Árið 2024, fimmtudaginn 8. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 115/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Svalbarðsstrandar-hrepps frá 14. febrúar 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Sólbergs og ákvörðun sama stjórnvalds frá 29. ágúst 2023 um að samþykkja fram-kvæmdaleyfi fyrir lagningu vegar með því skilyrði að vatnsöflun verði tryggð áður en vegur verði lagður.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. október 2023, er barst nefndinni 4. s.m. kærir DJE ehf., eigandi landareignarinnar Sólbergs, þá ákvörðun sveitar-stjórnar Svalbarðsstrandarhrepps frá 14. febrúar 2012 að samþykkja deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Sólbergs. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að skilmálar í deiliskipulagi er varði vatnsöflun og sölubann lóða verði felldir úr gildi. Jafnframt er kærð ákvörðun skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins frá 5. september 2023 um að hafna því að veita framkvæmdaleyfi vegna vegagerðar nema kærandi tryggi vatnsöflun á svæðinu áður en vegur verði lagður. Er þess krafist að greint skilyrði verði fellt úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Svalbarðsstrandarhreppi 19. október 2023.
Málavextir: Árið 2011 fékk kærandi arkitekt til að vinna fyrir sig tillögu að deiliskipulagi fyrir frístundalóðir í landi sínu Sólbergi. Deiliskipulagstillagan bar heitið „Sólberg í Svalbarðs-strandarhreppi: Deiliskipulag frístundabyggðar“ og er frá september 2011. Deiliskipulags-svæðið er u.þ.b. 9,2 ha og var landinu skipt upp í 14 frístundalóðir. Hinn 6. maí 2011 ritaði fyrirsvarsmaður kæranda undir yfirlýsingu þess efnis að hann hafi kynnt sér verklagsreglur sveitarfélagsins um deiliskipulag á vegum einkaaðila sem samþykktar hafi verið af sveitarstjórn 21. maí 2002. Einnig lýsti hann því yfir að eftir samþykki deiliskipulagsins og áður en framkvæmdir hæfust myndi hann leggja fram tiltekin gögn og að hann bindi sig til að fylgja þeim skilmálum sem fram koma í yfirlýsingunni.
Fyrst var fjallað um deiliskipulagstillöguna á fundi skipulagsnefndar sveitarfélagsins 7. apríl 2011. Málið var aftur tekið fyrir á fundi nefndarinnar 10. október s.á. og hafði arkitekt deiliskipulagstillögunnar þá uppfært greinargerð hennar. Tillagan var síðan tekin fyrir á fundi nefndarinnar 2. nóvember 2011 þar sem lá fyrir tillaga heilbrigðisfulltrúa og sveitarstjóra vegna rotþróa og var uppfærð greinargerð vegna þeirra athugasemda lögð fram á fundinum. Var hin uppfærða deiliskipulagstillaga tekin fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 13. febrúar 2012 og samþykkt á fundi sveitarstjórnar 14. s.m. Uppfærð tillaga var auglýst á vef sveitarfélagsins 23. febrúar s.á. og var auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2012.
Á fundi sveitarstjórnar 29. ágúst 2023 var tekin fyrir umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi til vegalagningar í landi Sólbergs að frístundabyggð. Í fundargerð kemur fram að sveitarstjórn minni á skilmála um uppbyggingu vatnsveitu, gatnagerðar, fráveitu og annarra innviða sem fram komi í gildandi deiliskipulagi svæðisins sem og ákvæði yfirlýsingar um uppbyggingu innviða á svæðinu frá 6. maí 2011. Áður en framkvæmdir hefjist þurfi að liggja fyrir staðfesting að þessum skilmálum hafi verið mætt. Þá er eftirfarandi fært til bókar: „Að þessu uppfylltu sem og að fengnu leyfi Vegagerðarinnar vegna nýrrar vegtengingar við Vaðlaheiðarveg, samþykkir sveitarstjórn að framkvæmdaleyfi verði gefið út.“
Málsrök kæranda: Kærandi telur sig ekki bundinn af hinu umþrætta deiliskipulagi þar sem það hafi ekki hlotið rétta málsmeðferð lögum samkvæmt. Hafi Svalbarðsstrandarhreppur að auki sett skilmála í deiliskipulagið sem hafi hvorki verið kynntir kæranda né hafi hann fengið upplýsingar um vinnslu þess. Þá hafi deiliskipulagið hvorki verið birt á vef sveitarfélagsins né á vef Skipulagsstofnunar. Telji kærandi því að kæra þessi hafi borist innan kærufrests, enda hafi ákvörðunin ekki verið birt í heild sinni. Stríði framangreint gegn grundvallarsjónarmiðum um réttarríki, fyrirsjáanleika og gagnsæi.
