Árið 2024, fimmtudagur 29. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.
Fyrir var tekið mál nr. 129/2023, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. október 2023 um að synja beiðni um bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi efnisvinnslusvæðis.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. nóvember 2023, kærir Isavia ohf., Keflavíkurflugvelli, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. október 2023 um að synja beiðni félagsins um bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi efnisvinnslusvæðis. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 13. desember 2023.
Málavextir: Með umsókn til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, dags. 5. júlí 2023, var óskað eftir starfsleyfi fyrir nýja efnisvinnslu á vesturhluta skipulagssvæðis Keflavíkurflugvallar til að geyma og vinna á um 6 ha svæði allt að 75.000 m3 af jarðefnum. Kom fram að starfsemin væri ekki í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag, en við endurskoðun á aðalskipulagi Keflavíkurflugvallar stæði til að skilgreina nýtt efnisvinnslusvæði. Svæðið væri ekki í notkun og hefði ekki gilt starfsleyfi, en hefði verið nýtt til þessa sem jarðvegstippur. Þar væru um 40.000 m3 af blönduðu efni, s.s. lífrænu efni, grjóti, steypu, malbiki o.fl. og yrði hægt að vinna efni sem félli til við framkvæmdir innan flugvallarsvæðisins og endurnýta það innan þess. Megin tilgangur starfseminnar væri að tryggja öryggi á flugvallarsvæðinu og minnka áhrif framkvæmda á rekstur flugvallarins.
Með tölvubréfum heilbrigðiseftirlitsins til Isavia ohf., dags. 11. júlí 2023 og 25. ágúst s.á., var upplýst að umsóknin teldist fullnægjandi, en áformað væri að hafna henni þar sem starfsemin samrýmdist ekki deili- eða aðalskipulagi, sbr. 7. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Leitaði kærandi hinn 1. september 2023 til Umhverfisstofnunar og óskaði eftir bráðabirgðaheimild fyrir hinni fyrirhuguðu starfsemi, en synjað var um slíka heimild 11. október s.á. Það er hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að þegar sótt sé um bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi, skv. 7. gr. a. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sé það af þeirri ástæðu að ekki séu öll starfsleyfisskilyrði uppfyllt, hvort sem er vegna skipulags eða annarra skilyrða. Tilgangur bráðabirgðaheimildar sé „að veita leyfi fyrir starfsemi sem ekki uppfylli öll skilyrði“ meðan unnið sé að því að uppfylla skilyrðin. Brýn þörf standi til þess að taka efnisvinnslusvæðið í notkun, annað sé ógn við flugöryggi og öryggi manna, þar sem ella sé efni keyrt þvert um flugvallarsvæðið og það hafi neikvæð umhverfisáhrif.
Heimild til veitingar bráðabirgðaheimildar sé ekki bundin við ákveðin skilyrði og hafi ekki verið rökstutt af hverju krafa 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um samræmi við skipulag girði fyrir að slík heimild sé veitt. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit séu í stafliðum a.-k. taldar upp þær upplýsingar sem koma þurfi fram í umsókn um starfsleyfi og komi þar ekki fram að í umsókn þurfi að staðfesta eða upplýsa um að starfsemi sé í samræmi við skipulag, heldur sé þar aðeins gerð krafa um að afrit gildandi skipulags fylgi umsókn. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi staðfest að umsóknin um starfsleyfi væri fullnægjandi.
Umhverfisstofnun hafi ekki lagt nægjanlegt mat á málið og rannsókn stofnunarinnar verið ábótavant. Aðeins hafi liðið tveir dagar frá því að ítarlegri lýsingu á brýnni þörf fyrir bráðabirgðaheimild hafi verið skilað þar til Umhverfisstofnun hafi tekið ákvörðun. Þá hafi í ákvörðuninni ekki verið vísað til þeirra umhverfisáhrifa sem vinnsla á menguðu efni utan svæðis hefði í för með sér heldur aðeins til ómengaðs jarðvegs.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er því hafnað að hin kærða ákvörðun sé haldin annmörkum. Samkvæmt 7. gr. a. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skuli Umhverfisstofnun afgreiða umsókn um bráðabirgðaheimild til starfsemi eins fljótt og mögulegt sé og hafi afgreiðslan verið í samræmi við það. Þá hafi efni rökstuðnings uppfyllt þær kröfur sem gerðar séu samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ákvörðuninni hafi komið fram að skilyrði bráðabirgðaheimildar væru ekki uppfyllt þar sem umsóknin hefði ekki verið fullnægjandi. Þá hefði ekki verið talin brýn nauðsyn að veita heimildina þar sem heimilt væri að nýta ómengað efni á svæðinu, en með því sé mögulegt að nýta námuuppgröft með hreinu efni í vegagerð og aðrar framkvæmdir sem ekki krefjist starfsleyfis.
