt á eðlilegri áætlun vegna þeirrar vinnu sem falli til við leyfisveitingu og einstakir þættir sem gjaldið byggist á taki mið af meðaltalskostnaði einstakra þátta. Sú aðferð tryggi jafnframt, eins og kostur sé, að þjónustugjald vegna veitingu byggingarleyfa tiltekins flokks mannvirkja sé ekki hærri en heildarkostnaður við að veita þjónustuna. Í fylgiskjali 4.3, sem kærandi hafi fengið sent, sé ítarlega greint frá kostnaðarliðum sem áætlunin byggi á. Af fenginni reynslu liggi fyrir hversu mikill tími fari í hvern þátt fyrir sig. Greind áætlun sé endurskoðuð reglulega með tilliti til raunkostnaðar sveitarfélagsins vegna veitingar byggingarleyfa og -heimilda. Hækkun gjaldskrár byggi því á framangreindum forsendum og færi gjaldið nær því að svara til raunkostnaðar sveitarfélagsins við afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi og -heimild.
Núverandi gjaldskrá sé að öllu leyti í samræmi við 51. gr. laga nr. 160/2010, fyllsta jafnræðis sé gætt enda gildi hið sama um alla í sömu stöðu og gjaldtakan sé ekki umfram heildarkostnað. Hvað snerti gjald sem innheimt hafi verið vegna frístundahúss kæranda, hafi raunkostnaður við leyfisveitinguna verið hærri en sem nemi innheimtu gjaldi. Það fylgi því kostnaður sem ekki sé tilgreindur í gjaldskrá þegar fara þurfi yfir gamalt mál eins og hér um ræði. Byggingarfulltrúi hafi þurft að fara yfir hvort og hvernig innra og ytra skipulag hússins, burðarvirki og lagnir samræmdust núgildandi lögum, reglum og stöðlum sem um slík hús gildi og meta hvort tilefni væri til að hafna umsókninni á þeim grundvelli eða hvort mögulegt væri að líta svo á að um væri að ræða gamalt mál sem þyrfti að ljúka, en þó þannig að uppfylltar væru kröfur um öryggis- og brunamál. Þessu hafi fylgt tímafrek vinna. Gögn þau sem kærandi hafi sent inn með umsókn sinni hafi verið takmörkuð sem hafi gert það að verkum að byggingarfulltrúi hafi þurft að sannreyna ýmsa hluti sem í tilfelli nýs hús lægju skýrt fyrir á uppdrætti sem styðjast mætti við. Varðandi burðarþol hússins þá hafi teikningar ekki verið í samræmi við hvernig húsið hafi verið byggt í raun og hafi umtalsverð vinna byggingarfulltrúa falist í að bera saman myndir og uppdrætti auk þess að eiga í samskiptum við aðila sem hafi þekkt til hússins. Vegna þessara álitaefna haf byggingarfulltrúi einnig þurft að leita sérfræðiaðstoðar. Þessu til viðbótar hafi þurft að kanna hvort húsið samræmdist skipulagi. Komi til endurskoðunar gjaldsins líkt og kærandi geri kröfu um megi gera ráð fyrir að það verði hærra en það sem nú þegar hafi verið greitt.
Mál úrskurðarnefndarinnar nr. 28/2020 sem vísað sé til í kæru sé ósambærilegt. Í því máli hafi álagning stöðuleyfisgjalds verið felld úr gildi m.a. vegna þess að kostnaðarliðir að baki gjaldinu hafi verið ranglega lagðir til grundvallar auk þess sem að óheimilt hafi verið að leggja til grundvallar að aukinn kostnaður hafi fylgt útgáfu leyfis og eftirlits með hverjum gámi umfram þann fyrsta sem leyfi væri gefið út fyrir. Engu slíku sé til að dreifa í máli þessu. Í fylgiskjali 4.3 sé rökstudd áætlun þar sem fram komi hversu mikill tími fari í hvern og einn verklið vegna útgáfu byggingarleyfis og heimilt sé að leggja alla liði sem þar séu tilgreindir til grundvallar. Mál kæranda sé ögn frábrugðið þar sem óskað sé eftir byggingarleyfi fyrir gamalt hús, en það breyti því ekki að gjaldskráin feli í sér eðlilega áætlun og kærandi hafi ekki heimtingu á því að kostnaður vegna hans máls verði reiknaður sérstaklega.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að sveitarfélagið hafi ekki svarað hvers vegna gjaldtaka byggi ekki á rekstraráætlun, líkt og lög kveði á um. Nokkrir veigamiklir kostnaðarliðir sem liggi til grundvallar gjaldi fyrir frístundahús eigi ekki við um hús kæranda, líkt og útsetning húss og úttektir.