Sú deiliskipulagstillaga vegna frístundarbyggðar sem lögð hafi verið fram af arkitekt þeim sem ráðin hafi verið af fyrrum meðeiganda umræddrar jarðar hafi ávallt verið lögð til grundvallar, bæði af hálfu sveitarfélagsins sjálfs og af hálfu kæranda, allt þar til nýlega. Svo virðist sem lóðarhafi lóðar úr landi kæranda hafi gert einhvers konar kröfu á sveitarfélagið sem hafi leitt til þess að sveitarfélagið hafi ákveðið að sækja á kæranda varðandi sölu á lóðum og vatnsöflun á grundvelli deiliskipulags sem kæranda hafi allt þar til nú verið ókunnugt um. Hann hafi allt frá árinu 2011 verið í góðri trú um að deiliskipulagstillaga er lögð hafi verið til grundvallar þegar hann hafi undirritaði yfirlýsingu 6. maí það ár væri í fullu gildi. Í umræddu deiliskipulagi frá september 2011 komi fram á uppdrætti að „óheimilt [sé] að hefja framkvæmdir á svæðinu fyrr en eftir mælingar á vatnsmagni í vatnsbólinu, þannig að tryggt [sé] að það sé nægjanlegt. Að öðrum kosti verði gerðar ráðstafanir til að nægt vatn sé á svæðinu, einkum með tilliti til brunavarna“. Hið sama komi fram í 9. gr. greinargerðar deiliskipulagsins.
Á grundvelli framangreindrar deiliskipulagstillögu hafi fyrirsvarsmaður kæranda undirritað yfirlýsingu landeiganda þar sem fram komi að hann samþykki að leggja fram tiltekin gögn „áður en framkvæmdir hefjist“ á skipulagssvæðinu. Séu gögnin talin þar upp í fjórum liðum. Í yfirlýsingu þessari, sem í raun sé einhliða skilmálar af hálfu sveitarfélagsins, sé miðað við að áður en framkvæmdir hefjist á svæðinu skuli m.a. liggja fyrir staðfesting slökkviliðsstjóra um aðgengi að nægilegu vatni til slökkvistarfa með vísan til 11. gr. laga nr. 75/2000 um brunavarir og þágildandi gr. 137.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Ljóst sé að meginforsendur skipulagsins, t.d. um bann við sölu lóða, hafi ekki legið fyrir í aðalskipulagi og því hafi verið skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og kynna hana þeim aðilum sem taldir eru upp í 4. mgr. 40. gr. laganna.
Hin uppfærða deiliskipulagstillaga, sem kærandi hafi enga hugmynd haft um að breyst hefði svo verulega, hafi verið auglýst á vef sveitarfélagsins 23. febrúar 2012. Þar hafi komið fram að frestur til athugasemda hefði runnið út 8. febrúar 2012 eða rúmum tveimur vikum áður en auglýsingin hafi verið birt. Engin frestur hafi því verið veittur til athugasemda. Þá hafi auglýsingin um gildistöku deiliskipulagsins, sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2012, verið dagsett sama dag og framangreind auglýsing á vef sveitarfélagsins. Hafi hið breytta deiliskipulag því verið auglýst, staðfest og sent í B-deild Stjórnartíðinda allt sama daginn þann 23. febrúar 2012. Hafi skipulagstillaga þessi aldrei verið send Skipulagsstofnun. Eigi það bæði við um að leita umsagnar stofnunarinnar um lýsingu deiliskipulagstillögunnar skv. 3. mgr. 40. gr. skipulagslaga og að senda deiliskipulagið sem samþykkt hafi verið af sveitarstjórn á grundvelli 1. mgr. 42. gr. sömu laga.
Ákvæði í greinargerð með deiliskipulaginu frá nóvember 2011 um sölubann brjóti í raun bæði gegn form- og heimildarreglu lögmætisreglunnar. Bann við sölu lóða nema að ákveðnum skilyrðum uppfylltum sem ekki sæki stoð í lög geti ekki talist lögmætir skilmálar. Brjóti slík skilyrði enn fremur gegn eignarétti kæranda sem varinn sé með 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verði ekki séð að slíkur skilmáli sæki stoð sína í aðalskipulag og sé því ógildur frá upphafi, teljist skipulagið sjálft gilt.
Málsrök Svalbarðsstrandarhrepps: Bent er á að hið kærða deiliskipulag hafi tekið gildi 13. mars 2012 með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda eða fyrir meira en 10 árum. Hafi deili-skipulagið verið unnið að beiðni kæranda og sé hann bæði landeigandi og skipulagsbeiðandi. Megi honum því vera með fullu kunnugt um samþykkt deiliskipulagsins og gildistöku þess. Af sömu ástæðu hafi honum augljóslega mátt vera fullkunnugt um umdeilda skilmála, efni þeirra og deiliskipulagið að öðru leyti.
Hafi deiliskipulagið fyrst verið til umfjöllunar á fundi skipulagsnefndar sveitarfélagsins 7. apríl 2011 og verið samþykkt af nefndinni 2. nóvember s.á. Aftur hafi verið fjallað um deili-skipulagið á fundi skipulagsnefndar 13. febrúar 2012 og í framhaldinu hafi það verið samþykkt af sveitarstjórn 14. s.m. Hafi kærandi talið eitthvað athugavert við ferlið eða efni skipulagsins hefði hann átt að gera athugasemdir þar að lútandi, en í öllu falli hefði hann átt að nýta kærurétt sinn innan lögbundins frests. Þá sé hafnað fullyrðingum um að skilmálar deiliskipulagsins séu ólögmætir en kærandi hafi gengist undir þá sjálfur með því að láta búa deiliskipulagið til. Geti hann því vart talist geta átt lögvarða hagsmuni af kröfu sinni og beri að vísa henni frá auk þess sem að kærufrestur sé liðinn.
Erfitt sé að sjá hvernig hefði átt að kynna kæranda deiliskipulagið með öðrum hætti en gert hafi verið og því síður hvers vegna auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda eigi ekki að vera nægjanleg. Kæranda sem skipulagsbeiðanda hafi mátt vera kunnugt um málsmeðferðina og hafi eitthvað verið óljóst í skilmálum deiliskipulagsins hefði hann átt að kynna sér þá. Í trássi við sölubann hafi hann selt lóðir á hinu deiliskipulagða svæði.
