40/2025 Brekadalur

Árið 2025, þriðjudaginn 15. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 40/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 6. mars 2025 um að synja umsókn um breytingu á samþykktum byggingaráform á lóðinni að Brekadal 11.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. mars 2025, er barst nefndinni 17. s.m., kærir lóðarhafi Brekadals 11, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 6. mars 2025 að synja umsókn um breytingu á samþykktum byggingar­áformum á lóðinni að Brekadal 11. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir embættið að samþykkja umsóknina.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 22. apríl 2025.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar 17. nóvember 2020 var tekin fyrir og samþykkt umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir 449,3 m² einbýlishúsi á lóð nr. 11 við Brekadal með nýtingarhlutfallið 0,3. Uppdrættirnir voru áritaðir 1. desember 2020 og leyfi gefið út 19. október 2021. Í nóvember 2024 sótti kærandi um breytingu á byggingaráformunum er fólust m.a. í því að gert yrði opið skýli undir verönd. Á fundi byggingarfulltrúa 9. janúar 2025 var erindinu vísað til skipulagsfulltrúa. Með tölvupósti til byggingarfulltrúa 15. s.m. veitti skipulagsfulltrúi umsögn um breytingarnar þar sem fram kom það mat hans að áformin væru ekki í samræmi við skilmála gildandi deiliskipulags fyrsta áfanga Dalshverfis frá árinu 2005. Byggingarfulltrúi tók erindi kæranda fyrir að nýju á afgreiðslufundi sínum 6. mars 2025 og hafnaði því á þeim grundvelli að breytingin væri ekki í samræmi við skipulagsskilmála og mannvirkið færi rúmlega 8 m út fyrir byggingarreit. Kærandi óskaði í kjölfarið eftir frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Í svari byggingar­fulltrúa frá 11. s.m. kom fram að kjallara­veggir sem nýta ætti sem stoðveggi undir verönd væru hluti af fyrirhuguðu mannvirki og að samkvæmt deiliskipulagi ætti að laga mannvirki að landi en ekki land að mannvirki. Þá var og vísað til þess að ekki lægi fyrir samþykki eigenda aðliggjandi lóða.

Málsrök kæranda: Bent er á að veröndin á breyttum aðaluppdráttum nái jafnlangt út fyrir byggingarreit og sýnt hafi verið á þeim uppdráttum sem samþykktir hafi verið árið 2020. Deiliskipulag svæðisins mæli fyrir um að byggingar skuli standa innan byggingar­reits en ekki sé talað um að verandir, pallar eða stigar skuli gera það. Fylgt hafi verið þeim fyrirmælum skipulagsins að öll aðlögun eða tenging húsa að landi, t.d. stöllun íbúðarhúss, veranda, palla og stiga, skyldi leyst sem hluti byggingar og hönnuð í samræmi við yfirbragð þeirra. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 28. september 2023 í máli nr. 73/2023, en í því máli hafi nefndin talið að útitröppur þyrftu ekki að vera innan byggingarreits þar sem hvorki ákvæði byggingar­reglu­gerðar, skilmálar deiliskipulags né deiliskipulags­uppdráttur stæðu því í vegi. Hið sama eigi við í þessu máli.

Mannvirkið að Brekadal 11 sé allt innan byggingarreits sem sé 12 m breiður og 24 m langur. Lóðin sé nokkuð brött og veggir því nauðsynlegir til að halda við jarðveg. Rými undir verönd sé skilgreint í skráningartöflu sem fylgirými verandar. Í reglum og leiðbeiningum Fasteigna­mats ríkisins og byggingarfulltrúa segi um fylgirými (F) að þau séu rými sem hægt sé að hafa not af en falli ekki undir aðra höfuðflokka. Þau liggi utan afmörkunar íbúðar-, atvinnu-, athafna- og geymslurýma. Fylgirými hafi aðkomuleið, séu án hitastýringar og hafi gólf. Samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé gerð palla undanþegin byggingar­heimild og -leyfi. Veröndin sé því ekki háð byggingarleyfi.