Vegna svara sveitarfélagsins um að einstakir kostnaðarliðir byggi á fenginni reynslu og að áætlunin sé endurskoðuð reglulega út frá raunkostnaði þá sé rétt að benda á að uppsetning og útreikningur gjaldskrárinnar byggi alfarið á nýlegri gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. sem tekið hafi gildi 17. febrúar 2022. Augljóst sé að engin vinna hafi farið fram á vegum Hvalfjarðarsveitar við uppsetningu eða útreikning á raunkostnaði sveitarfélagsins við tilurð gjaldskrár þess, sem tekið hafi gildi 21. nóvember 2022. Eina auðsjáanlega vinnuframlag sveitarfélagsins hafi falist í því að hækka suma gjaldliði samkvæmt vísitölu frá því að gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. hafi tekið gildi þar til gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar hafi verið lögð fram. Við athugun kæranda á fjölda nýlegra gjaldskráa sem birtar hafi verið í B-deild virðist þessi afritun Hvalfjarðarsveitar á gjaldskrá annars byggingafulltrúaembættis fordæmalaus.
Þá séu nokkrar að því virðist handahófskenndar breytingar gerðar á gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita og sé ein af þeim sú að sá flokkur sem frístundahús eða gestahús undir 40 m2 falli undir í þeirri gjaldskrá sé felldur brott í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Samkvæmt fyrirspurn kæranda til byggingarfulltrúa Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita væru gjöld kæranda kr. 177.700 kr. í því umdæmi. Staðhæfing um að áætlun Hvalfjarðarsveitar sé endurskoðuð reglulega með tilliti til raunkostnaðar vegna útgáfu byggingarleyfa og heimilda sé því röng.
Áður en umsókn vegna hússins hafi verið send inn hafi kærandi átt fund með byggingarfulltrúa um hvernig og hvort hann tæki við byggingarleyfisumsókn vegna hússins, byggða á þeim gögnum frá fyrri eigendum sem kærandi hafi sýnt á fundinum. Hafi byggingarfulltrúi svarað þeirri fyrirspurn játandi. Á óvart komi að mikil vinna hafi farið í að skoða burðarvirki og lagnir þar sem engar teikningar af lögnum hafi verið lagðar fram. Hvað varði vinnu við samskipti við „aðila sem þekktu til hússins“ sé erfitt að átta sig á hvaða aðila geti verið um að ræða og hver tilgangur með slíkum samskiptum hafi verið. Hönnuður hússins sé látinn og þau systkini sem smíðað hafi húsið hafi ekki fengið fyrirspurn frá byggingarfulltrúa vegna þess. Einnig komi verulega á óvart að byggingarfulltrúi hafi þurft að leita sérfræðiaðstoðar vegna hússins og fróðlegt væri að fá upplýsingar um hvað sú aðstoð hafi snúist og hver kostnaður hafi verið við hana. Vinna við að kanna hvort húsið samræmdist skipulagi komi einnig á óvart, því við lestur á skilmálum aðalskipulags sé augljóst að hús af þessari stærð og gerð sé öllum sem eigi lögbýli í Hvalfjarðarsveit heimilt að byggja. Teikningar sem lagðar hafi verið fram auk skráningartöflu hafi verið sex talsins.