Deiliskipulag og aðrar skipulagsáætlanir feli í sér almennar takmarkanir á eignarrétti sem fasteignaeigendur verði að þola, ekki síst þegar landeigandi er sjálfur skipulagsbeiðandi. Skilmálar deiliskipulagsins séu í samræmi við aðalskipulag Svalbarðsstrandarhrepps. Spildan sem um ræði sé á svæðum fyrir frístundabyggð, merkt F6 og F7, í Aðalskipulagi Svalbarðsstrandarhrepps 2008–2020, sem samþykkt hafi verið 5. september 2008 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 22. s.m. Skilmálar þess gildi um hið deiliskipulagða svæði og sé kærandi bundinn af þeim eins og allir aðrir.
Skilmálar í umræddu deiliskipulagi séu skýrir og í samræmi við aðalskipulag. Bent sé á gr. 12.1 í Aðalskipulagi Svalbarðsstrandarhrepps 2008–2020, en þar komi fram að þegar deiliskipulag fari fram á vegum einkaaðila skuli landeigandi eða framkvæmdaaðili tryggja að nægilegt neysluvatn sé fyrir hendi og það leitt inn fyrir mörk skipulagsreitsins. Einnig sé þar gerð krafa um að staðfesting eldvarnaeftirlits eða slökkviliðsstjóra skuli liggja fyrir um aðgengi að nægilegu vatni til slökkvistarfa. Þá komi fram í gr. 2.2.6 að nægjanlegt vatn til slökkvistarfa skuli vera fyrir hendi innan hæfilegra marka frá allri byggð. Í gr. 18 í deiliskipulaginu sé fjallað um að landeigandi skuli kosta tiltekna grunngerð, m.a. varðandi vatnsöflun, bæði fyrir neysluvatn og vatn til slökkvistarfa, frágang rotþróa, ýmsar lagnir o.fl. Grunngerð þessi skuli frágengin áður en lóðir séu seldar. Þá setji gr. 10 skilyrði um að fyrir sölu lóða hafi verið tryggt nægt vatn til neyslu og brunavarna. Ekkert sé athugavert við að landeiganda sé gert að kosta þessa innviði og mjög algengt að svo sé gert. Sé það bæði málefnalegt og eðlilegt að frágangur slíkrar grunngerðar og innviða sé lokið þegar lóðir eru seldar til þriðja aðila. Með því eigi grunngerðir og innviðir að vera fullnægjandi af hálfu landeiganda og í samræmi við skipulag áður en lóðir séu seldar. Erfitt hafi reynst að knýja kæranda til að uppfylla skilmála deili-skipulagsins og yfirlýsingu hans sjálfs frá 2011.
Varðandi aðfinnslur í kæru um að settir hafi verið skilmálar um vatnsöflun áður en framkvæmdaleyfi verði gefið út fyrir veglagningu sé vísað til tölvupósts skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins, dags. 5. september 2023. Sé þar ítrekað við kæranda að framkvæmdaleyfi verði ekki gefið út fyrr en skilmálar um að nægilegt slökkvivatn verði uppfylltir. Í tölvupóstinum séu tilgreind helstu rök fyrir því hvers vegna ekki séu skilyrði til að gefa út framkvæmdaleyfi vegna veglagningarinnar og er að auki vísað í bókun sveitarstjórnar frá 29. ágúst 2023. Þar komi fram að sveitarstjórn minni á skilmála um uppbyggingu vatnsveitu, gatnagerðar, fráveitu og annarra innviða sem fram komi í gildandi deiliskipulagi svæðisins sem og í ákvæðum yfirlýsingar um uppbyggingu innviða á svæðinu, dags. 6. maí 2011. Staðfesting á því að þessum skilmálum hafi verið mætt skuli liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjist á svæðinu. Að þessu uppfylltu og að fengnu leyfi Vegagerðarinnar vegna nýrrar vegtengingar við Vaðlaheiðarveg muni sveitarstjórn samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis. Framangreind skilyrði séu öll lögmæt, málefnaleg og í samræmi við deili- og aðalskipulag.
Tilefni þyki til að taka fram að kærandi hafi byrjað framkvæmdir án þess að sækja um fram-kvæmdaleyfi eða leggja fram tilskilda uppdrætti og hafi hann þannig virt að vettugi ákvæði skipulagslaga, reglugerðar um framkvæmdaleyfi, ákvæði deiliskipulags og yfirlýsingu sína frá 2011. Á fundi þeim sem kærandi vísi til í tölvupósti frá 1. september 2023 hafi verið gerð krafa um að hann myndi stöðva framkvæmdir og sækja um framkvæmdaleyfi.
Ekki sé fyrir hendi skýring á því hvers vegna deiliskipulagið hafi ekki verið sent Skipulagsstofnun á sínum tíma, hvorki til umsagnar né eftir samþykkt þess svo sem bar að gera skv. 40. og 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Upplýsingar um deiliskipulagið og lóðirnar hafi hins vegar skilað sér á aðra staði, t.d. í fasteignaskrá og þinglýsingabækur, ásamt því að vera auglýst með lögbundnum hætti í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2012, sbr. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga.