Málsrök Reykjanesbæjar: Sveitarfélagið vísar til þess að í eldra deiliskipulagi svæðisins hafi byggingarreitir verið frekar þröngir. Sú venja hafi skapast að samþykkja byggingaráform allt að 2 m út fyrir byggingarreit. Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 41/2024 hafi deiliskipulaginu verið breytt á þá leið að byggingarreitir allra lóða með oddatölu í Brekadal hafi verið stækkaðir um 2 m. Sú breyting sem hér um ræði samræmist ekki þeirri breytingu.

Sjá megi af aðaluppdráttum þeim sem fylgt hefðu umsókn um breytingu á byggingaráformum að verönd hafi verið færð á efri hluta lóðar sem liggi að götunni Brekadal. Með því skapist rými undir veröndinni sem skilgreinist sem B-rými og reiknist þar með í nýtingarhlutfall lóðar­innar, en í samþykktum byggingaráformum sé rýmið skilgreint sem lóðarfrágangur og teljist ekki með í útreikningi á nýtingarhlutfallinu. Með umdeildri breytingu færi mannvirkið 8 m út fyrir byggingarreit samkvæmt grunnmynd kjallara og yfir heimilað nýtingarhlutfall.

Samkvæmt uppfærðum gögnum sé breyting á skjólveggjum þess eðlis að þeir séu nú steyptir eða stoðveggir fyrir skábraut og bílskýli í kjallara. Ekki verði annað ráðið en að koma eigi fyrir bílakjallara eða opnu skýli á kjallarahæð hússins. Þá liggi ekki fyrir samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Það sé rangt sem haldið sé fram um tilfærslu verandar við efri hæð hússins. Hið rétta sé að frá upphafi hafi verið gert ráð fyrir verönd út frá efri hæð þess vestan megin og að henni væri haldið uppi af stoðveggjum norðan-, vestan- og sunnanmegin við veröndina. Þetta megi sjá af áður samþykktum aðaluppdráttum. Eina breytingin sem sótt hafi verið um nú snúi að því að búa til skábraut meðfram húsinu vestanmegin til að unnt sé að aka niður meðfram húsinu að dyrum undir veröndinni sem séu inngangur í geymslu á neðri hæð undir stórum hluta hússins sunnan ­megin. Ekki sé ætlunin að geyma þar bíla heldur skapa aðgang að geymslurými á neðri hæð.

Kærandi mótmæli því að holrúm undir veröndinni sé flokkað sem B-rými í skráningartöflu byggingarinnar, en sveitarfélagið vísi hvorki til laga né reglna um þá flokkun. Virðist sem byggt sé á skilgreiningum á rýmum í reglum og leiðbeiningum Fasteignamats ríkisins og byggingarfulltrúa sem ekki hafi verið settar af þar til bærum yfirvöldum á grundvelli skýrrar lagaheimildar sem birt hafi verið almenningi. Verði því ekki byggt á þeim við úrlausn mála sem þessara og enn síður við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar líkt og þeirri sem kæra snúi að. Þótt viðurkennt væri að líta mætti til reglnanna þá sé hvergi í þeim að finna skil­greiningu á svæðum undir svölum eða hlutum bygginga sem skagi út frá húsum. Hafa verði í huga að undir veröndinni sé ekkert gólf heldur liggi lóðin þar að húsum, en væntanlega verði svæðið hellulagt síðar, hvort sem fallist verði á umsókn kæranda eða ekki. Svæðið sé opið og um það leiki vindar og regn. Hafi það engin áhrif að til staðar séu burðarveggir sem séu L-laga sem nauðsynlegir séu til að halda uppi veröndinni, sbr. yfirlýsingu byggingarverkfræðings þar um. Ekki sé verið að óska eftir breytingu á svæðinu sjálfu heldur aðeins aðkomunni að því. Því sé það óásættanlegt að halda því fram núna að svæðið hafi breyst í B-rými sem verði að vera innan byggingarreitsins, einungis af því verið sé að óska eftir leyfi til að leggja skrábraut að því. Sveitarfélagið sé bundið af fyrri leyfisveitingu og skilgreiningum á þeim svæðum sem til staðar séu á samþykktum teikningum.