Eins og fram komi í umsögn Umhverfisstofnunar hafi Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja talið umsókn kæranda um starfsleyfi vera fullnægjandi. Sú sjálfstæða skylda hvíli þó á Umhverfisstofnun að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst. Hugtakið „fullnægjandi umsókn“ sé ekki skilgreint í lögum nr. 7/1998 eða reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Vísað er til þess að skv. 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skuli allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir vera í samræmi við skipulag. Þurfi starfsemi því að samræmast gildandi skipulagi til að umsókn geti talist fullnægjandi. Í samræmi við framangreint sé í 2.–4. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 mælt fyrir um að umsókn um starfsleyfi skuli m.a. fylgja afrit af gildandi deiliskipulagi eða aðalskipulagi, sé deiliskipulag ekki til staðar.
Til hliðsjónar er af hálfu stofnunarinnar vísað til þess að í leiðbeiningum til heilbrigðisnefnda um gerð starfsleyfa, sem Umhverfisstofnun hafi gefið út skv. 52. gr. laga nr. 7/1998, sé í II. kafla fjallað um mat á fullnægjandi umsókn. Komi þar fram að hluti slíks mats sé að athuga hvort starfsemi samræmist gildandi skipulagsáætlunum, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna og 3. og 7. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Við móttöku og mat á umsóknum sé fyrst athugað hvort umsókn sé á réttu formi og hafi að geyma áskilin fylgigögn, en í framhaldinu sé lagt mat á það hvort umsókn sé fullnægjandi svo að unnt sé að hefja undirbúning að vinnslu starfsleyfis eða eftir atvikum synja umsókn eða krefjast úrbóta. Um þetta verklag megi vísa til nánar tilgreindrar samantektar á vegum Evrópunets fyrir framkvæmd og framfylgd umhverfislöggjafar, IMPEL.
Niðurstaða: Kærandi í máli þessu er opinbert hlutafélag sem komið var á fót með heimild í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 76/2008 um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna er tilgangur félagsins m.a. að annast rekstur, viðhald og uppbyggingu Keflavíkurflugvallar sem borgaralegs alþjóðaflugvallar. Tilvitnuð lög voru felld úr gildi með lögum nr. 65/2023 um uppbyggingu og rekstur flugvalla og þjónustu við flugumferð og er í 4. mgr. 1. gr. þeirra kveðið á um að opinbert hlutafélag, Isavia ohf. eða dótturfélög, annist fyrir hönd ríkisins rekstur flugvalla í eigu þess.
Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Vinnsla umsókna um starfsleyfi byggist á lögum nr. 7/1998 og reglum settum með stoð í þeim. Með 7. gr. a. laga nr. 7/1998, sbr. 3. gr. l. nr. 28/2023, er Umhverfisstofnun fengin heimild í sérstökum undantekningartilvikum, þegar brýn þörf er talin á því að hefja eða halda áfram starfsemi sem heyrir undir lögin, til að veita bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi sem ella væri starfsleyfisskyld. Bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi er unnt að veita til allt að eins árs og er heimilt að framlengja hana um allt að eitt ár að uppfylltum skilyrðum ákvæðisins. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 28/2023 kom fram að í tilvitnuðu ákvæði væru áréttuð sjónarmið sem í framkvæmd hefðu verið lögð til grundvallar við beitingu samkynja fyrirmæla 6. gr. laganna um heimild ráðherra til að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi, en þau voru felld úr lögunum með lögum nr. 28/2023. Nánari fyrirmæli um veitingu þessarar undaþágu eru í 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit.
Í 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Álíta verður að þessi regla gildi óskoruð við töku ákvörðunar um veitingu bráðabirgðaheimildar skv. ákvæði 7. gr. a. í lögunum. Á Keflavíkurflugvelli er í gildi Aðalskipulag Keflavíkurflugvallar 2013–2030 og eru áform kæranda um starfrækslu efnisvinnslusvæðis ekki í samræmi við þá landnotkun sem er í gildi á svæðinu. Af þessum ástæðum verður að fallast á sjónarmið Umhverfisstofnunar um að rétt hafi verið að hafna umsókn kæranda.
Tilgangur þess að veita bráðabirgðaheimild skv. gr. 7. a. í lögum nr. 7/1998 er að unnt sé að halda starfsemi áfram, koma starfsemi af stað eða breyta henni á meðan unnið er að útgáfu starfsleyfis. Með bréfi Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, dags. 25. ágúst 2023, var kæranda tilkynnt um að áformað væri að hafna umsókn hans um starfsleyfi þar sem fyrirhuguð starfsemi væri ekki í samræmi við skipulag. Á fundi Heilbrigðisnefndar Suðurnesja 25. september 2023 var synjunin staðfest. Var því engri umsókn samkvæmt þessu til að dreifa þegar Umhverfisstofnun synjaði umsókn kæranda um bráðabirgðaheimild 11. október s.á. Sá annmarki er þó ekki af þýðingu fyrir niðurstöðu þessa máls.
Hafnað er ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 11. október 2023 um að synja beiðni um bráðabirgðaheimild fyrir starfsemi efnisvinnslusvæðis.