Vísað sé til tölvupósts frá Skipulagsstofnun frá 17. ágúst 2023 þar sem fram komi að deili-skipulagið hafi öðlast gildi með auglýsingu 23. febrúar 2012 í B-deild Stjórnartíðinda á sínum tíma. Sambærilega skoðun megi finna í tölvupósti Skipulagsstofnunar til skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 17. ágúst 2021. Þar komi fram að stofnunin muni birta deiliskipulagið í vefsjá sinni ef það berist henni, jafnvel þó stofnuninni hafi ekki gefist færi á að fjalla um það á sínum tíma í samræmi við 42. gr. skipulagslaga. Hvað þetta varðar sé rétt að hafa í huga að birting í vefsjá Skipulagsstofnunar skipti ekki máli varðandi réttaráhrif deiliskipulags þó upplýsingagildi slíkrar birtingar geti vissulega verið mikið. Að loknu kærumáli þessu ráðgeri sveitarfélagið að senda deiliskipulagið til Skipulagsstofnunar með þeim skýringum að það hafi farist fyrir á sínum tíma.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að sveitarfélagið hafi ekki greint rétt frá aðdraganda og heildarferli vegna gerðar og samþykktar deiliskipulags fyrir frístundabyggð Sólbergs í Svalbarðsstrandarhreppi. Það sem mestu máli skipti sé að deiliskipulagið sem birt hafi verið á vefsíðu sveitarfélagsins í kjölfar auglýsingar í Stjórnartíðindum hafi verið deiliskipulagið sem fyrrgreindur arkitekt lagði fyrst fram í mars 2011 sem síðar hafi verið uppfært í september s.á. Hafi kærandi og fasteignasali sá er seldi lóðirnar úr jörð kæranda báðir margoft sótt deiliskipulagið frá september 2011 á vef sveitarfélagsins. Allt frá árinu 2012 hafi sveitar-félagið verið fullkomlega meðvitað um sölu lóðanna, enda hafi starfsmenn þess skráð upplýsingar um lóðirnar og kaupin á þeim allan þennan tíma án nokkurra athugasemda. Einnig hafi skipulags- og byggingarfulltrúi beinlínis vitnað í umrætt deiliskipulag frá september 2011 í tölvupósti er fylgi gögnum málsins. Að auki megi benda á að deiliskipulagið frá september 2011 hafi ekki verið merkt sem tillaga eins og skylt sé þar til deiliskipulag hafi verið samþykkt, sbr. 2. mgr. gr. 5.1. í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 73/1997. Sé því ekkert sem gefi til kynna að það hafi ekki verið gilt deiliskipulag enda birt á teikningavef sveitarfélagsins allt fram til júlí 2023.
Í greinargerð sveitarfélagsins sé vísað til þess að umsókn um framkvæmdaleyfi hafi ekki borist af hálfu kæranda fyrr en skipulagsfulltrúi hafi óskað eftir henni. Umræddur vegur sé 350 m langur og megi stórlega efast að slík framkvæmd krefjist framkvæmdaleyfis. Hafi kærandi hins vegar strax lagt inn umsókn um framkvæmdaleyfi í kjölfar athugasemda skipulags- og byggingarfulltrúa. Í yfirlýsingu þeirri sem kærandi hafi skrifað undir sé miðað við að áður en framkvæmdir hefjist á svæðinu skuli m.a. liggja fyrir staðfesting slökkviliðsstjóra um aðgengi að nægilegu vatni til slökkvistarfa, með vísan til 11. gr. laga um brunavarnir nr. 75/2000 og þágildandi gr. 137.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.
Ákvæði 11. gr. laga um brunavarnir fjalli um skyldur sveitarfélags til að tryggja vatn til slökkvistarfs. Ákvæðið fjalli í engu um skyldu landeiganda eða framkvæmdaleyfishafa til að tryggja slökkvivatn. Ekki verði séð að kæranda hafi verið kynnt sérstaklega að með þessu myndi hann taka á sig skyldu sveitarfélagsins til að tryggja vatn til slökkvistarfs enda felist það ekki í orðalagi yfirlýsingarinnar. Það komi einungis fram að undirritaður skuli leggja fram staðfestingu slökkviliðsstjóra um aðgengi að vatni með vísan til 11. gr. um skyldu sveitarfélagsins til að tryggja slökkvivatn. Það eina sem fram komi í 3. lið yfirlýsingarinnar sem geti átt við um skyldu kæranda sé að framkvæmdaleyfishafi skuli kosta uppsetningu brunahana ef vatnsveitu sé ætlað að sjá fyrir brunavörnum. Engar kröfur hafi verið gerðar gagnvart eigendum lóða eða jarða í nágrenni Sólbergs sem séu sambærilegar þeim sem gerðar séu gagnvart kæranda hvað varði vatnsöflun til brunavarna. Sé slíkt brot á jafnræðisreglu.
Kærandi telji auk alls framangreinds að í raun séu forsendur þeirra yfirlýsingar sem hann hafi samþykkt árið 2011 brostnar. Þrátt fyrir að eðli máls samkvæmt stjórni kærandi ekki innihaldi deiliskipulags heldur sveitarfélagið, þá sé engu að síður ljóst að kærandi hafi skrifað undir yfirlýsinguna á grundvelli þeirrar skipulagstillögu sem þá hafi verið lögð fram og honum hafi verið kunnugt um. Sé engum blöðum um það að fletta að kærandi hefði ekki skrifað undir yfirlýsinguna hefði deiliskipulag sem kvæði á um bann við sölu lóða legið fyrir hinn 6. maí 2011.