Umrætt svæði undir verönd sé utan botnflatar byggingarinnar og geti því ekki fallið undir skilgreiningu á svæðum í flokkum A, B eða C í skilningi fyrrnefndra viðmiðunarreglna. Ef beita eigi reglunum og líta eigi á svæðið sem hluta rýmis í byggingunni þá væri nærtækara að flokka rýmið sem fylgirými sem falli utan allra skráninga í skráningartöflu. Um það sé vísað til skilgreiningu hugtaksins í gr. 4.2. í reglunum þar sem segi að fylgirými séu rými sem hægt sé að hafa not af en falli ekki undir aðra höfuðflokka.

Byggingarfulltrúi hafi brotið gegn jafnræðisreglu þar sem mörg hús á svæðinu séu með svipuð svæði, mismikið yfirbyggð, sem leyfi hafi fengist fyrir án athugasemda, t.d. á lóð nr. 9 við Brekadal. Þau svæði séu utan byggingarreits og ekki tekin með við útreikning á nýtingarhlutfalli. Af­greiðsla umsóknar kæranda hafi því falið í sér brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Meðfram skábraut verði byggðir stoðveggir, lágir syðst og hækki til norðurs, til að mæta stoðveggjum verandar og fylgja línu neðri hæðar. Sé því ekki um skjólveggi að ræða heldur stoðveggi, en þeir veggir verði um 3,5 m frá aðliggjandi lóð og því hvorki þörf á byggingarleyfi fyrir þeim né samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar, sbr. c-, d- og e-liði gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í umsögn Reykjanesbæjar komi fram ný sjónarmið sveitarfélagsins í máli þessu. Beri úrskurðarnefndinni að líta fram hjá þeim, enda sé sveitarfélagið bundið af þeim rökstuðningi sem hin kærða ákvörðun hafi byggst á í upphafi.

Frá upphafi hafi svæðið undir veröndinni verið skilgreint sem „opið skýli“ enda um að ræða skýli sem óhjákvæmilega myndist við byggingu verandar með nauðsynlegum stoðveggjum, sem hafi áður verið samþykkt. Í umsókn kæranda um breytingu á byggingaráformum hafi í skráningartöflu ekki verið gert ráð fyrir svæðinu undir veröndinni og hafi verið gerð við það athugasemd af hálfu starfsmanns Reykjanesbæjar. Hafi verið brugðist við þeirri athugasemd og skráningartöflu breytt til samræmis við athugasemdina, en kærandi hafi ekki talið það breyta eðli svæðisins sem væri áfram opið skýli sem myndaðist undir verönd og væri hvorki hluti hússins né reiknaðist það inn í byggingarmagn og nýtingarhlutfall lóðar. Eftir að Reykjanesbær hafi farið að byggja á því að svæðið teldist hluti byggingar sem væri utan byggingarreits og félli innan byggingarmagns og nýtingarhlutfalls lóðar, hafi kærandi mótmælt því.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 6. mars 2025 að synja umsókn um breytingu á samþykktum byggingaráformum fasteignarinnar að Breka­dal 11.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er það skilyrði fyrir samþykkt byggingar­áforma að fyrirhuguð mannvirkjagerð sé í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði.