Fyrri eigendur hússins hafi vísað í að ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir húsið vegna skorts á efndum þess að deiliskipulag er varði smáhýsabyggð að Þórisstöðum tæki gildi, fyrst vegna mistaka fyrrum eigenda en síðar vegna mistaka sveitarfélagsins árið 2011. Sveitarfélagið hafi ekki svarað fyrirspurnum um skipulagsferlið skriflega þrátt fyrir ítrekaða eftirgrennslan. Þó hafi komið fram á fundum með fyrrverandi formanni umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar að svo virðist sem um mistök sveitarfélagsins hafi verið að ræða. Þá sé bent á að byggingarfulltrúi hafi ekki séð ástæðu til að svara erindi kæranda um endurskoðun á gjaldi, en á fundi með honum í lok nóvember hafi hann verið minntur á erindið og bent á að kærufrestur væri að renna út.
Vinna og yfirferð ganga vegna smáhýsa eða gestahúsa sé á engan hátt sambærileg vinnu við eftirlit og yfirferð gagna fyrir sumarhús að fullri stærð og því óeðlilegt að beita meðaltalskostnaði yfir svo breitt bil húsastærða. Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita hafi komist að sömu niðurstöðu vegna útreikninga á nýlegri gjaldskrá. Hvalfjarðarsveit hljóti að þurfa að rökstyðja það frávik sem gert hafi verið á gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita varðandi þann gjaldlið sem felldur hafi verið út og hús kæranda félli undir samkvæmt þeirri gjaldskrá.
Viðbótarathugasemdir Hvalfjarðarsveitar: Bent sé á að verkefni sveitarfélaga, hvar sem þau séu á landinu, séu afar sambærileg. Þetta eigi ekki síst við um verkefni skipulags- og byggingarfulltrúa sem séu allir bundnir af sömu laga- og reglugerðarákvæðum í sínum störfum og ákveðið samræmi þurfi að vera þar á milli. Þegar leysa þurfi verkefni og ljóst sé að þegar hafi verið leyst úr slíku verkefni hjá öðru sveitarfélagi og upplýsingar séu opinberar sé ekki óeðlilegt að byggt sé á þeirri vinnu. Það liggi fyrir að ritun gjaldskrár skv. 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé verkefni sem útfæra þurfi í flestum sveitarfélögum landsins. Það sé því eðlilegt að ákveðið samræmi sé í því hvernig slíkar gjaldskrár séu útfærðar, en að sjálfsögðu þurfi hvert sveitarfélag að útfæra sína gjaldskrá eftir kostnaði við veitingu þjónustunnar í viðkomandi sveitarfélagi. Það sé eðlilegt og í fullu samræmi við 51. gr. laga nr. 160/2010 að gjaldskrár sveitarfélaga séu settar upp með sama hætti svo lengi sem upphæð gjalds taki mið af kostnaði viðkomandi sveitarfélags við að veita þjónustu.
Meðal þess sem leitt hafi til breytinga þeirra sem tekið hafi gildi með nýjustu gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar sé að gjaldskráin hafi verið unnin eftir leiðbeiningum Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem lögð sé aukin áhersla á að gjaldskrár séu sambærilegar um land allt. Grunnur þess hvernig núgildandi gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar sé uppbyggð sé forskrift samkvæmt þeim leiðbeiningum og 51. gr. laga nr. 160/2010. Skipulags- og byggingarfulltrúi Hvalfjarðarsveitar sé einn maður og launakostnaður vegna þess starfsmanns liggi fyrir sem og hversu mikill tími fari í úrlausn einstakra verkþátta. Að teknu tilliti til þess kostnaðar sé tímagjald ákveðið og þær upplýsingar ásamt því sem liggi fyrir um hversu mikill tími fari í hvern verkþátt sé það sem fram komi í fyrirliggjandi gjaldskrá.