Viðbótarathugasemdir Svalbarðsstrandarhrepps: Tekið er fram að sá arkitekt sem vann deiliskipulagstillöguna hafi unnið hana fyrir hönd skipulagsbeiðanda. Á þeim tíma hafi þáverandi eigandi, sem nú er eigandi hlutafélags þess sem skráð er eigandi landeignarinnar, verið skipulagsbeiðandi ásamt meðeiganda sínum að landinu. Hafi þessir meðeigendur í raun verið báðir skipulagsbeiðendur og líta verði svo á að þeir báðir hafi vitað af þeirri skipulagsvinnu sem hafi verið í gangi.
Ekki sé rétt sem fram komi í athugasemdum kæranda að auglýsingin hafi birst á vef sveitar-félagsins þann 23. febrúar 2012. Auglýsingin hafi birst á vef sveitarfélagsins þann 28. desember 2011. Þar sem mjög langt sé um liðið sé aðeins hægt að sjá þetta nú í vefsafni Landsbókasafns Íslands, Háskólabókasafni, en heimasíðu sveitarfélagsins hafi verið breytt árið 2020. Fyrsta afrit af vefsíðunni sem vistað sé í vefsafninu eftir birtinguna þann 28. desember 2011 sé frá 23. mars 2012. Þar komi skýrt fram að auglýsingin hafi verið birt á vef Svalbarðsstrandarhrepps, þann 28. desember 2011.
Í auglýsingunni sem hafi birst þann 28. desember 2011 séu hlekkir á deiliskipulagstillöguna og skipulagsuppdráttinn frá nóvember 2011. Í auglýsingunni sé veittur frestur til athugasemda til 8. febrúar 2012. Engar athugasemdir hafi borist, hvorki frá fyrrnefndum meðeigendum né neinum á þeirra vegum. Þessi auglýsing sé enn þá inni á vef sveitarfélagsins í dag og þar komi fram dagsetningin 23. febrúar 2012. Árið 2020 hafi heimasíðu sveitarfélagsins og uppbyggingu hennar verið breytt og þá virðist þessi dagsetning hafa komið inn á hana, þ.e. 23. febrúar 2012. Þó það sé vissulega villandi þá breyti það því ekki að þessi auglýsing hafi birst 28. desember 2011, eins og glöggt komi fram í vefsafni Landsbókasafnsins. Fullyrðingum um að deiliskipulagið hafi ekki verið auglýst réttilega sé því hafnað.
Þá kannist sveitarfélagið ekki við að hafa sent ranga útgáfu af skipulaginu til kæranda. Þá hafi deiliskipulagið verið merkt nóvember 2011 og sem hafi verið samþykkt á fundum skipulags-nefndar og sveitarstjórnar birt á heimasíðu sveitarfélagsins þann 28. desember 2011 eins og rakið hafi verið og þar sé hægt að sækja það, bæði á heimasíðu sveitarfélagsins og í vefsafni Landsbókasafns. Þrátt fyrir að kærandi hafi fengið sent deiliskipulagið merkt september 2011 en ekki nóvember 2011, eða séð það á vefnum, þá breyti það því ekki að deiliskipulagið frá í nóvember 2011 sé í gildi og það falli ekki úr gildi þó fyrir mistök sé sent í pósti eða rafrænt útgáfa sem var í vinnslu.
Varðandi umfjöllun um að skipulagsskilmáli sé í bága við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins sé vísað til þágildandi skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Samkvæmt gr. 1.3. sé skipulags-skilmáli skilgreindur sem bindandi ákvæði sem sett sé fram í deiliskipulagi m.a. um útfærslu skipulagsmarkmiða og geti efni þeirra því verið um fleira en útfærslu skipulagsmarkmiða. Í gr. 5.4.2 í þeirri skipulagsreglugerð hafi einnig verið gerð ráð fyrir að skipulagsskilmálar skyldu eftir atvikum kveða á um önnur atriði eftir aðstæðum hverju sinni, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Skilmálinn fari því ekki í bága við lögmætisreglu og sé ekki í bága við skipulagsreglugerð.
Í ljósi þess að kærandi hafi sjálfur verið skipulagsbeiðandi geti þetta heldur ekki talist leið-beinandi skilmáli gagnvart kæranda, heldur skylda sem hann hafi gengist undir með því að biðja um og fá samþykkt skipulagið. Deiliskipulag feli í eðli sínu í sér takmörkun á eignarrétti og athafnafrelsi sem taki mið af almannahagsmunum. Í þessu tilviki hafi verið talið nauðsynlegt að til staðar væri heildstætt kerfi varðandi vegagerð, aðgengi að slökkvivatni og grunngerð áður en eignarhald myndi dreifast. Þetta sé málefnaleg takmörkun á framsali lóðanna og ekki íþyngjandi gagnvart landeiganda og skipulagsbeiðanda.