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Dalshverfis 1. áfanga frá árinu 2005. Sérskilmálar um svo­kölluð „I einbýlishús“ eru í gildi samkvæmt deiliskipulaginu fyrir oddatölur Brekadals, þ.e. lóðanúmerin 1–13, en samkvæmt skipulaginu má þar reisa hús á 1–2 hæðum. Þar segir um hönnun húsa og lóða að „byggingar skulu aðlagaðar að landhalla til norðurs (að strandlengju) þar sem það á við. Öll aðlögun / tenging húsa að landi (t.d. stöllun íbúðarhúss, verandir, pallar, stigar) skal leyst sem hluti bygginga og hönnuð í samræmi við yfirbragð þeirra.“ Í umfjöllun um byggingarreiti er kveðið á um að byggingar skuli standa innan þeirra, en þó megi einstaka minniháttar byggingarhlutar, svo sem þakskegg, skyggni og gluggafrágangur skaga út fyrir. Þá segir að hámarksstærð „hverrar íbúðar“ að meðtalinni innbyggðri bílgeymslu sé 220 m² fyrir hús á einni hæð, en 300 m² fyrir hús með viðbótarhæð. Í kafla skipulagsins með heitinu „Tölulegar upplýsingar“ kemur fram að stærðir bygginga séu tilteknar sem hámarksstærðir og að heimilt sé að byggja minni hús og að hámarksstærðirnar séu heildarstærðir. Þá er tekið fram að stærð einstakra lóða innan skipulagsins komi fram á mæliblöðum. Um nýtingarhlutfall lóða vegna „I einbýlishúsa“ er tekið fram að það sé 0,15 vegna húsa á einni hæð og 0,2 vegna húsa með viðbótarhæð. Á lóðarblaði Brekadals 11 frá 2006 er tilgreint að lóðin sé 1.468 m² að flatar­máli og nýtingarhlutfall hennar sé 0,2. Það nýtingarhlutfall er innan heimilda deiliskipulagsins, en það felur í sér að reisa megi allt að 294 m² hús á lóðinni. Til upplýsingar skal þó nefnt að á lóðarblaðinu má einnig finna aðrar stærðir, en í skýringardálki, neðan við uppdrátt lóðarinnar, þar sem táknum er lýst, er sýnt að flatarmál lóðar sé „F = 750 m²“ og nýtingarhlutfall lóðar sé „N = 0,3“. Deiliskipulaginu var breytt með auglýsingu nr. 874/2020 sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 7. september 2020 að því er varðar lóðina sem hér um ræðir og fólst breytingin í því að byggingarreitur var breikkaður um tvo metra.

Á þeim uppdráttum sem kærandi lagði fyrir byggingarfulltrúa vegna umsóknar sinnar um breytingu á byggingaráformunum fólust nokkrar breytingar á skipulagi mannvirkisins. Þannig má sjá að þótt verönd sé sem fyrr sýnd utan byggingarreits er í umsókn um breytinguna gert ráð fyrir steyptri aðkomu að rými undir veröndinni, sem áður hafði ekki verið gert ráð fyrir. Á uppdrætti er það rými skilgreint sem opið skýli, 90,6 m² að flatarmáli, en í skráningartöflu sé það skráð sem 97,5 m² og er lokun þess skráð í flokk B í skráningartöflu sem kærandi kveðst hafa uppfært að beiðni bæjaryfirvalda. Þá kemur fram í skráningartöflunni að flatarmál hússins eftir breytingar verði 461,7 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,31. Hvað þær stærðir varðar skal á það bent að hið opna skýli virðist ekki tekið með í flatarmál hússins þrátt fyrir að vera skráð sem B-rými sem eigi að reikna sem hluta af nýtingarhlutfalli lóðarinnar. Byggði hin kærða ákvörðun m.a. á því að nýtingarhlutfall á lóðinni færi yfir leyfileg mörk samkvæmt gildandi deiliskipulagi og er ljóst að svo er.

Kærandi hefur haldið því fram að umdeild ákvörðun byggingarfulltrúa feli í sér brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem sambærileg byggingaráform hafi verið samþykkt á svæðinu. Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar verður að líta til þess að vísun til jafnræðissjónarmiða getur ekki skapað réttmætar væntingar þess efnis að farið verði gegn lögum, óháð því hvort slíkt hafi viðgengist áður. Með umsókn sinni óskaði kærandi eftir samþykki byggingaráforma sem færu yfir heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar, en samþykki þeirra hefði vegna skilmála í gildandi deili­skipulagi ekki verið í samræmi við áðurnefnt skilyrði 11. gr. laga um mannvirki um samræmi fyrirhugaðrar mannvirkjagerðar við skipulag. Verður því ekki séð að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar við afgreiðslu umsóknar kæranda.

Með hliðsjón af framangreindu verður að hafna kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar enda samræmist umsótt breyting á byggingaráformum ekki deiliskipulagi svæðis­ins en hún fól í sér að nýtingarhlutfall færi yfir heimildir þess. Var byggingarfulltrúa því rétt að synja umsókn kæranda.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 6. mars 2025 um að synja umsókn hans um breytingu á samþykktum byggingaráformum á lóðinni að Brekadal 11.