Þótt uppbygging gjaldskrár nr. 1353/2022 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjarðarsveitar sé sambærileg gjaldskrá nr. 276/2022 fyrir Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. vegna útgáfu byggingarheimilda, byggingarleyfa og þjónustu byggingarfulltrúa þýði það ekki að gjaldskráin hafi verið afrituð án skoðunar og breytinga til samræmis við kostnað á úrlausn greindra verkefna í Hvalfjarðarsveit. Það sé ekki ólíklegt að sú gjaldskrá hafi einnig verið unnin í samræmi við leiðbeiningar Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Þegar gjaldskrárnar séu bornar saman sjáist að uppsetning þeirra sé sambærileg, en fjárhæðir og gjaldliðir séu ekki þeir sömu. Skýringin á því sé að kostnaður við úrlausn einstakra verkefna sé ekki ávallt sá sami. Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. sé byggðasamlag sex sveitarfélaga. Fjöldi starfsmanna og umfang starfsemi sé því meiri en hjá skipulags- og byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar sem sé einn starfsmaður. Kostnaður við úrvinnslu einstakra liða og flokka geti því verið mismunandi og þó að Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. sjái ástæðu til að hafa sérstakan lið fyrir önnur hús, skýli og viðbyggingar 40 m2 eða minni sé ekki hægt að gera kröfu til þess að sami flokkur sé í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Kærandi virðist þannig byggja á því að gjaldskrárnar séu bæði of líkar og að þær séu of frábrugðnar hvorri annarri. Skýringin sé sú að notast sé við svipaða uppsetningu en raunkostnaður sé ekki sá sami og fjárhæðir því aðrar en í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Þá sé flokkun ekki nákvæmlega sú sama. Að miklu leyti sé kostnaður þó sambærilegur þar sem mörg verkefni séu þess eðlis að sami tími fari í þá vinnu hvort sem það sé gert á stórum vinnustað þar sem auknir möguleikar séu til hagræðingar eða í því tilviki að starfinu sé sinnt af einum starfsmanni.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnarefna á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Brestur nefndina vald samkvæmt framansögðu til að taka afstöðu til kröfu kæranda um að gerð verði athugasemd við uppsetningu gjaldskrár fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjaðrarsveitar nr. 1353/2022 og verður þeirri kröfu því vísað frá nefndinni. Álagning samkvæmt gjaldskránni telst vera stjórnvaldsákvörðun og verður sú krafa tekin til efnismeðferðar.
Að meginstefnu til er fjár aflað til lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 51. gr. laga nr. 160/2010 er sveitarstjórnum heimilt að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa, m.a. fyrir undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar sérfræðiþjónustu og útvistunar eftirlits, útgáfu byggingarleyfis byggingarfulltrúa, útgáfu stöðuleyfa, útmælingu, eftirlit, úttektir, yfirferð hönnunargagna og vottorð sem byggingarfulltrúi lætur í té. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og skal byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd eru þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður. Heimilt sé að taka mið af meðaltalskostnaði vegna einstakra eftirlitsþátta. Ef sýnt sé að umframvinna falli til hjá embætti byggingarfulltrúa skuli greiðandi fyrir fram upplýstur um umfang þeirrar umframvinnu eða áætlun gerð í samráði við aðila. Gjald fyrir umframvinnu skuli innheimt samkvæmt tímagjaldi sem tilgreint sé í gjaldskrá.
Hvalfjarðarsveit hefur skv. heimild 51. gr. laga nr. 160/2010 sett gjaldskrá nr. 1353/2022 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjarðarsveitar. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar skal hún miðast við þann áætlaða tímafjölda sem fari í hvern verkþátt og myndi þannig þau viðmiðunarverð sem birtist í gjaldskránni. Í 5. gr. er að finna töflu þar sem fjallað er um gjöld vegna byggingarheimilda og byggingarleyfa. Er þar að finna gjald vegna frístundahúsa sem nemur kr. 282.750, en það er sú upphæð sem kærandi var krafinn um. Gjaldið skiptist annars vegar í afgreiðslugjald kr. 90.625 og hins vegar eftirlits- og yfirferðargjald kr. 192.125.