Sveitarfélagið vilji taka fram að yfirlýsing landeiganda frá 6. maí 2011 sé í fullu gildi. Henni hafi ekki verið hnekkt með dómi og standi því enn og sé kærandi bundinn af henni. Kærandi hafi ekki fært nein rök fyrir að forsendur séu brostnar fyrir henni og ef hann telji svo vera þurfi hann að afla sér dóms sem segir að svo sé. Þó deiliskipulagi hafi verið breytt og það uppfært frá september til nóvember 2011, en deiliskipulagið merkt nóvember 2011 sé það sem hið auglýsta deiliskipulag sem samþykkt hafi verið og tekið gildi, breyti þar engu um gildi yfirlýsingar kæranda frá 6. maí 2011. Sveitarfélagið telji að veglagningin sé framkvæmda-leyfisskyld, sbr. 5. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Verði kærandi því að leggja fram fullnægjandi gögn og staðfestingu á að nægilegt slökkvivatn sé til staðar svo sem krafist hefur verið og kemur fram í tölvupósti skipulags- og byggingarfulltrúa frá 1. og 5. september 2023, sbr. bókun sveitarstjórnar frá 29. ágúst 2023. Deiliskipulagið geri ráð fyrir að vatn til neyslu og brunavarna skuli tryggt áður en lóðir verði seldar, sbr. grein 10 í deiliskipulaginu. Öll grunngerð skuli tilbúin áður en lóðir verði seldar, sbr. grein 18. Allt deiliskipulagið geri ráð fyrir að innviðir skuli gerðir áður en lóðir verði seldar og einnig hafi kærandi gengist undir það með yfirlýsingunni frá 6. maí 2011. Það sé alveg skýrt að kæranda beri að sjá til þess að nægilegt slökkvivatn sé til staðar og hann verði að uppfylla þær kröfur áður en framkvæmdaleyfi sé veitt, sbr. önnur ákvæði deiliskipulags og yfirlýsingar frá 6. maí 2011.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Sólbergs, sem samþykkt var af sveitarstjórn Svalbarðsstrandarhrepps 14. febrúar 2012, og þá einkum lögmæti skilmála er varða vatnsöflun og skilyrði fyrir lóðasölu. Jafnframt er kærð ákvörðun skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins frá 5. september 2023 um að synja um framkvæmdaleyfi vegna vega-gerðar nema kærandi tryggi vatnsöflun á svæðinu áður en vegur verði lagður. Í ljósi atvika málsins og þar sem það kemur í hlut sveitarstjórna að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, verður að skilja málatilbúnað kæranda svo að kærð sé sú ákvörðun sveitarstjórnar frá 29. ágúst 2023 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagningu vegar með tilteknum skilyrðum.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Þá kemur fram að sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar.
Hinn 13. mars 2012 var birt auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda um samþykki bæjarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps fyrir deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Sólbergs. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, tekur kærufrestur að líða degi eftir opinbera birtingu ákvörðunar. Kæra vegna hins umdeilda deiliskipulags barst úrskurðar-nefndinni 4. október 2023 og því ljóst að kærufrestur var löngu liðinn þegar kæran barst úrskurðarnefndinni.
Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá skv. 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. kemur fram að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár sé liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila, en líta verður svo á að það taki jafnframt til þess þegar ákvörðun sætir opinberri birtingu skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður því kæru vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Svalbarðsstrandar-hrepps frá 14. febrúar 2012 um að samþykkja deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Sólbergs vísað frá úrskurðarnefndinni.
Fyrir liggur að umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi til vegalagningar í landi Sólbergs, frístundabyggðar, var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar 29. ágúst 2023. Í fundargerð kemur fram að sveitarstjórn minni á skilmála um uppbyggingu vatnsveitu, gatnagerðar, fráveitu og annarra innviða sem fram koma í gildandi deiliskipulagi svæðisins sem og ákvæði yfirlýsingar um uppbyggingu innviða á svæðinu, dags. 6. maí 2011, og áréttar að staðfesting á því að þessum skilmálum hafi verið mætt skuli liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjast á svæðinu. Að þessu uppfylltu og að fengnu leyfi Vegagerðarinnar vegna nýrrar vegtengingar við Vaðlaheiðarveg samþykkti sveitarstjórn að framkvæmdaleyfi yrði gefið út.
Framkvæmdaraðili telur óheimilt að binda hið samþykkta framkvæmdaleyfi um lagningu vegar því skilyrði að hann tryggi vatnsöflun áður en framkvæmdir hefjist. Þá ber aðilum máls þessa ekki saman um hver séu þau skilyrði sem framkvæmdaraðili sé bundinn af samkvæmt fyrrgreindu deiliskipulagi.
Við útgáfu framkvæmdaleyfis skal sveitarstjórn skv. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. einnig 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2010 um framkvæmdaleyfi. Einnig er sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett eru í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins, sbr. framangreinda 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga.
Í Aðalskipulagi Svalbarðsstrandarhrepps 2008–2020 er svæðið sem um ræðir skilgreint sem frístundabyggð F7, sbr. töflu í gr. 4.5.1. Um frístundabyggð á því svæði kemur fram að á skipulagsuppdrætti og yfirlitstöflu séu sýnd núverandi svæði fyrir frístundabyggð með fjórum húsum eða fleiri svo og fyrirhuguð stækkun þeirra og ný hverfi þar sem deiliskipulag hefur verið samþykkt. Stærð svæða og fjöldi lóða á nýjum svæðum séu viðmiðunartölur sem unnar verði nánar í deiliskipulagi hvers svæðis.
Verklagsreglur um deiliskipulag á vegum einkaaðila er að finna í viðauka aðalskipulagsins, kafla 12.1. Þar kemur m.a. fram að landeigandi eða framkvæmdaaðili, sem óskar eftir að gera tillögu að deiliskipulagi á landi sínu, skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar um heimild til að hefja skipulagsvinnuna. Umsókninni skuli fylgja stutt greinargerð um fyrirhugað skipu-lag. Það sem fram skal koma í þeirri lýsingu sé nánar tilgreint í A-lið kaflans. Þá segir í B-lið að umsókninni skuli jafnframt fylgja greinargerð þar sem fram komi hver annist og beri stofnkostnað af tilteknum verkþáttum, rekstri þeirra og viðhaldi, m.a. hvað varðar gatnagerð, fráveitu og rotþró, neysluvatnsöflun og lögnum, brunavörnum og tengigjöldum vegna hitaveitu. Þá segir að í framhaldinu taki skipulagsnefnd og/eða sveitarstjórn umsóknina til afgreiðslu. Þegar niðurstaða liggi fyrir skuli sveitarstjórn tilkynna hana til umsækjanda og skýra forsendur hennar. Áður en vinna við skipulagsgerðina hefst skuli liggja fyrir skrifleg yfirlýsing landeiganda eða framkvæmdaaðila þar sem hann lofar að upplýsa kaupendur um efnisþætti, sbr. B-lið 1. greinar. Jafnframt skuli þeirra getið í lóðarleigu- eða kaupsamningi.
Kærandi kveðst hafa alla tíð talið að í yfirlýsingunni sem hann skrifaði undir 6. maí 2011 væri að finna hina gildandi skilmála og að deiliskipulagstillagan sem merkt sé „september“ væri hið gildandi deiliskipulag. Hann hafi aldrei verið upplýstur um breytingar á þeim skilmálum. Ástæður þess megi m.a. rekja til þess að auglýsing um kynningu deiliskipulagstillögunnar hafi ekki verið birt með lögmætum hætti og að frestur til athugasemda við skipulagstillöguna hafi ekki verið í samræmi við 41. gr. skipulagslaga. Sveitarfélagið telur á hinn bóginn að í gildi sé deiliskipulag sem merkt sé „nóvember 2011“ ásamt þeim skilmálum sem fram komi í þeirri greinargerð.
Fyrir liggur að í 9. gr. greinargerðar skipulagstillögunnar frá því í nóvember 2011 er að finna skilmála þess efnis að kæranda sé óheimilt að „selja lóðir fyrr en tryggt hefur verið að nægt vatn sé til neyslu og brunavarna“, en í 9. gr. greinargerðar skipulagstillögunnar sem merkt er „september 2011“ er hins vegar einungis kveðið á um að óheimilt sé að hefja framkvæmdir á svæðinu „fyrr en eftir mælingar á vatnsmagni í vatnsbólinu, þannig að tryggt sé að það sé nægjanlegt. Að öðrum kosti verði gerðar ráðstafanir til að nægt vatn sé á svæðinu, einkum með tilliti til brunavarna.“ Þá er í 18. gr. beggja greinargerða fjallað um kostnað og segir í tillögunni merkt „nóvember 2011“ að „Landeigandi (skipulagsbeiðandi) sér um og kostar vatnsveitu fyrir neysluvatn og gerir ráðstafanir til að tryggja nægt vatn til slökkviðstarfa.“ Í greininni er einnig kveðið á um að landeigandi sjái um gerð sameiginlegs vegar um svæðið, frágang rotþróa og fráveitulagna, stofnlagna vegna rafmagns, uppsetningu girðingar, öflun neysluvatns og lagningu vatnslagna að lóðarmörkum. Segir svo að grunngerð þessi skuli frágengin áður en lóðir séu seldar. Aftur á móti segir í tillögunni sem merkt er „september 2011“ að allur kostnaður sem falli til við vegna gatnagerðar, fráveitna/rotþróa, neysluvatnsöflunar auk annarra þar tilgreindra innviðaatriða greiðist af „landeigendum (lóðahöfum) og/eða félagi frístunda-húsaeiganda á svæðinu. Við sölu á eða leigu á lóðunum er það samkomulagsatriði hverju sinni hvað sé innifalið í kaupi/leiguverði og skal það skráð í kaup/leigusamningum og þeim þinglýst.“
Umrædd deiliskipulagstillaga var tekin til umfjöllunar á fundi skipulagsnefndar sveitar-félagsins 7. apríl 2011 og skrifaði kærandi undir yfirlýsingu 6. maí s.á. sem hann telur að sé í gildi. Málið var aftur tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar 10. október 2011. Í fundargerð kemur m.a. fram að arkitekt landeiganda hafi uppfært greinargerð skipulagstillögunnar og að skipulagsnefnd mæltist til að ákvæði um skiptingu kostnaðar við grunngerð og rekstur yrðu gerð skýrari. Verði gatnagerð, fráveita, girðing um svæðið og lagning neysluvatns að lóðar-mörkum á hendi landeiganda og að gengið verði frá þessum þáttum áður en lóðir verði seldar eða leigðar. Framhald umræðna um tillögu deiliskipulagsins var tekin fyrir á fundi skipu-agsnefndar 2. nóvember s.á. Skráð var í fundargerð að uppfærð greinargerð hafi verið lögð fram á fundinum og hún yfirfarin, lagfærð og samþykkt. Að lokum var deiliskipulagstillagan tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar 13. febrúar 2012 og samþykkt af sveitarstjórn 14. s.m. Í fundargerðum þeirra funda er ekki að finna umfjöllun um hvað felist í hinni uppfærðu greinargerð.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er eingöngu að finna á vefsíðu sveitarfélagsins auglýsingu sem birt var 23. febrúar 2012, eftir að deiliskipulagstillagan hafði verið samþykkt. Í þeirri auglýsingu er deiliskipulaginu lýst á þann veg að: „Deiliskipulagssvæðið er um 8,3 ha að stærð og í deiliskipulaginu er gert ráð fyrir 14 frístundalóðum frá 5.000 m² til 5.800 m² að stærð. Gert er ráð fyrir að lóðirnar verði eignarlóðir og að aðkoma að svæðinu verði frá Vaðlaheiðarvegi. Deiliskipulagið var auglýst samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með athugasemdafresti til 8. febrúar 2012“. Sveitarfélagið hefur haldið því fram að tillagan hafi verið auglýst á heimasíðu sveitarfélagsins 28. desember 2011 með auglýstum athugasemdafresti til 8. febrúar 2012. Óskaði úrskurðarnefndin eftir staðfestingu sveitarfélagsins á birtingu auglýsingar þann dag. Sökum þess hversu langt sé liðið frá birtingunni vísaði sveitarfélagið í vefsafn Landsbókasafns Íslands Háskólabókasafns, en heimasíða sveitarfélagsins hafi breyst árið 2020. Fyrsta afrit af vefsíðunni sem sé vistað í vefsafninu eftir birtinguna þann 28. desember 2011 sé frá 23. mars 2012. Þar komi skýrt fram að auglýsingin hafi verið birt á vef Svalbarðsstrandarhrepps 28. desember 2011.