Um svokallað þjónustugjald er að ræða, en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sé reiknaður nákvæmlega út í hverju tilfelli heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald, sbr. 51. gr. laga nr. 160/2010. Fjárhæð þjónustugjalds verður að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Loks hefur verið litið svo á með tilliti til réttaröryggis borgaranna að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin. Er enda áskilið í gjaldtökuheimild 51. gr. mannvirkjalaga að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á.
Fyrir úrskurðarnefndinni liggja útreikningar sem kærandi fékk senda frá Hvalfjarðarsveit sem bera heitið „Vinnuskjal – útreikningur á gjaldaliðum […]“. Þegar skjalið er opnað er yfirskrift þess „Ný gjaldskrá byggingarfulltrúa 2023“. Var kæranda jafnframt bent á að rekstraráætlun væri að finna í fjárhagsáætlun sem aðgengileg væri á heimasíðu sveitarfélagsins.
Samkvæmt útreikningum sveitarfélagsins nemur vinna vegna frístundahúss 19,5 klst. á tímagjaldinu kr. 14.500. Er vinnan nánar sundurliðuð í þrjá þætti; A. Stjórnsýsla (Óafturkræft afgreiðslugjald) – 6,25 klst., B. Þjónusta – 2,75 klst. og C. Eftirlit, yfirferð og áritun teikninga (gagna) – 10,50 klst. Nánari sundurliðun er svohljóðandi:
A. Stjórnsýsla (Óafturkræft afgreiðslugjald)
| Móttaka og skráning erindis í málakerfi | 0,5 |
| Yfirferð aðaluppdrátta og fylgigagna | 3,5 |
| Almenn umsýsla embættis (bréf, reikningar og þh.) | 1,0 |
| Skjalavistun, varðveisla gagna, lokun mála | 1,0 |
| Skráning meistara og byggingarstjóra | 0,25 |
B. Þjónusta
| Ljósritun og skönnun gagna og teikningar settar inn í gagnasjá | 1,0 |
| Svör við fyrirspurnum (afgreiðsla fyrirspurna) | 0,5 |
| Útgáfa vottorða og uppfærsla á byggingarstigum | 0,25 |
| Skráning í Þjóðskrá, lesa inn skráningartöflu, eftirfylgni og skráningum [sic] | 1,0 |
C. Eftirlit, yfirferð og áritun teikninga (gagna)
| Yfirferð og staðfesting séruppdrátta | 0,25 |
| Áritun og frágangur á innsendum teikningum og gögnum | 0,25 |
| Útgáfa byggingarleyfis/byggingarheimildar | 0,5 |
| Útsetning og mæligögn | 5,0 |
| Stöðuskoðun, úttekt og eftirlit með framvindu á verkstað | 1,0 |
| Öryggisúttekt og útgáfa vottorða | 1,0 |
| Lokaúttekt og útgáfa vottorða | 3,0 |
| Skráning og eftirlit með framvindu skráninga í Byggingargátt HMS | 0,5 |
Af hálfu kæranda hefur verið bent á að ýmsir kostnaðarliðir samkvæmt sundurliðuninni eigi ekki við um umsókn hans, þar sem húsið hafi þá þegar verið byggt og tekið í notkun. Líkt og áður hefur komið fram er mælt fyrir um í 51. gr. laga nr. 160/2010 að heimilt sé að taka mið af meðaltalskostnaði vegna einstakra eftirlitsþátta. Er það einnig í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið sem gilda almennt um þjónustugjöld. Getur kærandi því ekki krafist þess að gjaldið sé sérstaklega reiknað í hans tilviki. Ekkert liggur fyrir um annað en að framangreindur útreikningur á gjaldaliðum hins álagða byggingarheimildargjalds sé í samræmi við áætlaðan meðalkostnað við umsýslu vegna málsmeðferðar og afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfisheimild.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin ágöllum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750.