Þó nokkrir annmarkar voru á málsmeðferð deiliskipulagstillögu þeirri sem sveitarstjórn sam-þykkti 14. febrúar 2012 og auglýsti svo í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars s.á. Ber þar helst að nefna að deiliskipulagstillagan var ekki send Skipulagsstofnun eftir samþykkt hennar sem þó var skylt skv. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Þá hefur sveitarfélagið heldur ekki sent Skipulagsstofnun deiliskipulagsuppdrátt og greinargerð til birtingar á vef stofnunarinnar, en henni ber skv. j lið 4. gr. skipulagslaga að taka á móti skipulagsáætlunum og gera þær aðgengilegar öllum með stafrænum hætti svo unnt sé að ganga úr skugga um hvað sé gildandi skipulag hverju sinni. Þá skortir á að í málinu liggi fyrir deiliskipulagsuppdráttur staðfestur af sveitarstjórn ásamt greinargerð og grenndarkynningargögn vegna kynningar skipulagstillögunnar þrátt fyrir eftirgrennslan úrskurðarnefndarinnar. Vegna þessara annmarka við málsmeðferð deiliskipulagsins verður ekki skorið úr um það með viðhlítandi hætti að umdeildir skilmálar, m.a. um vatnsöflun og kvaðir á sölu lóða á skipulagssvæðinu, hafi verið hluti hins samþykkta deiliskipulags.
Með yfirlýsingu sinni 6. maí 2011 lýsti landeigandi yfir að hann hefði kynnt sér verklagsreglur um deiliskipulag á vegum einkaaðila sem samþykktar voru af sveitarstjórn Svalbarðstrandar-hrepps 21. maí 2002. Jafnframt samþykkti hann að leggja fram með framkvæmdaleyfisumsókn, eftir að deiliskipulag hafi verið samþykkt og áður en framkvæmdir hefjist, eftirfarandi gögn sem þar eru talin upp í 6. stafliðum. Er þar m.a. um að ræða hnitsettan uppdrátt vegna gatnagerðar, hnitsettan uppdrátt vegna fráveitna ásamt yfirlýsingu heilbrigðiseftirlits um að fráveitu og frágang hennar sé fullnægjandi og yfirlýsingu löggilts pípulagningameistara um að fráveitulagnir verði lagðar í hans umsjá, staðfestingu slökkviliðsstjóra varðandi aðgengi að vatni til slökkvistarfa, yfirlýsing viðkomandi veitustofnana um að þær muni tryggja umræddar veitulagnir til notenda á skipulagssvæðinu og á hvaða skilmálum það gerist fyrir framkvæmda-leyfishafann og/eða notendur o.fl.
Samkvæmt framangreindu lá fyrir í aðalskipulagi Svalbarðsstrandarhrepps og yfirlýsingu kæranda frá 6. maí 2011 hvaða skilmála framkvæmdaleyfishafa bar að virða við framkvæmdir á svæðinu, þ.á.m. að ekki yrði ráðist í þær fyrr en eftir mælingar á vatnsmagni í vatnsbólinu. Bann við sölu lóða þar til kærandi hafi uppfyllt þessa skilmála á sér hins vegar hvorki stoð í framangreindum skilmálum, yfirlýsingu framkvæmdaleyfishafa eða aðalskipulagi.
Með vísan til þess sem framan er rakið þykir rétt að fella úr gildi þau skilyrði fyrir tilhögun framkvæmda og sölu lóða sem vísað er til með skírskotun í gildandi deiliskipulag í hinni kærðu afgreiðslu sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps á framkvæmdaleyfisumsókn kæranda.
Úrskurðarorð:
Kæru á ákvörðun sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps frá 14. febrúar 2012 um að sam-þykkja deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Sólbergs er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Felld eru úr gildi skilyrði fyrir tilhögun framkvæmda og sölu lóða sem vísað er til með skír-skotun í gildandi deiliskipulag í hinni kærðu afgreiðslu sveitarstjórnar Svalbarðsstrandarhrepps frá 29. ágúst 2023 á umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi.
